2014年央行定向降准政策创新的跟踪述评和建议

2014年央行定向降准政策创新的

跟踪述评和建议

文■郭冠男

一、2014年央行定向降准政策创新的宏观背景和具体内容

（一）定向降准政策创新的宏观经济环境和政策背景

根据国家统计局数据，2014年一季度国内生产总值128213亿元，按可比价格计算，同比增长7.4%，较2013年四季度7.7%的增长率有所放缓，创20个季度来新低。1—5月工业增加值同比增长8.7%，也是2010年以来的最低水平。其中投资和出口回落是主要因素，1—5月投资增长17.2%，较2013年同期放缓3.2个百分点；1—5月出口同比下降0.4%，增速较上年同期回落13.9个百分点；消费保持平稳，1—5月同比增长12.1%。

根据国家统计局2014年7月16日数据，上半年国内生产总值269044亿元，按可比价格计算，同比增长7.4%。分季度看，一季度同比增长7.4%，二季度增长7.5%。分产业看，第一产业增加值19812亿元，同比增长3.9%；第二产业增加值123871亿元，增长7.4%；第三产业增加值125361亿元，增长8.0%。从环比看，二季度国内生产总值增长2.0%。

与此同时，二季度以来，国务院连续召开十多次常务会议，以棚户区改造、铁路建设为代表的财政刺激方案陆续推出，以定向降准政策创新为主要内容的货币政策调整也开始逐步实施，目标是加大金融对实体经济（尤其是小微企业和“三农”）的支持，切实解决小微企业“融资难、融资贵”问题。2014年一年，共推进两次全国范围的定向降准政策。

（二）2014年第一次定向降准

2014年4月20日，国务院办公厅发布《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，提出“对符合‘三农金融服务要求的县域农村商业银行和农村合作银行，适当降低存款准备金率”。4月22日，中国人民银行宣布决定从2014年4月25日起下调县域农村商业银行人民币存款准备金率2%，下调县域农村合作银行人民币存款准备金额0.5%。这是从2012年5月18日之后，央行第一次对存款准备金率进行调整，并且采取了区分金融机构的差异化降准方式。

与设立在城市的农村商业银行和农村合作银行相比，法人在县域的农村商业银行和农村合作银行涉农贷款比例较高，支农力度更大。此次对这些县域农村金融机构的准备金率进行结构性调整，旨在有针对性地增强其财务实力，提高其支持“三农”发展的能力，起到引导信贷资源更多流向“三农”和县域的正向激励作用，进而增强金融服务实体经济的能力。

事实上，央行一直运用差异化存款准备金政策加强金融对“三农”发展的支持，2003年以来对农村金融机构开始执行较低的准备金率，2010年出台了鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的政策，对设在县域且一定比例存款投放当地的农村法人金融机构，在执行较低准备金率的基础上，再降低准备金率1个百分点。此次对相关县域农村金融机构准备金率进行调整是央行进一步激励和引导信贷资源流向“三农”和县域的举措，与2010年出台的一定比例存款投放当地优惠政策叠加执行，即调整后县域农商行、农合行分别执行16%和14%的准备金率，其中一定比例存款投放当地考核达标的县域农商行、农合行分别执行15%和13%的准备金率。

（三）2014年第二次定向降准

紧随着4月份的政策，央行6月9日决定从2014年6月16日起，对符合审慎经营要求且“三农”和小微企业贷款达到一定比例的商业银行（不含2014年4月25日已下调过准备金率的机构）下调人民币存款准备金率0.5个百分点。其中“三农”和小微企业贷款达到一定比例是指：上年新增涉农贷款占全部新增贷款比例超过50%，且上年末涉农贷款余额占全部贷款余额比例超过30%；或者，上年新增小微贷款占全部新增贷款比例超过50%，且上年末小微贷款余额占全部贷款余额比例超过30%。按此标准，此次定向降准覆盖大约2/3的城商行、80%的非县域农商行和90%的非县域农合行。此外，为鼓励财务公司、金融租赁公司和汽车金融公司发挥好提高企业资金运用效率及扩大消费等作用，下调其人民币存款准备金率0.5个百分点。可见，此次定向降准政策扩大了降准覆盖的金融机构范围，把更多实质性支持小微企业和“三农”的金融机构纳入降准范围。央行此次定向降低准备金率就是要鼓励商业银行等金融机构将资金更多地配置到实体经济中需要支持的领域，确保货币政策向实体经济的传导渠道更加顺畅。同时指出金融机构应切实按照信贷政策导向要求，将释放的资金投向“三农”和小微企业等国民经济重点领域和薄弱环节，促进信贷结构优化。在定向降准后，人民银行还将对相关金融机构的执行情况进行检查和督导，评估政策效果。

二、定向降准政策创新的出发点和积极意义

（一）定向降准政策创新的出发点

定向降准是指有针对性地对某一类符合资质的金融机构进行货币政策调整，降低其存款准备金率，增强其信贷能力。事实上，定向降准是货币宽松的一种方式，是谨慎的定向宽松。之所以要进行这样的政策创新，主要是基于“宏观要稳，微观要活”的政策方向。如前所述，当前我国经济面对错综复杂的外部环境和较大的经济下行压力，处在长期下行趋势阶段，第一季度统计数据不乐观更是急迫要求经济政策进行调整。但同时，前几轮为对冲金融危机风险而造成的“增速下降—放松货币政策—房价泡沫、‘三高产能过剩、各行业普遍存在的高库存、通胀风险升高—结构调整失败”恶性循环及其后果一直还困扰和制约着当前的经济发展。因此，李克强总理提出“保持定力，不搞强刺激，而是在区间调控基础上加强定向调控”。这就是要求创新货币政策工具，定向降准而非全面降准，就体现了这样的政策意图。实施定向降准政策就是旨在既要保持货币总量适度稳定增长，又要大力支持具有真实市场需求的产业和企业，尤其是对就业具有重要作用的中小微型企业，意图打通小微企业和涉农企业的融资渠道，尽可能使其成为最活跃的经济因子，发挥出带动全局的作用，这就是定向降准政策创新的基本出发点。

（二）实施定向降准政策的基础

在很长一段时间内，我国金融机构主体较为单一，央行在调控货币政策时所能使用的调节工具是极为有限的，导致有限的几个货币政策工具，如存款准备金率与利率的调节频率始终较高。但存款准备金率与利率的调节所带来的市场流动性冲击是较大的，往往造成市场较大的波动。随着近些年来我国中小型金融机构的不断发展壮大，尤其是城市商业银行与农村商业银行的快速发展，使得我国金融机构主体逐渐呈现多元化发展趋势。这就为结构性的货币政策预留下足够的空间，通过调整货币政策调节融资结构，进而促进产业结构的转型升级逐渐变得时机成熟。

（三）定向降准的积极意义

1、定向降准政策的连续出台降低了对全面经济刺激政策的依赖性

基于一季度经济增速的统计数据和经济发展外部环境，社会各界曾一度预期央行将于第二季度下调存款准备金率，开启经济刺激政策通道。但李克强总理在5月30日主持召开国务院常务会议上，部署落实和加大金融对实体经济的支持，并决定加大“定向降准”措施力度。这一决定不仅是对央行是否放松货币政策争论“一锤定音”，也表明了今年未来几个月里央行的货币政策变化概率降低，未来几个月货币政策更多是会采取“定向微调”。可以说，这次国务院常务会议要求加大“定向降准”措施力度，而非重回全面刺激政策老路，对理解当前中国货币政策具有十分重要的意义。首先，在国内经济增长下行、房地产市场面临着周期性调整、不少企业面临着信用违约风险增加的情况下，“定向降准”也就意味着央行在短期内仍然采取适度从紧的货币政策，“去杠杆化”的政策取向不会改变，更不会如2008年下半年那样让货币政策突然逆转，以此来刺激经济增长。因此，当前的货币政策不仅是要保住系统性风险及区域性风险不发生的底线，也得为化解既有的金融风险创造条件，这就要求必须在降低对全面刺激政策的依赖性的前提下进行。

2、定向降准发出的是加快金融改革让资金流向实体经济的急切呼吁

我国融资供求的结构性问题在很长一段时间里始终表现的极为突出，中小型与微型企业、农村金融投入所面临的融资约束问题始终没有得到缓解。从总量上看，2013年我国银行贷款余额与GDP的比值为134.6%，应该说社会融资规模总体是充足的。在融资总量总体稳定的情况下，融资难、融资贵更多是结构上的问题。从宏观层面看，在依赖投资的经济增长模式未根本改变的情况下，新兴产业和传统产业融资需求都比较旺盛，当资金面回归常态后，投资难以缩减，往往借助各类渠道高息融资，并对小微企业等市场主体形成挤出。从微观和市场层面看，企业资本金不足、主要依靠债务融资，债务率持续上升，抬高了风险溢价；部分地方融资平台、国有企业存在“财务软约束”，对资金价格不敏感，占用了大量信贷资源；一些信托、理财产品存在“刚性兑付”，人为抬高了无风险利率。从国际方面看，国际上发达经济体非常规货币政策逐步退出，一些新兴经济体开始提高利率，这些政策对我国有溢出效应。此外，部分金融机构由于存款竞争加剧、存在无序竞争的行为，部分金融中介收费不规范等，都是造成目前实体经济融资难、融资贵的因素。定向降准意即打破传统的货币政策手段，通过创新和改革政策，以开放的思想加快金融改革，促进资金流向实体经济，这是激发新的经济增长点和促使产业结构转型升级的必要思考。

三、实施定向降准政策的问题和疑问

（一）调总量手段用来调结构是否有效可行

货币调控手段总体上属于总量调控手段。货币政策之所以是总量政策，是因为货币政策对应的是资本，它是高度流动的，因此总量手段对经济运行中所存在的结构性缺陷很难做到对症下药。“定向降准”虽然试图通过政策创新突破这一基本性制约，但问题是，货币作为流动性极强的基本要素，其在金融机构已经大幅度实现商业化改造的现阶段，究竟还能否被人为调整至“背离”商业逻辑的领域，流向并留在处于抵押和信用劣势的三农产业和小微企业，还是未知数。

（二）是否能有效缓解小微企业和涉农企业的贷款难问题

实施和加大“定向降准”政策措施，对农业、中小企业的融资难、融资成本高的问题肯定是有一定作用的，但这种作用究竟有多大，是否能切实缓解小微企业和涉农企业的贷款难贷款贵问题还值得商榷。因为无论是国内农业还是中小企业或小微企业融资难及融资成本高的问题，既有金融体制改革严重滞后的原因，也有这些弱势企业本身属性的问题，而后者则是世界上的一个普遍问题，不同的国家采取不同的金融政策，得到解决的程度不同而已。对于前者则是因为我国金融体制改革严重滞后，以市场决定的价格机制还没有形成，国内金融市场利率价格机制扭曲，从而使得大量的资金流入国内房地产市场及地方政府融资平台。因此，国内弱势行业及产业，小微企业融资就必然面临一系列的困难与问题。对于这些问题，仅是“定向降准”尽管在短期上能够起到一定作用，但作用十分有限，只有从根源入手，加快我国金融体系的利率市场化改革，并促使国内房地产市场通过经济杠杆得到根本上的转型，再对这些弱质产业行业的中小企业实行金融优惠扶助政策，才能让这些弱势行业产业的中小企业融资难及融资成本高的问题有所改善。综上，解决中小微企业融资难、融资贵的根本问题不在于通过定向降准等调控措施硬性灌入流动性，而在于解决好中小微企业本身的内在问题，出路在于改革，当务之急是围绕让市场在资源配置中起决定性作用总要求，减轻企业负担、减少政府干预，激活民间资本的内生动力，使得中小微企业轻税薄赋、轻装前行，将其市场活力彻底激发起来。

（三）定向降准释放出的流动性是否对支持实体经济有整体影响

就目前而言，定向降准能否发挥预期作用，对实体经济能起到以点带面的拉动作用还有待观察。据中国银行国际金融研究所副所长宗良的预计估计，现在中国约有100万亿的存款，从全面降准的总量测算，如果降低0.5个百分点，释放的资金量约为5000亿。6月份的“定向降准”加入了小微企业，释放资金预计会超过1000亿，加上4月份第一次“定向降准”，综合看几乎可以达到3000亿资金量的释放。由于政策出台时间尚短，对实体经济的拉动作用还没有明显显现。

（四）定向降准可能会扰乱市场秩序

按照市场原理，资金总是将流向愿意出高价的、安全程度也可以接受的方向。比如房地产，我国金融管理对其高度警惕，一直试图采用结构性金融政策限制资金大量流向房地产开发，但由于资金一定流向收益高的方向，而房地产企业融资开出的条件极具吸引力，结构性金融限制政策效果不佳。因此，中小企业在政策调整后可能更容易贷到款，但也更可能去充当资金“二道贩子”，这就违背了定向降准旨在促使金融支持实体经济的初衷。而更危险的是，这些实业经营者并不具备专业的风险识别能力，对抵押物的要求能力、对债务偿还的约束力都不及银行高，最终很可能放大金融风险，扰乱金融市场秩序。

四、建议

一是定向降准政策必须配套合理的考核机制。从4月第一次降准后的效果来看，并没有出现“三农”实体经济大面积获得涉农银行支持的“壮观场面”，中小企业贷款成本并没有降低。因此，定向降准必须有一个考核制度进行制约，并且应是动态调整的过程，符合考核要求的继续执行降低后的存款准备金率，不符合要求的恢复调整前的存款准备金率，吸回流动性。

二是定向降准并非结构调整良药。如前所述，货币政策总体是总量政策，任何结构性的调整都是货币政策的辅助性手段，货币政策不可能以此为主。央行这两次调整主要体现了精准发力、微刺激和支持经济薄弱环节，但并不意味着货币政策取向的改变，下半年稳健的货币政策取向不应有大的变化。

三是仅仅依靠货币金融政策，不能从根本上解决融资难融资贵问题，在货币政策定向宽松的同时仍需大力推进多项改革，形成长效机制。首先，要取消部分金融行业制度红利，压缩实体经济融资链条，加大对同业业务整治力度，压缩由银行兜底的项目，绕道信托、证券、基金等通道中间环节。其次，提高银行放贷能力，并提高银行降低贷款利率的积极性。强调新资本协议中资本充足率、动态拨备率、杠杆率和流动性比率四大监管指标的作用，淡化甚至取消信贷额度和贷存比等传统监管指标。第三，发挥央行金融市场稳定作用，加强对流动性前瞻性预判，提高公开市场短期流动性调节工具和常设借贷便利运用的频率和灵活性，保障金融体系稳健运行。第四，加大力气发展直接融资市场，逐步降低间接融资的比例，包括大力发展债券市场、股票市场；实现各类融资渠道规范化发展，营造公平竞争的市场环境、放宽市场准入；完善金融市场基础设施建设等。

四是除金融领域改革与制度完善，非金融领域改革更为迫切。当前，经济增速下行，并非是货币紧缩的结果，根本是过去的经济增长方式已难以为继。治本之策，是对采取多年的经济发展方式进行战略性调整，对扭曲的经济结构进行根本改革，加快调整政府和市场的关系，促使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。■

（作者单位：国家发展改革委体管所）