内贸流通推进新型城镇化建设的路径

内贸流通推进新型城镇化建设的路径

文■陈丽芬

内贸流通业是城镇化发展的内生变量，是决定中国特色城镇化模式的时代因子。内贸流通推进新型城镇化路径选择应从流通主体、载体、格局、方式、体制等各流通元素入手，按照“以人为本、公平共享、布局优化、城乡统筹、智慧集约、生态文明、文化传承、四化同步、市场主导、政府引导”的发展原则，将流通革命嵌入我国城镇化进程中，推动城镇化发展主要驱动力由生产向流通转变、由投资向消费转变、由工业向服务业转变，使内贸流通业成为构建新型城镇的向心轴和主引擎，有序推进农业转移人口市民化、提升城市可持续发展水平、通过改革释放城镇化发展潜力，实现有中国特色的新型城镇化。

一、流通主体：以人为本，推进农民市民化

2013年中央城镇化工作会议提出：“推进农业转移人口市民化。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。”推进农民市民化的主要任务是让农民在城市中找到归属感，能够就业，能够享受市民待遇。发展流通产业、培育流通主体是农民市民化的路径选择，主要原因有：一是流通产业可以提高农村转移人口的就业吸纳能力；二是流通产业可以提高城镇的综合服务能力，让农民同城镇居民一样享受同等服务。

（一）提升吸纳就业能力

服务业和制造业相比，劳动力吸纳力更强，能够吸纳大部分的农村转移人口，也为一部分不适合工业就业的农民找到出路。流通产业点多面广、门槛低，其发展将成为吸纳就业的最大容器。未来我国城镇吸纳农村转移劳动力将更多依靠流通业驱动。一是要激活各类流通主体发展新活力，大力支持小微流通企业发展，提高大中型流通企业竞争力。通过培育流通主体创造稳定的就业机会，发挥吸纳农村转移劳动力的主渠道作用，为城镇化推进提供支撑能力。二是要延伸流通产业链条，向生产、研发、营销、服务等上下游链条延伸，鼓励流通业新业态产生，为农村转移劳动力提供更多的就业机会。三是流通业要为农村转移人口提供技能培训机会，使农民快速适应城镇的用工需要，提高流通从业人员的综合素质，提升农民对未来生活质量的预期。

（二）增强综合服务功能

城镇化必然伴随着大量的农村人口聚集到城市，社区商业、商场、购物中心、娱乐休闲等城市商业设施紧缺，城市需要新增大量商业配套服务设施以满足不断增加的消费需求。另外，迁入城市的居民需求层次呈现多样化。因此，流通企业要抓住机遇，扩大商业设施的建设投入，消化城镇化带来的需求增量；更要增强综合服务功能，覆盖各类消费群体的诉求。流通企业要综合考虑城镇规模、城市定位、居民需求、农村转移人口等多方面因素来配置流通设施、布局流通业态；不断提高服务管理水平、丰富经营内容；注重城镇商业网点数量配比同人口与市场规模相匹配，业态、业种和层级同购买力与消费特质相适应。

二、流通载体：公益先行，完善城镇基础设施

我国城镇化建设处于高速发展期，加强基础设施建设是提升城镇质量的首要条件。从某种角度来看，城镇化过程也是基础设施、公共服务现代化的过程。流通基础设施作为流通的载体，要满足产业升级需求、农民市民化需求、区域经济一体化需求。未来，要稳步推进城镇基础设施公平共享，加大公益性流通设施建设力度，解决基础设施建设资金瓶颈，以进一步提高城镇承载经济发展和居民生活的能力，促进城镇整体功能发挥和持续健康发展。

（一）加大公益性设施建设力度

随着城镇化进程的推进，公益性流通设施的需求数量日益增加，但是目前流通设施过度商业化，供给不足。在城镇进程中，要加大民生型、基础型、保障型、环保型和公共服务型等5类公益性流通设施（见表1）的建设力度，满足城镇化对流通基础设施建设的需要，发挥公益性流通设施多方面的功能，满足居民基本生活需要、维持生产持续稳定、保障供给、稳定市场、有效应对重大自然灾害或突然事件、促进流通现代化。

（二）建立多元化的投融资机制

一是加大政府资金投入力度，发挥政府性资金的引导作用和乘数效应。关系到经济社会稳定、全国性或区域性的公共流通设施，如中央储备库、地方储备库、应急物资储备库、公共信用信息平台、商务预警公共信息平台等，由政府直接生产。二是放宽市场准入，鼓励社会资本积极参与流通基础设施建设。探索民营资本和外资投资流通基础设施建设的有效途径，积极构建投资主体多元化格局。适当引入竞争机制，允许民营企业参与公益性流通基础设施供给，打破政府垄断的低效率。注重发挥外资的积极作用，采取项目融资的方式，吸引外商直接投资到城镇流通基础设施建设中。三是发展多样化的流通设施融资方式。引入项目融资方式，如采取TOT（Transfer-Operate-Transfer移交—经营—移交）、BOT（Build-Operate-Transfer 建设—经营—转让）等方式。积极创新银行参与流通设施建设的融资模式，鼓励银行根据自身的承受能力选择企业融资或者有利的项目融资方式发放贷款。对于投入大、投资回收期长、规模效应明显的流通设施，如区域性农产品批发市场、大型冷链设施、跨省区中继性物流中心等项目建设要充分利用各种融资方式，维护投资者长期稳定的收益。

三、流通格局：因地制宜，优化城镇结构布局

流通产业要按照“因地制宜、城乡协调、以大带小、功能完善”的原则，构建高效、有序、协调、合理的新格局，实现“城镇化格局更加优化”的发展目标。

（一）推进流通体系城乡融合

建立开放共享、双向互动、互补共赢、良性发展的城乡一体化流通是实现以城带乡、建立城乡连体的城镇新格局的关键。一是流通规划城乡一体化。构建相融互补、层次分明、相互衔接、覆盖城乡的流通业规划体系，统筹城乡流通业发展。二是城乡商品和要素自由流通。打破城乡界限，实行城乡开放互通，逐步形成城市和农村互为市场、互为依托、相互联系、相互促进的互动局面，实现各类商品和生产要素在城乡之间自由流动、平等交换。三是信息资源城乡共享。建立覆盖城乡的流通信息平台，市场供求信息与生产的“双向对接”，减少生产盲目性，产供销实现无缝对接与良性循环。农民及时了解农产品市场供求、价格和灾害预报等信息，城市生产企业掌握农村市场的需求信息，相关政府管理部门把握市场宏观调控依据。

（二）构建城镇级差流通体系

坚持大中小城市协调发展是城镇化的必由之路。以联结城乡的小城镇为切入点，以中小城市为重点，以大城市为龙头，构建级差流通网络体系，增强城市凝聚力和辐射力，是实现由大城市优先发展向大中小城市互补协调发展转型的重要工程。一是重点发展联动城乡的小城镇流通业。小城镇是中国城镇体系重要的组成部分，未来，小城镇总数控制在1 万个左右，每个小城镇人口规模在3 万以上。积极把小城镇流通业打造成联动城乡发展、吸纳农民就业的关键节点，有效推动“农产品进城、工业品下乡”双向流通体系的发展。二是积极完善中小城市流通业的功能。中小城市是中国城镇体系的主体，其城市数量占全国设市城市总数的78.63%，其城市人口占全国设市城市总人口的55.31%，其中占73%的中小城市分布在内地。中小城市既是参与城市群产业分工、承接大城市功能转移的主要载体，又是加快农民市民化的重要平台。中小城市流通业要扩容增量，布局新业态、新业种。通过发展流通业提高中小城市的集聚效应，提高对农民工市民化的吸引力。三是着力打造龙头大城市流通业的高端形态。大城市是中国城镇化发展的核心。根据联合国人类住区规划署的预测，上海、北京、广州、深圳在未来10 年将进一步发展成为超巨型城市，天津、武汉、重庆、沈阳将发展成为巨型城市，南京、济南、青岛、哈尔滨、成都、西安、长春、大连、杭州将发展成为特大城市，100 万—300 万人口的大城市将达到40 个以上。针对大城市的发展趋势，引导上海、香港、北京向流通业的高端形态——世界商贸中心发展；引导深圳、珠海、青岛、大连等若干有潜力的大城市发展成为具有影响力与知名度的国际大都市，培育一批区域性商贸中心城市。通过大城市商贸流通的跨越发展推动中国流通体系向高端形态迈进、实现区域产业结构优化调整、带动地区乃至国家竞争力的提升。

（三）优化城镇微观商业空间

未来，要依据地区的资源禀赋、地理位置、人口状况、经济社会发展程度等因素，因时因地制宜，科学编制城镇商业发展规划，合理布局商业设施，优化城镇商业发展空间。一是要扩大增量，讲究质量，满足需求。城市商业规划要与城市总体规划和土地利用总体规划保护同步，改变城市商业设施疏密无序的状态。二是遵循规律，科学规划商业设施建设速度和数量，适度超前，合理布局，错位发展，防止重复过剩和建设滞后。根据实际情况，在一些流通业发达的新城区可以采取跨越式发展。

四、流通方式：提升品质，推动城镇内涵式建设

城镇化发展过程中，既要重视“量”的扩大，更要重视“质”的飞跃，由注重数量的外延式、粗放型增长到重品质的内涵式、集约型发展。流通发展方式要顺应现代城市发展新理念新趋势，从偏硬件设施建设、市场规模扩张，向环境友好、生态文明、智慧低碳、集约有序转变，建设绿色城市、智慧城市、人文城市、紧凑型城市，全面提升城市内在品质。

（一）发展绿色流通

发展绿色流通是把生态文明理念植入产业发展，通过制度和技术创新实现资源节约和环境友好，是推进新型城镇化的重要抓手。一是打造绿色供应链。商品的采购、包装、加工、仓储、运输、销售、消费等诸环节融入绿色低碳指标，实行环境保护、节能减排和资源节约。二是推动绿色流通企业发展。引导流通企业实施绿色低碳经营战略，鼓励企业采用绿色低碳技术、设备和材料，严格执行节能标准，最大限度降低流通企业的能源消耗和环境污染。在批发、零售、住宿、餐饮、物流等重点行业推进绿色流通的创建工作，培育一批“3R”（Reduce、Reuse、Recycle）绿色示范企业。三是建设绿色流通服务体系。推动绿色产品认证和技术认证。建立流通领域能源管理体系。完善现有的法律、法规、标准体系建设，推进绿色流通信息化建设，将绿色流通纳入制度化和标准化的发展框架。

（二）探索智慧流通

城镇化建设必然伴随着信息基础设施的完善，这为流通业发展提供了重要契机。反过来，城镇化需要智慧流通的支持，从而有效推动四化同步的实现。一是发展智慧商业。以互联网、物联网、云计算、移动终端技术、大数据等信息技术为支撑，创新商业模式，支持智慧商业示范点培育，建设智慧商业集团，打造一批未来商店，培育一批O2O商业企业和平台典型。二是发展智慧物流。将互联网、物联网等信息技术和现代管理手段运用于物流业，实现物流的自动化、可控化、可视化、网络化、信息化、智能化。构建物流公共信息平台，搭建物流信息化网络，打破地区封锁，实现物流信息合理共享、应用和调配。托盘、货架、运输车辆、集装箱、仓库门禁等物流设施设备嵌入RFID电子标签等物联网技术，帮助物流管理系统实时掌控各项物流进程，实现物流全程可视化监管，提高物流效率，降低物流成本。

（三）传承商业文化

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，“把城市建设成为历史底蕴厚重，时代特色鲜明的人文魅力空间。”这要求城市商业的发展需要融入历史文化元素，发掘、传承、和创新商业文化历史。发掘城市的商业文化资源，融贯区域特色的商业文化，保护、恢复和开发一些标志性的商业文化遗址。旧城改造与新城建设相结合，保护稀缺而不可复制和再生的城市商业历史文化资源，促进商业功能提升与历史文化保护相结合。注重在新城区商业布点时融入传统文化元素，与城市的自然人文特征相协调。打造商旅文一体化特色街区、民族风情小镇，推动地方特色商业发展。

（四）集约利用土地

按照“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”的原则，改变“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度的状态，由过去片面注重城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市品质和内涵为中心，切实提高城镇建设用地集约化程度，建设紧凑型城镇。一是优化商业地产使用效率。充分挖掘土地资源的利用潜力，激活现有闲置土地资源。提高单位经营面积效益，形成紧凑、集中、高效的城镇商业用地格局，解决流通业土地需求与供给之间的结构性矛盾。二是盘活现有土地存量。统筹分散在各区的旧城改造，有效利用地下人防工程等主动开发城市核心地段地下空间。启动城市二度空间综效利用方案，点线面结合，打造立体商业。三是控制商业地产开发。防止开发商借机“圈地”和“囤地”，规制零售企业的规模扩张和大型商场的扩建，改变企业盲目占用土地资源抢占网点的现象，避免土地资源粗放使用。

五、流通体制：推进改革，提升城镇治理水平

流通产业是国民经济的基础性和先导性产业，要坚决执行党的十八届三中全国《决议》提出的“推进国内贸易体制改革，建设法治化营商环境”的改革任务，以现代流通综合试点为抓手，先行先试，改革流通体制，释放城镇化发展潜力，坚持依法治理，加强法治保障，提升城镇治理水平。

（一）管理体制

流通管理体制改革，要处理好政府与市场、中央与地方、政府部门之间、政府与中介组织这四组关系。一是减少政府直接干预，强调发挥市场在经济发展中的决定性作用，同时突出政府部门的服务功能。政府职权法定、依法行政、减少破坏市场的微观干预，主要职能定位为建立健全流通法律体系、完善产业政策、加强市场和信用监管、提供公共产品和服务。二是承认地方政府作为独立利益主体和权力主体，充分发挥地方政府的主观能动性。改变中央政府对商品流通自上而下一管到底的做法，赋予地方政府相应的调控权限，鼓励地方政府探索运用经济手段管理商品流通，在贯彻执行中央政策时发挥先行作用、补充作用和调整作用。同时，中央政府要通过立法手段和经济指标建立相应的监督和约束机制，保证地方政府价值取向和行为规范的合法性；明确地方政府的权力界限，各级地方政府按照行政事务规模和范围划分管理权限。三是从根本上解决部门职能分工问题。借鉴发达国家建设经验，将商务、工商、食药、质检等相关部门合并组建流通综合管理部门。以法律法规的形式制定部门的权力清单，使各管理部门业务既有分工又能充分协调配合，避免管理部门的职能交叉。四是破解流通中介组织发展困境，提升实力承接政府管理职能转移。流通中介组织要突出专业性，充分发挥维护市场秩序、规范企业行为、监督落实政策等方面的作用，为政府和企业提供各种信息服务，降低企业交易成本和政府的管理成本，弥补政府制度供给的不足。

（二）竞争体制

一是降低区际贸易中的“转运成本”。着力消除各个地区对外地产品征收的各种 “经济关税”，加快清理区际贸易中各地制定的地方性垄断政策。二是完善反垄断和反不正当竞争的法律法规。进一步细化我国的反垄断法和反不正当竞争法相关条款，明确违法行为的界定原则和方法以及相应的处罚措施，加大违法成本，构建以反垄断法和反不正当竞争法为主体的竞争法律体系。改变多头执法的执法体制，成立独立的竞争法律执法机构，提高执法效率。三是加强市场规则和信用制度建设。针对食品安全、电子商务等领域的信息不对称问题，加强立法规制。加快信用体系建设，推进主体信用、税务管理、交易结算等信息资源集成，着力构建信息共享、分类监管的流通诚信体系。

（三）立法体制

流通领域要加快研究出台统领流通的上位法——《流通法》或《市场法》。针对电子商务等新业态、新模式的出现和发展，填补流通领域现存的立法空白区域，修订过时的流通法律法规，制定商业网点规划、电子商务、零售商供应商公平交易、农产品批发市场管理、融资租赁管理等相关领域的法律法规；修订《商业特许经营管理条例》等。建立权责统一、独立、高效的流通执法体制，全面实现统一的市场监管。创新执法监管方式，完善行政执法与刑事司法衔接机制，推进商务综合执法改革。

（四）企业体制

一是推进流通企业产权制度改革。以市场化为导向，推动各类流通企业建立和完善现代企业制度，鼓励流通企业进行兼并重组，完善国有资本进入退出机制。推进石油、粮食、烟草等领域的国有流通企业产权改革，支持民间资本参与国有流通企业改革重组，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制流通企业。放松股权比重限制，国有流通企业新增投资倾向于公共产品和公益性流通设施领域。二是推动形成大中小企业分工协作发展格局。鼓励民营流通企业加快股权重组步伐，组建企业联合体，引入更多公司治理机制。对流通企业主体的培育和扶持从单一企业扶持转向对供应链上所有企业扶持。■

（本文系商务部政研室课题《内贸流通推进新型城镇化的作用与路径研究》的部分成果）

（陈丽芬，中国社科院经济所在站博士后，商务部研究院副研究员。研究方向：流通经济、国际贸易）