稳定税负与我国房地产税改革研究

白彦锋 陈嘉育

【摘 要】 房地产税是近年来学界与舆论界关注的热点，并在党的十八届三中全会后成为深化财税体制改革的任务之一。文章以理论分析和模型构建的方式，探讨了税制改革中房地产税改革和稳定税负的关系，指出单一的房地产税改革将长期给宏观税负带来阶梯式上升的压力。故应当在税制改革中进一步完善地方财政体系，并与预算跨年度平衡机制等相协调，保证宏观税负水平稳定在合理的位置，保证现代财政制度改革目标的实现。

【关键词】 宏观税负; 房地产税; 税制改革

中图分类号：F810.42  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2015）05-0069-04

自党的十六届三中全会表示要在“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”以来，房地产税始终是学界、舆论界关注的热点，并在党的十八届三中全会后成为明确的改革任务，即“加快房地产税立法并适时推进改革”。然而本文通过理论分析和模型构建的方式，指出房地产税若作为单一地方主体税种广泛开征，将与稳定税负的改革目标相违背。本文在阐明房地产税如何引致税负水平上升的基础上，提出了关于如何在开征房地产税条件下稳定税负的建议。

一、稳定税负的重要性

宏观税负一般指一个国家在一定期间内税收收入占当期国内生产总值的比重，它反映了一个国家税收的总体负担水平。①如图1所示，我国在1994年实施以“統一税制”为总基调的税制改革和以“事权和财权相结合”为指导原则的分税制财政体制改革后，宏观税负经历了一段持续上升的时期，2011年之后稳定在接近20%的水平。从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的政策方向看，稳定税负作为深化财税体制改革的目标之一，将在一定时期内延续。

总体看来，稳定税负主要出于以下三个方面的考量：

（一）保证国家宏观调控的需要

低税负水平一方面有利于释放市场活力，另一方面则限制了国家宏观调控的能力。1994年的税制改革扭转了之前税负水平一路走低的局面，从制度上、财力上保障国家得以综合运用多种手段，保持经济总量平衡，促进经济结构和产业布局调整优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期。从我国应对1997年亚洲金融风暴、2008年国际金融危机和汶川地震、玉树地震等宏观经济下行因素的实例中也可以看出，国家的宏观调控能力随着税负水平的上升而得到显著提高。可以说，目前略高于20%的宏观税负水平是历次税制改革摸索实践的结果，基本适应目前社会经济发展的需要。

（二）共享改革红利的需要

改革开放三十多年来，我国经济建设取得巨大成就。国家统计局数据显示：2013年我国国内生产总值达568 845亿元，为1978年的156倍;同期全国财政收入达129 142.9亿元，为1978年的114倍;然而，同期城镇居民人均可支配收入仅增长了78.6倍（见表1），“跑输了”国内生产总值和全国财政收入的增长。在此背景下，如果继续提高宏观税负水平，城镇居民人均可支配收入必将进一步落后于国内生产总值和全国财政收入，这显然与“让改革红利惠及全体人民”的口号相违背。所以，共享改革红利需要保持稳定的税负水平而不是持续上升的税负水平。

（三）完善公共财政体制的需要

希腊等深陷债务危机的国家业已证明，“低税收、高债务、高支出、高福利”的公共财政模式是一条不归路。与此同时，我国目前环境下，若为了追求高福利而回到高财政收入占比的“大政府，小市场”年代，无异于改革的倒退。所以，完善公共财政体制的过程，应当在财税改革中保持宏观税负的稳定，既不能降低税负将国家拉入债务危机的泥沼，也不能提高税负使改革退回“大政府，小市场”年代。

二、房地产税改革的动因与潜在问题

（一）房地产税改革的动因

1.构建完善地方税体系。1994年的分税制改革虽然在加强中央宏观调控能力、缩小地方财力差距、推动统一市场形成等方面取得了显著成就，适应了我国建设社会主义市场经济的需要，但在省以下仍是不到位的。首先，分税制改革名为“分税”，实际上仅仅将共享税和地方税种的收入安排、使用权划归地方，中央仍保留了税率调整权、税收减免权等大部分税收立法权，地方政府在中央与地方财政分配关系上话语权少。其次，分税制改革局限于就中央与地方之间的税收收入进行划分，省以下地方政府税种体系则基本一致，未涉及各级政府的主体税种。与此同时，“营改增”的推行直接减少了地方政府从目前最大的地方税种营业税取得的收入，必将使地方财政陷入更深的窘境。可以说，培育地方主体税种，构建完善地方税体系，是我国深化财税体制改革中的一项迫切任务。

而从地方财政学理论和世界各国财政实践来看，房地产税作为地方主体税种具有多重优势：房地产税税基广泛，具有难以转嫁税负的直接税性质，地方政府在房地产信息上较中央政府享有信息优势;此外，地方政府提供的公共服务往往通过资本化反映在房价中，为地方政府提供了改善公共服务的激励。

2.对房价实行宏观调控。我国房地产市场上的住房需求大致可分三类：第一类是购房自住者，第二类为买房养老者，第三类则是炒房投机者。房地产税通过提高住房的保有环节税负，引导购房自住者选择中小户型，从而减少此类需求;改变买房养老者对空置房屋无所谓的既有态度，迫使其出租所持房屋、以租金弥补保有成本，进而降低房屋空置率;购房自住的需求减少和房屋空置率的下降均将压缩炒房投机者的利润空间，达到减少房屋投机需求的目的。总的来说，房地产税通过提高房屋的保有成本，压缩各类购房需求，以遏制快速上升的房价。

3.缩小收入差距。我国居民目前持有的房屋存量差异较大，由房屋持有带来的变价收益、出租收益极大程度地拉大了收入分配差距。为了回应收入差距扩大引发的民怨，借助房地产税调低房屋持有收益自然是顺势而为。

（二）房地产税的潜在问题

1.房地产税弹性较差。房地产价格具有典型的顺周期特征，且存在下行风险。虽然房地产的价格从长期来看呈不断上涨趋势，但短期内房地产价格仍面临增长放缓甚至大幅下挫的风险。比如20世纪30年代“大萧条”之后的美国房地产市场、20世纪90年代经历泡沫破灭的日本房地产市场，以及2008年后受美国次贷危机波及的我国房地产市场，均发生了房地产价格明显下跌。房地产价格的波动通过房地产税传导至财政收入，使财政不得不请求超额征收房地产税或转向其他财政收入以满足支出需要。20世纪80年代末，美国马萨诸塞州在经历经济增长放缓后，316个社区通过了833次永久性的超额征税（Override）与一系列临时性的超额征税（Exclusion），充分反映出房地产市场波动对财政收入的影响（Cutler et al.，1999）。

此外，房地产用于纳税的评估价值缺乏弹性。纳税人持有的房地产在纳税前需要进行纳税评估，导致税务机关的相应征管成本较流转税和所得税高。故在房地产税的实际征收中，房地产用于纳税的评估价值不可能完全随房地产市场价格的变动而变动，而是具有一定刚性。

2.房地产税征收的政治成本高。与增值税、销售税等流转税不同，房地产税是一种直接税，故房地产税的增收不具备隐蔽性，容易引发负税人的抵触情绪。特别是在通货膨胀时期，房地产税的增收甚至可能引发大规模的税收抵制运动。20世紀70年代石油危机期间，美国加利福尼亚等州就经历了针对财产税的抵制运动。

3.财产税的历史教训。在我国漫长的财政史里，财政收入曾长期依赖田赋及其附加。田赋及其附加和房地产税一样，同属于财产税，具有收入弹性小的特点。地方政府为满足财政支出的需要，比如为应对蝗灾、水患等自然灾害而增加财政支出，往往采取加征杂税的办法，比如清初以熔铸税银过程中存在损耗为名而征收“火耗”。当杂税过重、引发民怨时，统治当局往往采取并税改革的办法，即取缔杂税，将杂税并入正税征收，像唐朝的“两税法”、明朝的“一条鞭法”等解释并税改革的实例。在杂税并入正税的过程中，宏观税负并未增加，甚至有所降低;但杂税并入正税后，地方政府一旦再度遭遇财政缺口，需要增加财政支出，又巧立各种名目开征杂税，正税却未见减少，由此导致税负增长。秦晖（2002）将这一现象概括为“黄宗羲定律”。

从“黄宗羲定律”这一财政史的教训可以看出，地方财政必须要具有一定抵御风险的能力，否则将在应对财政缺口的过程中，巧立名目隐性地提高税负，最终导致税负水平阶梯式上升。

三、税负水平的阶梯式上升模型

房地产税和田赋均属于弹性较低的财产税。然而，房地产税征收的高政治成本意味着地方政府若要加征房地产税附加势必面临高阻力，似乎可以避免杂税增长导致的税负上升。那么房地产税是否会导致税负增长呢？本文将政治成本引入秦晖（2002）的田赋增长模型，以刻画宏观税负水平在房地产税作为地方主体税种的条件下的变化。

记地方政府面临的财政缺口次数为n，每次因财政缺口而增加的税收收入均为不超过初始房地产税收d0的定值，记作t。

地方政府可以通过房地产税的增加或者流转税的额外增加来弥补财政缺口，弥补财政缺口带来的政治成本P为：

P（d，i）=αd+βi             （1）

其中，d表示房地产税税收，i表示间接税税收（为应对财政缺口）的额外增加部分。房地产税将使负税人直接感受到“负税痛苦”，进而形成征税的政治成本;且随着房地产税税收的增长，单位房地产税税收增加带来的“负税痛苦”更为强烈。征收间接税的额外部分得益于税负转嫁而不带来“负税痛苦”，但与增加直接税比重的改革方向相违背，将引起中央政府施加“改革压力”，要求地方政府降低间接税，甚至以并税改革的方式要求地方政府将把间接税的额外征收部分清零。对地方政府而言，“负税痛苦”较“改革压力”更难于应对。因为中央政府施加“改革压力”时，地方政府可以就财政缺口之事向中央政府讨价还价;而负税人在“税负痛苦”下不仅无视地方政府的财政缺口，还可能采取“闹事”等偏激行为，增加地方政府的应对难度。所以有：

α>β>1                （2）

根据（1）（2）不难推导出，地方政府在第n1

■≥■             （3）

在第n2=k1次面对财政缺口时，地方政府将迫于中央政府的“改革压力”选择增加房地产税的方式增加财政收入，同时额外征收的间接税部分并入房地产税的增加部分归零，故有：

d1=d0+k1t                （4）

类似推导可以发现，地方政府在第k1

■≥■             （5）

式（3）（5）比较易知，k2>k1，说明在经历了一次压缩间接税、提高直接税的改革（第n1=k1面临财政缺口时）后，由于负税人承担了更多房地产税、加征房地产税的“政治成本”上升，故地方政府将更多次（k2>k1）地选择用额外征收间接税的方式弥补财政缺口。换句话说，在新一次改革到来前，地方政府有更大的空间额外征收间接税，宏观税负将有更大的增长空间。

通过上文的分析，发现房地产税本身具有顺周期且弹性较差的特征;而在分析地方政府弥补财政缺口的选择时，引入加征不同税收所面临的“政治成本”进行比较，发现由于征收额外的间接税较房地产税“政治成本”小，地方政府倾向于征收额外的间接税，从而导致宏观税负提高，但并未增加负税人的“税负痛苦”。由于地方政府额外征收的间接税对全国统一市场有一定的干扰作用，且无利于税源的培育，与税制改革的大方向相违背，故额外征收的间接税达到一定界限时，地方政府将迫于中央政府的压力减少征收的间接税，转为征收房地产税。中央政府出于减少改革推行阻力等考虑，在推进改革过程中为了认可地方政府的既得收入，强调“宏观税负稳定不变”;但实际上，在地方政府每次面临财政缺口时，宏观税负均发生了增长，并且这种税负增长在中央政府推行并税改革时得到承认，最终形成了以中央政府推行并税改革为阶梯的宏观税负水平阶梯式增长。

四、开征房地产税条件下稳定税负的建议

（一）完善地方税体系

如上文的模型分析所述，正是房地产税收入缺乏弹性的特点使地方政府巧立名目、行提高税负之实。故要在开征房地产税的条件下稳定税负，必须完善地方税体系，避免地方税体系对房地产税的依赖，提高地方税收的弹性。流转税具有税基较为稳定的特征，可作为地方复合税制的组成部分。然而我国的税收实践中，增值税等流转税一定程度上导致了地方政府主导的重复投资。如何巧妙地设计地方税收体系中的流转税成了急需解决的问题。

开征销售环节征收的地方消费税将是一个不错的解决方案。流转税之所以会在当前实践中阻碍统一市场的形成，实际上是因为我国的增值税、消费税均是在生产、委托加工等源泉环节征收（消费税中的珠宝玉石税目除外），地方政府为了争抢税源，或恶性竞争，或以行政权力发展烟酒等高税产业。而如果在销售环节征收地方消费税，使之替代增值税的地方共享部分、成为地方主体税种之一，既堵上了地方政府重复投资以求增加税收的大门，也为地方政府营造良好商业环境、刺激消费拉动内需提供了有效激励，还增强了地方税收体系的弹性。故不妨开征销售环节的地方消费税，使之成为地方复合税制的主体税种之一，以提高地方税收体系弹性、完善地方税体系。

（二）建立地方预算跨年度平衡机制

前文已有述及，房地产价格具有典型的顺周期特性，通过房地产税的传导，将使地方政府在经济下滑或衰退期间陷入收入下降的窘境。此条件下若沿袭传统预算的做法，追求地方政府预算的年度平衡，严格限制地方政府举债，将迫使地方政府巧立名目地扩大财政收入，最终导致宏观税负和民怨的“双上升”。故地方财政预算应当参照中央财政预算建立跨年度平衡机制。

具体来讲，一要编制地方政府的中期财政规划，在预算编制前、预算编制中充分地考虑经济波动对税收收入的影响，尽早识别潜在的财政缺口，为房地产税收入的可能变动做好准备;二要建立高效的地方政府债券市场，允许地方政府通过发行债券的方式弥补财政缺口，避免财政缺口出现时税费增加，进而导致宏观税负水平上升。2013年6月，我国将地方政府自行发债试点范围扩大至上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省。这是建立地方政府债券市场过程中的一个有益尝试。除此之外，还可以参照中央财政的做法设立预算稳定调节基金。

（三）建立应对突发事件的保险制度

自然灾害、传染病流行等突发事件的发生容易引发地方政府的财政缺口，并且为应对突发事件而增加的财政支出具有“检查效应”：突发事件之后，社会上常常形成反思、检讨突发事件为何造成严重损失的氛围;地方政府在这种氛围下增加财政支出很容易获得负税人的认可，而突發事件后偿还政府性债务的需要亦使财政支出增长在突发事件后转化为永久性的财政收入增加，最终导致宏观税负水平上升。要从源头上遏制突发事件引致的宏观税负水平上升，就应减少突发事件所需的财政支出。建立包括巨灾保险在内的针对突发事件的保险制度，能通过保险市场一定程度地分散风险，实现多渠道筹集应对突发事件所需资金，最终减少突发事件所需的财政支出。

（四）理顺中央地方财政关系

1994年的分税制改革并未赋予地方政府举债融资权限，但地方政府相信一旦举债引发地方政府债务风险，中央政府也将采取措施避免地方政府破产;加之地方官员考核机制的激励，使地方政府有举债以扩大财政支出的不当激励，最终促成了我国地方债务风险隐患的形成与累积，偿债又为地方政府巧立名目地行增加税负之实提供了动力。所以，理顺中央地方财政关系，减少乃至消除地方政府扩大财政支出的不当激励，是遏制宏观税负上升的长久之策。

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