城市老居住小区交通综合治理实践——以杭州市为例

匡力勤，陈 茜

(1.杭州市综合交通研究中心，浙江杭州310006；2.杭州市城乡建设委员会，浙江杭州310006)

0 引言

城市居住区按照居住户数和人口规模分为居住区、小区和组团三级，可以采用居住区—小区—组团、居住区—组团、小区—组团及独立式组团等多种布局形式[1]。常见的居住单位命名不一定非常准确，有些达不到小区标准但也被称为小区。近年来，老居住小区的说法越来越多地进入大众视野，指相对于新居住小区而言建设年代较早的居住区、小区或组团。从中国住房政策及住房制度改革历程来看，大致可以分为两个时期，即1998年前的福利分房时期和之后的商品房与保障房时期。福利分房在低消费水平时期较好地满足了职工基本住房需求[2]，但建设标准较低，且基本为开放式、无物业管理模式。随着社会经济快速发展、住房制度改革以及建设标准的提高，众多现代化新小区不断涌现，城市人居环境不断改善。相比之下，福利分房时期的小区在基础设施配套、空间布局形态、居住环境等方面都存在较大差距。因此，老居住小区通常指2000年以前在非出让地块上建设的以福利分房为主的居住区或小区。

中国各大城市的老居住小区都存在居住人口密度大、建筑密度高、道路宽度窄、停车配建标准低、治安监控设施不足、配套管理用房缺乏、物业管理缺位或缺失等共性特征，同时基础设施落后，社区管理薄弱。近年小汽车快速进入家庭后，老居住小区停车难、乱停车、乱行车等一系列交通问题日益凸显。消防通道受阻、绿地遭到碾压破坏、邻里纠纷时有发生，严重影响居民生活环境，甚至威胁到生命财产安全。这引起了社会各界的广泛关注，也成为各个城市政府迫切需要解决的重要议题。

1 老居住小区存在的主要问题

1.1 建设标准低

1.1.1 停车配建标准低，停车位供给严重不足

1988年，公安部与原建设部联合颁布了《停车场规划设计规范(试行)》，提出各类建筑配建的停车位指标。在住宅停车位配建指标中，仅针对一类住宅(指国内高级住宅及外国人、华侨、港澳同胞等使用的住宅)提出0.5车位·户-1的配建要求，对二类即普通住宅没有要求配建机动车停车位[3]。各大城市针对停车配建的地方标准也大都是在2000年左右才陆续出台。因此，老居住小区基本没有住宅停车配建。而近10年，包括杭州市在内的许多大城市小汽车保有量年增长率都超过15%。尽管老居住小区老年人居住比例较高、小汽车拥有量较低，但由于基本停车配建的缺失，老居住小区及周边地区仍然成为各大城市停车供需矛盾最突出的地区之一。特别是在夜间，车辆见缝插针的占用道路空间、消防通道、步行和活动空间，部分公园绿地和宅前绿地被压坏，路旁绿地内黄土裸露、人行道损坏，老居住小区的整体居住环境日益恶化。

1.1.2 道路宽度标准低，动静态交通矛盾突出

居住小区内道路通常分为小区路、组团路和宅间小路三个等级。按照1993年《城市居住区规划设计规范》(GB 50180—93)要求，小区路宽5～8 m(一般老居住小区基本按5 m和7 m两种标准建设)，组团路宽3～5 m，宅间小路宽不小于2.5 m[1]。在此情况下，如果有一辆车停在路上，消防车道(不小于4 m)便很难保障；如果有一排车停在路上，原有可双向通行的道路则很难错车，极易发生互不退让现象。因此，原有的小区内道路建设标准已无法适应目前老居住小区的交通需求，动静态交通矛盾突出，时常引发邻里及居民与物业管理方的纠纷。

1.1.3 住宅建筑标准低，人均空间资源严重不足

老居住小区大都为4～6层的多层建筑，与新居住小区相比，公共空间相对狭小，除了周边学校操场和公园绿地的地下空间可以开发利用外，新增停车设施缺乏用地条件。户均面积小是老居住小区的另一大特点，小户型40～50 m2，大户型也不过60～70 m2，与同等建筑面积的新建小区相比，居住户数较多，人口密度较大。人均地面空间资源严重不足，停车和道路资源的挖潜利用十分有限。

1.2 物业管理缺失

1.2.1 开放式小区物业管理缺位

老居住小区大都为开放式小区，没有物业管理，停车难、治安差、环境脏乱。2000年后，一些城市的老居住小区由街道或社区托管，主要以卫生管理和解决纠纷为主，但停车和行车秩序的管理往往不在其职责范围内。在中国步入老龄化社会、提倡居家养老的形势下，老年人的居住、出行安全备受关注，居民对加强老居住小区交通秩序管理的呼声越来越强。

1.2.2 小区周边城市支路管理缺失

老居住小区往往遵从传统的居住区规划建设模式，居住区或小区级道路大都依据通而不畅的设计原则被设计成弯曲或Y字形路网，以到达性交通为主，主要服务于周边小区。但是，其属性往往为城市支路，交通秩序和市容卫生由交警或城管部门负责，街道和社区无权管理，成为城市管理的末梢和薄弱点。

1.2.3 管理设施缺乏

老居住小区的治安监控体系覆盖范围小、缺少管理用房，仅依靠门卫值班的简单管理方式，人员配置不足，管理水平低下。在中国打造智慧城市的新形势下，智能交通、智能监控系统的建立将有效提高老居住小区的管理水平。

2 改善措施

老居住小区一般处于城市中心已开发建成地区，周边配套完善，生活、工作，特别是就学、就医方便，拥有地理区位优势，居民搬迁意愿低。在物权法的保护下，对原有建筑进行大拆大建不可行。同时，拆迁建设成本也很难承受。因此，只能通过就地挖潜改善的治理策略，实现停车供需矛盾的相对平衡、区域共治管理机制的可持续运行，才能解决老居住小区存在的社会治理难题。

2.1 改善基础设施条件和交通技术

2.1.1 适度拓展道路，改善道路条件

基于老居住小区停车缺乏的现状，小区内占道停车无法杜绝，应采取因势利导的方式治理，以兼顾停车、行车和消防需求。针对不同的现状道路宽度、拓宽条件及交通组织方式，制定不同的道路宽度标准。

1）确定小区内道路停车位合理的设置尺寸。

由于道路资源紧缺，将停车场(库)设计规范中2.5 m×6.0 m的停车位标准用于老居住小区的路内临时泊位设置标准太高。从中国常见小汽车尺寸来看，宽度主要以1.7～1.9 m为主，长度大都在5 m以内(见表1)。因此，老居住小区路内停车位宽度可以控制在不小于2 m，标准泊位长度按照5.5 m设置，部分区域可以结合树池、草坪等绿化要素，因地制宜地设置长度4.0～5.5 m不等的非标准车位。

2）确定道路通行的最小宽度。

有双向通行要求的道路行车宽度应控制在6 m以上，以满足双向2车道的最低宽度要求；有消防通道要求的单向道路宽度不应小于4 m，以满足消防强制性规范要求；无消防通道要求的单向道路宽度不应小于3 m(见图1)。道路拓宽改造的标准通常有以下类型：

①双向通行、双向停车：宽度不小于10 m。通常8～9 m的道路可以拓宽改造至10 m，实现双侧停车并保障双向通行畅通。

②单向通行、双侧停车：宽度不小于8m。通常7 m左右的道路可以拓宽改造至8 m并实施单向交通，实现双侧停车，从而更多地挖潜车位。但根据小区整体交通组织设计，需要双向通行的道路只能单侧停车。

③单向通行、单侧停车：宽度不小于6m。通常4～5 m的道路可以拓宽改造至6 m，实现单侧停车且保障消防车道的畅通。

2.1.2 多方式挖潜新增停车位，改善停车条件

老居住小区配套设施中通常有学校和小区级公共绿地。可以充分利用学校操场和公园绿地的地下空间建设地下停车库，地面空间按原功能提高标准进行复建。老居住小区、各居住组团往往与配套的医院、学校等公共建设用地犬牙交错，住宅停车和公建停车在时间和空间上可实现资源共享。通过道路改造挖潜、满足绿地率标准的宅间空地挖潜、地下停车库建设和错时停车等措施增加停车位。从可持续运行管理来看，必须在现状条件下实现停车供需矛盾的基本平衡，才能确保治理的成效。

图1 整治前后道路标准段平面图Fig.1 Standard roadway segment before and after traffic improvement

2.1.3 推进交通组织和管理，改善动静态交通环境

老居住小区道路宽度有限，通过设置合理的单向交通组织和收费管理岗亭是实施长效管理的前提条件。尽管组织单向交通难免会增加绕行，但单向交通可以充分利用道路资源，消除拥堵点，有效避免纠纷，确保消防通道畅通。在到达性为主的主要进出道路上设置管理岗亭，可有效规范行车秩序。

2.1.4 实施区域综合管理，长效改善小区生活环境

建立以街道为管理主体的集治安、城管、交警为一体的区域共治管理机制，是老居住小区治理取得成效的基础。在杭州市的治理实践中，实现了由街道牵头，治安、交警联合管理，城管入驻街道管理。同时，完善治安监控、停车诱导等智能管理系统，通过信息化手段保障24 h不间断管理，使人、财、物资源充分利用，全面提升社会基层治理水平。

2.1.5 完善公共交通，提升公共交通服务水平

在已实施公共自行车系统的城市，应大力推进公共自行车租赁点进社区，以真正解决公共汽车最后一公里的问题，并结合地铁车站合理设置公交接驳支线等，增加公共交通可达性，引导居民出行向公共交通转移。

2.2 改进工作机制

2.2.1 坚持一区一议

前期应重视技术论证，对现有小区车辆数、增量数、泊位数等情况做到系统摸查；对现状资源是否有挖潜条件进行充分分析；系统研究动静态交通资源的统筹运用和方案优化；系统分析建设成效和实施的可行性，判断是否具备治理条件，力求做到停车供需基本平衡。

图2 消防通道口停满车辆Fig.2 Emergency exits blocked by cars

2.2.2 采用一体化建设

打破以往规划、设计、建设、管理各阶段分开、各治理内容单打独斗的常规模式，将交通、管线、绿化、消防、信息化、城市管理等多专业综合设计、统一审批、同步建设、联合管理。通过综合施策，实现资源整合利用，有效实现整体效益最大化。

2.2.3 实施三级联动

老居住小区综合治理是与居民利益切身相关的民生工程。在工作机制上应确立街道的主导作用，才可有效推进民主、促进民生，确保综合治理工作有效推进。杭州市实施了三级联动的工作机制，由市治堵办统一协调推进，市级各部门负责指导服务，建立联席会议机制；各城区政府为组织实施的责任单位；属地街道为具体建设与日常管理主体。

2.3 改善政策保障

2.3.1 实施资金补助

为调动街道实施项目的积极性，应采取市级财政提供一定资金补助的政策。杭州市规定了拓宽到6 m以上道路由市、区财政出资的政策，对符合整治要求并通过方案审查、竣工验收的项目实行一次性包干补助政策，简化程序，提高资金使用效率。

2.3.2 实现收支平衡

对治理后的区域停车日常管理及收费，统一调整为由属地街道(社区)负责，按现行停车收费政策实行，停车收费专款用于后期日常运营管理，以实现管理的可持续发展。

3 杭州市老居住小区交通综合治理案例

3.1 项目概览

杭州市以国家风景旅游城市、休闲之都、生活品质之城著称，老城区的许多老居住小区生活和环境品质逐年下降的问题引起政府的重视和社会的关注。为破解这一民生问题，杭州市结合全市交通治堵开展了老居住小区综合治理工程。2014年杭州试点实施了11个项目，新增3 465个停车位、实施85条支路微循环组织、新增20个进社区公共自行车租赁点、完善11个综合监控中心，完善绿化近16万m2，保障了生命通道畅通并改善社区居住环境，惠及4.3万户、13.6万人。

3.2 案例背景

塘河新村、余杭塘路社区交通综合治理是2014年杭州市老居住小区交通综合整治工程的典型案例。塘河新村、余杭塘路社区属于杭州市拱墅区小河街道，建成于20世纪八九十年代，具有建筑间距近、人口密度高、老年人居住比例较高等老居住小区的典型特征。

这两个社区位于杭州市主城中心区北部，南临余杭塘路、东临莫干山路、北面和西面至教工路，占地面积24.5 hm2。整治范围内总户数为4 088户，居住人口11 037人，现状停车位137个，现有车辆800余辆，停车位缺口高达600余个。塘河路、三宝西路、塘河二弄3条小区级道路，在城市规划中的用地属性为城市支路，现状机动车道宽度均为7 m，另有塘河一弄、塘河三弄2条组团级道路。

3条支路现状均双侧停车，中间车行通道不足3 m，消防和生命通道得不到保障，早晚高峰拥堵频发，机动车倾轧绿化带的现象普遍，严重影响了居民生活的安全感和舒适感，居民反响强烈(见图2和图3)。

3.3 综合治理方案

3.3.1 城市支路整治

对塘河路、塘河二弄、三宝西路3条道路机动车道宽度由7 m拓宽至8 m，实施双侧停车、单向通行(见图4)。

3.3.2 交通组织有序化

打通小区内各居住组团的封闭小门，在小区塘河路、塘河二弄、三宝西路3条道路上设置收费道闸，并组织单向交通，确保动静态交通有序化(见图5)。调整后交通运行顺畅，对主干路交通影响小；各方向进入小区各个组团均较为方便，绕行距离短。

3.3.3 停车位挖潜

通过道路拓宽、利用建筑后退距离、占用少量绿化空间等措施，增加划线停车位276个。通过错时停车、利用公园绿地等地下空间建设公共停车库等挖掘停车位308个。同时，通过庭院空间有序化等措施新增划线停车位194个。以上措施实施后，新增停车位778个，加上现状停车位，可基本实现停车供需平衡(见图6)。

3.3.4 完善公共交通

对塘河路上的公共汽车站实施港湾式改造，减少公共汽车停靠对道路通行能力的影响。为远期预留设置轨道交通接驳小巴停靠点2处，接驳地铁2号线沈塘桥站或幼儿师范站。推进公共自行车进社区，增加3处公共自行车租赁点，总体实现小区内300 m范围内有公共汽车站、150 m范围内有公共自行车租赁点的邻里型公交社区目标(见图7)。

3.3.5 管理信息化建设

建立或完善安防监控系统、停车场管理系统、诱导系统等管理信息系统。建立统一的监控指挥中心，增设6个治安岗亭，设置门禁道闸，组建联合共治队伍，实施综合管理。在小区主要交叉口设置显示屏，显示停车地图和车位信息，减少巡游交通，提升小区智能化管理水平。

图3 停车侵占绿化Fig.3 Green space occupied by parking

图4 支路改造后道路横断面Fig.4 Roadway segment after traffic improvement

3.3.6 完善其他配套设施

保障绿地率达到25%以上。通过坚持大树一颗不毁原则提升绿化品质，增加垂直绿化及屋顶绿化、亭廊及健身广场等休憩交流空间，规范自行车停车空间、改善人行道铺装等多种手段，为居民创建绿色、舒适、温馨的居住环境。

塘河路整治改造结果见图8。

3.4 工作推进机制

3.4.1 街道为建设与管理主体，统筹有序推进

以往老居住小区历经了立面整治、庭院改善、截污纳管等多轮治理工程，存在工程建设单一、多次扰民、缺乏统一建设等问题。本项目确定小河街道为项目建设与管理的主体，能够更好地统筹协调小区内交通、市政、绿化等多项工作。

图5 交通组织Fig.5 Traffic organization

3.4.2 发挥街道特长，切实解决百姓困难

充分发挥街道紧密联系群众的特点，依托社区力量，开展方案公示，通过城管议事厅、教育实践活动等多种方式紧密地同市民沟通解释，最真实地了解百姓困难与诉求。如居民强烈要求的改造垃圾房、修剪水杉树等细节问题都在整治工程中得以实现。

3.4.3 方案联席会议审查，立项审批下放区里

根据《杭州市老居住小区交通综合治理指导意见》所规定的工作流程，本项目于2014年3月启动，委托专业设计单位编制方案；同年4月提交市治堵办，由市治堵办组织市交警局、市城管委、市财政局、市消防局、市公交集团等相关部门召开联席会议审查，以会议纪要作为项目区级立项、审批的依据；同年6月完成项目前期审批，进入施工阶段，大大缩减了项目前期办理流程和时间。

3.4.4 各级联动机制，保证工程进度与质量

对于施工过程中涉及雨污水管道铺设等问题，区城管局、区住建局等部门会同街道共同协商提出解决方案。例如，在施工过程中出现居民停车问题，街道通过市治堵办与市交警多次对接，在余杭塘路及教工路部分路段设置临时停车位，满足施工期间小区居民的停车需求；为落实公共自行车租赁点和公共交通的接驳事宜，市公共自行车公司和公交公司多次到实地考察并落实方案。

图6 停车位规划方案总平面Fig.6 General layout of parking lot planning

3.4.5 建立长效管理机制，保证运行可持续性

街道组建了一支治安、停车管理队伍，对治理范围实施综合管理。在治理范围内由街道负责停车收费，实行新的杭州市统一停车收费标准：小区内车辆包月为100元·辆-1，包年为1 100元·辆-1；外来车辆不足15 min免费，超出15 min按照每辆车4元·h-1收取，12元·h-1封顶。同时推出人性化的亲情卡，对来小区看望父母的子女实行停车优惠。预计停车收费收入约为90万元·a-1，可基本实现运营收支平衡。

4 结语

老居住小区的交通综合治理从本质而言，不是简单的停车位增加和单向交通组织，而是实现资源的充分挖掘共享、有效的建设推进机制、可持续的长效管理以及政策资金保障等一系列由交通治理向社会治理的重要转变，从而实现以交通治理为抓手达到的住宅交通环境安全性与舒适性的提升。从技术措施方面，其主要改善途径是实现道路建设标准的提升、停车配建标准的提升、管理信息系统的完备、动静态交通的科学组织以及区域共治体系的建立；从工作机制方面，重点是要发挥街道在老居住小区治理中的主导作用，消除管理薄弱点，实现人、财、物资源有效利用；从政策保障方面，主要保障长效运行机制的收支平衡与可持续发展。

实践中也发现，并非所有老居住小区都具备交通综合治理的条件。对于利用零星地块插花建设的小居住组团、空间太局促没有实施效果的老居住小区，由于不具备实施条件，无法实现停车条件改善和交通环境提升。对该类老居住小区还需通过其他途径和方法来解决停车与管理难题。

图8 塘河路整治后街景Fig.8 Tanghe Road-after traffic improvement

致谢感谢杭州市交通研究中心夏斐提供案例的相关资料。

[1]GB 50180—93城市居住区规划设计规范[S].

[2]匡萍.完善城镇居民住房保障制度的财税途径[J].商业研究，2009(12)：178-181.Kuang Ping.Financial Means in Perfecting China's Housing Security System for Urban Residents[J].CommercialResearch,2009(12):178-181.

[3]中华人民共和国公安部，中华人民共和国建设部.停车场规划设计规范(试行)[R].北京：中华人民共和国公安部，中华人民共和国建设部，1988.