贵州黔南州县域贫困问题与扶贫开发对策研究

2015-03-09贵州大学管理学院贵州贵阳550025

西部经济管理论坛 2015年2期

(贵州大学管理学院贵州贵阳 550025)

李福夺

(贵州大学管理学院贵州贵阳 550025)

县域贫困问题一直是困扰各地尤其是欠发达地区的重要问题，反贫困研究也一直是学术界关注的热点问题。文章从贵州黔南州县域经济发展的现状出发，从现实和理论上分析了该地区县域经济贫困的原因，指出了其在县域扶贫开发中存在的问题，并在此基础上，对该地区的扶贫开发工作提出了相应的政策建议。

黔南州；县域经济；贫困问题；扶贫开发

县域经济是以县级行政单位为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济[1]。县域经济是宏观经济与微观经济的桥梁，是城市经济与乡村经济的纽带，是我国国民经济的重要组成部分。县域经济在增强区域经济实力，统筹城乡发展，促进农民增收和就业、实现财政长效增长等方面具有不可替代的重要作用[2]。自十六大中央提出“壮大县域经济”的发展战略以来，黔南州县域经济发展进入了快车道，以2013年为例，这一年该地区县域经济比重提高16%，对促进农业发展、农村繁荣、农民富裕发挥了重要作用，对实现国民经济平稳较快发展做出了重大贡献。因此，大力发展县域经济，对于实现黔南州经济社会的可持续发展具有重大的战略意义。

一、黔南州县域经济发展的现状

(一)县域经济不断发展进步

改革开放以来，特别是十六大中央提出“壮大县域经济”的发展战略以来，黔南州的县域经济有了很大的发展，这些发展进步表现在以下几个方面：

1.综合实力不断增强。黔南全州共用12个县(市)，县域总面积达26197平方公里(见图1)。根据黔南州统计资料，2013年全州县域地区生产总值642亿元，相比上年增长16%，其中突破50亿元的县(市)有6个(见表1)；县级财力进一步增强，县域地方财政一般预算收入32亿元，其中突破4亿元的县(市)有2个；县域社会消费品零售额达138亿元，增长15.8%。由以上数据可以看出，黔南州县域综合实力不断增强。

图1 黔南州行政区划图

表1 2013年黔南州各县生产总值及增速

2.基础设施不断完善。根据黔南州统计年鉴，自改革开放以来，黔南地区基础设施累计完成投资达517亿元。铁路方面，黔桂铁路、湘黔铁路和正在规划建设的贵广高铁、沪昆快铁、贵南高铁贯穿全境，四通八达；公路方面，贵新、贵广、惠兴、惠百、马瓮、贵瓮等高速公路交叉成网，2013年通车总里程达34279公里，路网密度60.9公里/百平方公里，县县通高速的格局正在形成；水利设施方面，正在建设的罗甸红水河港区和瓮安江界河港区，将为黔南发展插上腾飞的翅膀，实现黔南通江达海的夙愿。到2003年为止，黔南州所有县(市)通讯、网络实现全覆盖，信息化不断完善，信息技术应用开始被广泛推广。自国家实施“西部大开发”战略以来，黔南地区基础设施建设得到了不断的完善。

3.产业结构不断升级。产业结构升级，是指由于技术进步和比较优势的变化，产业结构从低级形态向高级形态转变的过程[3]。随着经济的发展，黔南地区县域经济的产业结构不断得到优化和升级，表现为二、三产业在国民经济中的比重稳步上升。根据统计资料，2013年黔南县域地区第一产业在国民经济中所占比重为25.05%，比上年降低2.5个百分点，而二、三产业所占比重分别为44.62%和30.13%，较上年分别上升3.22个百分点和4.8个百分点。第一产业比重下降，第三产业快速发展，第二产业正快速成为该地区县域经济增长的原动力。这表明，黔南州县域经济结构正在不断得到优化。

(二)县域经济发展背后的县域贫困问题

改革开放以来，尽管黔南州县域经济发展取得了长足的进步，但是我们仍要看到该地区县域经济发展背景下长期的县域贫困问题。据统计，黔南州2013年常住人口为323万，其中贫困人口就有88万，贫困发生率为27.24%(贫困人口县域分布见表2)；贫困乡镇88个，贫困乡镇发生率37.77%，比全省平均值高出2.67个百分点；全州12个县(市)均有贫困人口，其中还有6个县被列入国家扶贫开发重点县[4](见图2)。 2013年，贵州省以地区生产总值5701.84亿元在全国31个省(市、自治区)中排26位，以人均GDP16413元居第31位；而黔南州以地区生产总值443.59亿元在贵州省九个地级行政单位中位居第五位，以人均GDP13765元在贵州省排第四位，比全省平均水平还低2648元。相比之下，2013年东部发达地区人均GDP已超过8万元，而黔南人均GDP还未突破2万元大关，表明该地区的经济发展还是相当落后的。社会经济的其他方面，如交通基础设施建设、信息网络覆盖情况、开放教育与教育现代化建设、社区建设等更是远远落后于我国中、东部地区[5]。可见，黔南州县域经济发展背景下的县域贫困问题依然十分突出，这种情况下，就有必要对该地区县域贫困的原因及扶贫开发的对策做进一步深入的研究。

表2 2013年黔南州人口及贫困人口分布

图2 贵州省及黔南州国家扶贫开发重点县(用图中圆圈代表)

二、黔南州县域贫困的根源分析

贫困是一个地区自然、社会、历史和现实诸多因素长期综合作用的结果，这些因素可划分为客观性致贫因素和主观性致贫因素[6]。下面就从这两方面对黔南州县域贫困的原因进行详细分析。

(一)黔南州县域贫困的客观性致贫因素

客观性致贫因素是指导致一个地区贫困的外部环境条件，如自然环境条件恶劣、生产力水平低、地理位置偏僻、交通闭塞、资源短缺、技术落后、国家经济政策有局限等[7]。根据黔南州的实际情况，认为导致该地区陷于贫困的客观性致贫因素有以下几个方面：

图3 黔南州地理位置

1.地理位置偏僻，交通信息建设滞后。我国大部分贫困地区远离大城市和经济发达地区，而且地形复杂，交通条件差，信息不畅通，黔南州也不例外。黔南州位于贵州省中南部，邻接广西壮族自治区，全州土地以山地、丘陵和高原为主，地理位置偏僻，属于我国经济最不发达的西南偏远地区(黔南州地理位置见图3)。尽管自西部大开发以来，黔南州县域地区交通信息建设已经取得很大成效，但与我国东部发达地区相比，基础设施建设依然十分落后。2012年，黔南州县域地区公路通车里程15559.63公里，其中等级公里9239.98公里，等级公里所占比重59.38%，远低于我国等级公路84.1%的国家水平；高速公路426.23公里，高速公路仅占全部公路里程的2.7%，这一比重也大大低于发达地区水平[8]。黔南州县域地区信息网络覆盖率为46.2%，在12个县级行政单位中，网络覆盖率最高的都匀市也仅为56.6%，网络覆盖率最低的平塘县，更是仅仅为34.5%，无论从黔南总体网络覆盖率，还是从各县的网络覆盖率来说，都远低于东部发达地区，甚至低于全国的平均水平。

2.工业落后，经济基础薄弱。由于自然条件和历史因素的影响，黔南州各县曾长期处于自给自足的自然经济状态，工业落后，经济基础十分薄弱。虽然改革开放后该地区经济取得了很大的发展，但总体来说，经济规模依旧弱小。2013年，黔南州工业经济增长33.05%，达到178.90亿元，这已是该地区工业经济连续持续了十余年的增长。尽管这样，这一数字还远低于我国中、东部地区的平均水平。黔南州各县农产品及工业原料至今仍多以初级形式外销，欠缺深加工、精加工；工业企业存在资金短缺、技术落后、生产规模小、效益差的问题。长期以来，工业发展的落后及薄弱的经济基础，严重制约了黔南州县域经济的发展。

3.耕地面积狭小，土地生产力水平低。贵州是中国乃至世界亚热带喀斯特地区分布面积最大、发育最强烈的高原山区，喀斯特面积达13万平方公里，占全省土地面积的73.8%[9]。黔南州处于贵州中南部地区，地处云贵高原东南部向广西丘陵过度的斜坡地带，是贵州省喀斯特森林地貌保存最完整的地区。黔南州全州土地总面积26197平方公里，以山地、丘陵为主，山地面积占72.53%，丘陵面积占21.3%，平坝面积占6.17%。土地中，耕地占21.93%，其中水田108725公顷，旱地79794公顷，全州人均耕地面积仅有0.16公顷。近年来，由于气候变化和人为因素影响，黔南州石漠化发展迅速，导致农户本来就不多的可耕地面积更是大幅减少，更为甚者，由此造成的该地区水土保持能力的下降，直接影响了农户的生产能力和土地的生产力水平。表3为黔南州各县域耕地面积统计表。

表3 黔南州各县耕地面积统计

4.贫困区域集中连片，脱贫难度大。黔南州12个县(市)都有扶贫开发任务，贫困人口均集中在深山区、石山区、边远地区和少数民族聚居区，致贫原因错综复杂，脱贫难度很大。而且，黔南州12个县(市)中还有6个国家扶贫开发重点县，这6个县都是民族发展问题比较突出的地区，也是黔南州贫困发生率最高的地区。这几个县的贫困人口占到全州贫困总人口的80%，因此黔南州被列为贵州省首批集中连片特殊贫困区域，由此带来的扶贫难度之大也是可想而知的。

(二)黔南州县域贫困的主观性致贫因素

主观性致贫因素主要是指导致一个地区贫困的人的内部条件，包括人口劳动力素质低、干部思想意识落后等内在因素[10]。近年来由于主观性致贫因素的影响，黔南州县域扶贫难度越来越大。导致黔南州县域贫困的主观性致贫因素可以从以下几个方面来论述。

1.思想文化落后，人口素质低。由于黔南州各县地理位置偏僻、经济落后，文化教育长期处于停滞落后的状态，致使人口素质难以提高。根据统计资料，2013年全州各县域常住人口中，具有大专及以上文化程度的人口约有14万人，具有高中文化程度的人口约有22万人，具有初中及以下文化程度的人口约200万人，可见黔南州人口受教育程度普遍很低。相比之下，该地区文盲率却高达17.21%，更是比全国6.18%的平均水平高出足足11.03个百分点。由于县域贫困与人口劳动力文化素质正相关，因此，如果不加快文化教育发展，努力提高人口素质，黔南州发展前景令人担忧。

由于社会生产力水平和人口素质低，黔南州很多农民仍在坚守传统落后的生产方式和生活方式，广种薄收、粗放经营、靠天吃饭。一些贫困农民的生活目标仅仅是生存，安于现状，不思进取。粗放的生产方式和过低的生活目标还造就了人们“多子多福”的生育观念和有了钱不进行生产性投资而是挥霍浪费的畸形消费观念。这套观念体系就是贫困文化，是主观性贫困地区贫困的根源所在[11]。

2.干部队伍素质低，社会管理缺乏效率。贫困地区干部多在贫困文化环境中成长起来，缺乏开拓进取精神，等(照顾)、靠(救济)、要(帮助)思想比较普遍。贫困地区发展条件普遍较差，而上级部门在解决贫困地区发展问题上常常有急于求成的心理，贪功冒进，导致巨大的财力投入和贫困地区人民群众的大量心血和精力白白损失。干部队伍素质低会严重影响社会管理水平，社会公共管理不到位，又会使国家政策法令难以有效落实，这就为滋生腐败创造了条件，也成为黔南州县域贫困的一个重要原因。

三、黔南州县域贫困程度分析

在区域经济学中，贫困缺口和贫困线指数是用于测度贫困程度的两个主要指标[12]。贫困缺口按其测度方向不同可划分为贫困缺口总额、平均贫困缺口和贫困缺口率三类。贫困线指数反映相对于全社会居民平均收入水平的贫困程度。贫困线指数越大，贫困人口的相对贫困程度就越高；反之，贫困人口的相对贫困程度越低[13]。由于制定的贫困线标准不同，所测定的贫困程度不同，本研究采用国家2010年制定的1500元贫困标准，结合2013年黔南州统计年鉴和实地调查数据，计算出的黔南州各县(市)贫困程度如表4所示。

表4 黔南各县贫困缺口与贫困线指数

上表显示，黔南州各县平均贫困缺口达到1315元，与1500元贫困线的标准接近，说明在此标准下黔南州贫困缺口相对不大，但若在2013年2300元的贫困标准下，贫困缺口就会放大很多。而如果从黔南州各县贫困缺口总额来看，要使该地区各县所有贫困者都达到贫困线标准，那么所需要的社会财力就大约为97亿元。同时，黔南州各县贫困程度是非常不均衡的，其中长顺县、三都县和平塘县的平均贫困缺口率达到了1.357,1.495和1.359。从贫困线指数来看，贫困线指数相对较低，说明在1500元贫困标准下，相对贫困程度较低，但由于国家贫困标准不断提高，近年来黔南州的贫困线指数尚未呈现下降趋势，相反，还略有提高。

通过对黔南州县域贫困程度进行测定和分析，可以看出当前该地区贫困问题依然严峻，扶贫工作迫在眉睫，加强扶贫力度更是刻不容缓。但是目前该地区县域扶贫开发中也存在着一些问题，严重影响了扶贫效率。下面就对当前黔南州县域扶贫开发中存在的问题进行综合阐述。

四、当前黔南州县域扶贫开发中存在的问题

(一)政策与管理体制问题

当前黔南州各县扶贫方式仍以救济为主，实践证明，救济式扶贫对于不可抗拒的自然灾害而导致的贫困是必要的，也是十分有效的。但是，救济式扶贫只能救急，不能救穷，对于由于自然和历史因素造成的长期的地区性贫困，救济式扶贫方式就不再那么奏效了，把救济式扶贫用于黔南州扶贫开发，显然是一项政策失误，这样做的直接后果就是带来很高的返贫率。再者，目前政府扶贫机构设置仍然存在着体制不完善、管理不畅通的问题，从州政府，到各县各乡各村，战线太长，中间环节太多，路途消耗太大。由于很多具体的扶贫工作是由多部门管理实施的，使得各类扶贫资金种类多，投入分散，职权不一，甚至各自为政，难以形成扶贫资金的合力，降低了县域扶贫的针对性和实效性。

(二)经济基础薄弱，扶贫开发后劲不足问题

黔南州各县山区面积大，自然条件与经济条件差。虽然已经过几十年的发展建设，但是经济发展水平还是远远低于东部发达县市。该地区县域经济基础薄弱，突出表现为资金不足或者严重短缺。“八七”扶贫期间，各县财政扶贫资金平均不足800万元[14]，在资金短缺的情况下，无论是资源开发还是项目建设，均是一个不可回避而又十分重要的制约因素，这也直接导致了黔南州各县扶贫开发后劲不足的问题。

(三)社会化服务不到位问题

发展县域经济离不开社会化服务，完善的社会化服务是确保县域经济健康发展的重要保障[15]。目前黔南州各县的社会化服务水平还远不能适应产业化发展的要求，体系不完善，功能不健全，尤其是乡、村两级的社会化服务组织松散，甚至有其名而无其实，多数只停留在一些简单的技术示范、推广服务上，而在资金融通、信息咨询、市场开拓、培养龙头和中介服务等方面却严重欠缺。社会化服务不健全，组织程度低，功能弱化，对该地区县域扶贫开发作用小，对县域经济的拉动作用不大。

(四)人力资源欠缺问题

目前，黔南州各县农民的文化素质还普遍较低，农民高中以上文化人数少，而文盲、半文盲比重却很高。单就各县贫困山区而言，农民的文化程度就更低了，再加上有文化、有技能的人不愿意去山区工作，就导致贫困地区科技人才的匮乏。而这种高素质的人力资源的欠缺，又成为阻碍黔南州县域扶贫开发最大的问题。

五、对黔南州县域扶贫开发的政策建议

针对当前黔南州扶贫工作中存在的问题，提出以下扶贫开发的政策建议：

(一)转变传统扶贫模式，完善扶贫体制

大量事实和经验表明，外生性扶贫并不能从根本上解决贫困问题，甚至会导致“越扶越贫”的局面，因此转变传统扶贫模式更显迫切。要转变传统的“父爱”式外生扶贫模式为参与式扶贫，这种新型扶贫方式是与市场经济接轨的模式，它的优点就体现在扶贫项目的选择、规划的制定、项目的实施中,使贫困区民众真正拥有知情权、参与权、实施权和管理权。通过这种方式,实现贫困区居民权力共享、责任共担，把群众脱贫致富的强烈愿望和紧迫感同各级政府的扶持措施结合起来,把被扶持对象的努力与全社会的积极支持结合起来,把扩大基层民主与上级的指导帮助结合起来,以形成治理贫困的巨大合力。参与式扶贫有利于反贫困资源的整合、传递和接受,有利于贫困人口素质的提高。总之,参与式扶贫主体是贫困区民众，政府要发挥的是引导性作用，要明确政府的权责限制,集思广益，动员社会各个方面的力量,努力变一元扶贫为多元扶贫的格局[16]。

(二)强化扶贫资金投入与管理

加大财政转移支付力度，缓解地方财政压力。加大扶贫贴息贷款投放力度，可以考虑改革中国农业银行独家投放扶贫贴息贷款模式，确定农村信用社、农发行等多家银行从事扶贫贴息贷款业，走“公司+基地+农户”的扶贫模式。强化资金管理，在现行扶贫资金管理体制下，资金使用必须实行“阳光工程”。依据黔南州各县县域扶贫开发的总体要求和规划，统筹安排，捆绑使用，确保重点，突出效益。严格执行公告、公示和报账制度，接受群众监督，保证扶贫资金分配、管理、使用的各个环节公开透明。扶贫资金要严格按照省、州要求，专户储存，避免资金外流和挪作他用。建立对扶贫项目资金使用的检查、监督机制，对其进行阶段性审计，及时报告，以避免随意变更、滞留、挤占和挪用。

(三)大力实施产业扶贫工程

大力发展农村产业是实施扶贫工程的重要内容。通过优化产业结构，提升产业质量，达到农业增产、农民增收的脱贫目的。围绕发展农村产业，黔南州各县应抓好以下几个方面的工作：(1)优化农村产业结构。根据市场需求，按照“一村一品”定位，发展品种优良、特色鲜明、附加值高的优势产业。黔南州各县山区面积大，发展绿色农业具有得天独厚的自然条件优势。同时，强化非农产业发展，积极扶持以农产品深加工、精加工为重点的加工业；加强小城镇建设，吸引并积极引导大批农村剩余劳动力进城(镇)务工、经商。(2)注重农业新技术推广，提高农业科技含量。加快建立以政府为主导、社会大量参与的多元化农业技术推广投入体系，实施农业科技入户工程，对农业技术推广项目给予专项补贴。(3)引进、扶植农业龙头企业。扶植发展龙头企业是实现带动一方经济发展、使农民脱贫增收的重要途径。这恰恰是黔南州各县扶贫工作的一个薄弱环节，应当予以重视。(四)加强农村基础设施建设。基础设施是实现农村产业发展、提高农业综合生产能力的基础。应加快现有基础设施产权制度改革，明确产权，充分调动农民建设、管好、用好基础设施的积极性[17]。

(四)完善社会化服务体系

建立以乡村集体经济组织为重点，国家经济技术部门为依托，农民自我服务为补充的社会化服务体系；充分加强县、乡农技、植保、种子、农机、气象等服务组织网络；完善县、乡、村农业专业协会，为产业发展提供全程服务；深化农村供销社和农村信息化改革，为农村发展提供资金支持；建立农业信息网络服务中心，为农民农业生产提供信息支持。

(五)加大人力资源开发力度,推进教育扶贫进度

在黔南州这样的贫困地区，加强人力资源开发，对于县域扶贫显得格外重要。开发贫困地区人力资源，提高农村贫困人口综合素质是实现脱贫目标的根本，“治贫先治愚，扶贫先扶志”。因此，要多方位提高黔南贫困人口的综合素质，提高他们脱贫致富的基本技能。为此，首先要加强各县贫困地区的基础教育；其次，要鼓励高学历高素质的人才去农村就业，真正把他们所学的专业知识贡献给农村、农民；最后，要加强对各县贫困人口的劳动技能培训，以此带动贫困人口从业和增收，最终实现脱贫目的[18]。

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