中国蔬菜调控目录制度的展望

沈 辰，吴建寨，王盛威，孔繁涛

(中国农业科学院农业信息研究所/农业部农业信息服务技术重点实验室，北京 100081)

蔬菜的稳定供应和价格平稳运行是全社会关注的焦点，也是政府市场调控的难点。发达国家在进行蔬菜市场调控时，大多选择若干重要品种，有针对性地开展调控，对保持市场稳定发挥了重要作用。2012年中央一号文件指出要“探索建立主要蔬菜品种价格稳定机制”，2014年中央一号文件进一步指出要“合理确定不同农产品价格波动调控区间，保障重要农产品市场基本稳定”。为贯彻落实中央一号文件的调控思路，在总结我国蔬菜生产供应和流通消费的基础上，本文分析了我国蔬菜调控目录制度的必要性，并对调控目录品种选择、价格合理波动区间划分、触发机制和政策工具制定等问题进行了探讨。

1 我国蔬菜生产供应和流通消费的基本情况

蔬菜调控目录制度是指选择某些特定蔬菜品种作为调控对象，确定调控品种价格波动的合理区间及不同预警等级，提出相应的政策工具，通过这些品种的替代效应和互补效应，以实现蔬菜市场供应、需求和价格基本稳定的调控措施。全面把握我国蔬菜供需形势、价格波动特征，是开展蔬菜市场调控研究的重要基础，也是探索创新蔬菜调控机制的客观要求，对构建蔬菜调控目录制度具有重大意义。

1.1 我国蔬菜生产供应情况

1.1.1 供给基本满足需求，生产形式仍小而散

我国蔬菜种植已超0.2 亿hm2，产量达7 亿t，人均蔬菜占有量约500kg，在不发生较大灾害的情况下，已经可以基本满足我国消费需求。虽然蔬菜产量明显增加，但生产发展的基础仍是大量分散、小规模的农户。据调查，蔬菜种植面积不超过0.3hm2的农户占全部菜农的60%，加入蔬菜合作组织的生产者仅占4%［1］，且现有蔬菜合作社服务多数停留在信息服务、技术咨询及产品包装、销售方面，市场参与深度不够，市场议价能力不强，物流配送能力缺乏，生产小而散的问题突出。

1.1.2 要素约束不断增强，生产成本逐步升高

当前，我国水土资源约束日益趋紧，资源总量和质量均有所下降，在保障粮食安全的背景下，供蔬菜生产使用的耕地和水资源越来越有限，土地租金和水资源价格不断增加。同时，城镇化、老龄化迅速发展，农业劳动力逐年减少，人力成本也不断上升。土地、水、劳动成本的上升，降低了蔬菜生产效益和菜农生产积极性。2008年蔬菜生产每hm2土地成本2 873.4 元，人工成本13 538.9 元，总成本33 241.2 元，利润率为84.19%，2013年相应成本已分别增至5 290.4、3 415.1 和60 764.1元，而利润率降至70.41%。

1.1.3 优势产区逐渐形成，城郊生产不断萎缩

在生产规模扩张同时，蔬菜生产也逐渐向优势区域集中，已形成华南与西南热区冬春蔬菜、长江流域冬春蔬菜、黄土高原夏秋蔬菜、云贵高原夏秋蔬菜、北部高纬度夏秋蔬菜、黄淮海与环渤海设施蔬菜等六大优势区域。同时，一些大城市郊区蔬菜种植逐渐萎缩，供应能力不断下降。以北京为例，2011年蔬菜种植尚有6.7 万hm2，至2014年种植面积累计减少约1.3 万hm2，比2011年减少约20%，产量也相应降低。

1.1.4 设施生产持续发展，供应品种更加多样

设施生产可以实现反季节、跨时令供应，获得相对更高的经济收益。在“菜篮子”工程建设的推动下，设施蔬菜规模快速发展，2014年设施蔬菜面积已达386.2 万hm2，产量约2.6 亿t，很大程度上打破了季节限制，实现了市场周年供应。加之，蔬菜新品种的开发引进，蔬菜生产、消费品种不断丰富，而今无论淡季、旺季，市场供应蔬菜多达几十种，大大满足了居民消费需求。

1.2 我国蔬菜流通消费情况

1.2.1 流通范围更加广泛，区域联系更加密切

随着交通运输条件的改善，蔬菜流通距离不断增加，销售范围不断扩大，“南菜北运”、“西菜东运”快速推进，流通范围的不断扩大，大市场、大流通格局的形成［2］，保障了全国蔬菜的稳定供应。同时，外埠蔬菜与本地蔬菜、不同来源外埠蔬菜之间的互补和竞争关系也越来越明显，产地与销地、产地与产地间联系更加密切。

1.2.2 流通环节过于繁多，利益分配不够合理

我国已经形成了一个以批发市场为中枢，以农贸市场、超市等为基础的蔬菜流通网络［3］。蔬菜流通从生产到消费大体要经过田头市场、批发市场、零售市场等环节。由于不同市场主体的市场力量不同，利益分配差异巨大，农户是各利益主体中最弱势的群体，处于利益链条的底端。从各环节价格运行实际看，价格间既存在相一致的一面，也存在相差异的一面。

1.2.3 产地转换十分频繁，产销衔接更加困难

各地气候、地理等自然条件不同，蔬菜上市时节存在较大差异，产地间上市转换由此产生。在大市场、大流通的背景下，产地转换的频率在加快。由于气象、灾害等不确定因素的存在，使得蔬菜生产供应的数量、时间、品质均难以确定，由此造成上市时间的交叉重叠或者断档，产销在品种、时间、空间等方面匹配对接的难度较大。

2 建立蔬菜调控目录制度的必要性

我国蔬菜生产供应在总量已经基本满足需求，促进蔬菜生产供应在品种、时间、空间、品质等方面的均衡供应将是未来蔬菜市场调控的重点。品种日益多样、区域关联加强、波动频繁剧烈、产销匹配难度加大等问题对我国蔬菜市场调控提出了更高要求，需要构建蔬菜调控目录制度加以解决。

2.1 蔬菜市场调控需要进一步明确调控范围

蔬菜生产和消费品种日益多样，不同蔬菜供需数量、价格水平、波动幅度、影响冲击均存在差异，面对成千上百的上市品种，要全面进行调控，难度较大，成本偏高，也没有必要。可行的方案是选择重要品种开展调控，进一步明确调控范围，做到有抓有放，抓大放小，重要品种纳入政府调控，一般品种则依靠市场调节，充分发挥市场调节和政府调控的合力作用。

2.2 蔬菜市场调控需要采取差异化政策措施

蔬菜市场调控的差异化，一是在调控措施和力度上应有所不同。市场价格波动频繁剧烈，波动幅度、波动持续时间不同，应采取不同的措施。二是不同地区应采取差异化市场调控措施。由于各地蔬菜生产、流通、消费明显不同，蔬菜市场调控的目标、任务、手段的也存在差异，调控机制构建也因地制宜，不宜搞一刀切。

2.3 蔬菜市场调控需要建立常态化触发机制

2009年4月至2010年11月，我国鲜菜居民消费价格指数(同比)连续20 个月超过110%，远高于同期的居民消费价格指数。2010年12月至2011年11月间，蔬菜价格波动转向，又出现下降势头，1年中有5个月鲜菜居民消费价格指数(同比)低于95%。2012年后，蔬菜价格又转为持续走高。蔬菜价格波动频繁且剧烈，开展市场调控的频率也不断增加，需要构建常态化和规范化的调控机制，以消除调控的随意性和人为因素，形成稳定的政策预期。

3 构建蔬菜调控目录制度的重要内容

蔬菜调控目录制度在我国属于新事物，各地调控要求各异，宜在问题突出、条件成熟的先行地区试点，逐步推行。试点中如何构建蔬菜调控目录制度，需要具体解决目录品种选择、价格波动合理区间划分、触发响应机制的设定以及相关政策的制定等问题，即需要确定“调什么”、“什么时间调”、“怎么调”等问题。

3.1 目录品种选择问题

调控目录品种的选择就是要解决“调什么”的问题，具体需要解决两个问题:一是品种选择标准，即按照什么原则选择品种。进行品种选择应综合消费、流通和生产情况，一般满足以下条件:①消费量大。消费量大表明该种蔬菜在消费中具有举足轻重的作用，对其进行调控，对于保障民生意义重大;②生产成规模。所选择蔬菜在调控地区应具有一定生产规模，可以通过调控本地生产撬动该种蔬菜市场整体供给;③可有效替代其它品种。该种蔬菜可以有效替代其它蔬菜消费，从而通过调节其供应，达到稳定整体市场的目的。二是品种范围界定，即如何确定蔬菜调控覆盖范围。品种范围的选择应综合考虑调控的效果和调控的成本等因素。选择品种过少，难以实现对整体市场调控;选择品种过多，难以负担调控所需的成本。品种选择可基于消费量(上市量)与市场价格之间关系，在防止市场价格大幅上涨的目标下，测算蔬菜最低消费量(上市量)，作为最少品种范围的标准;结合经济、财政等实力，综合确定最终调控目录。

3.2 价格波动区间的界定与警度设置

价格波动区间的界定和警度设置是要解决“什么时间调”的问题。波动是市场运行的常态，需要政府调控的仅是异常波动，对价格波动区间进行划分，从而明确“什么时间调”。

3.2.1 选择参照标准 价格波动合理区间和警限的设置首先应确定基准价格，即运用何种计算方法对何种价格进行处理得到价格波动的参照。选择基准价格应考虑数据可获性和方法科学性。通常选择最近若干年均价作为基准值。

3.2.2 警限划分 在确定了基准价格之后，首先应界定合理波动和异常波动，而后进一步对异常波动划分警限，细分波动区间。警限划分要综合考虑蔬菜生产成本、消费承受能力等因素。结合菜农的成本收益水平，设定价格合理波动的下限;结合市民的消费价格水平，设定价格合理波动的上限。结合价格波动发生概率对异常波动进一步细分，使发生大幅下跌或上涨的概率维持在较低水平(如5%);发生小幅下跌或上涨的概率维持在相对较高水平(如20%)。

3.2.3 警度设置 划分警限、得到价格波动的不同区间之后，即可设置相应的警度。通常设置为3 个级别(无警、轻警、重警)和5 个警度(无警、正向轻警、负向轻警、正向重警、负向重警)，5 个警度分别对应价格稳定、小幅上涨、小幅下跌、大幅上涨、大幅下跌5 种状态(附表)。

附表 价格波动区间划分和警度设定示意图

3.3 触发机制设定

设定调控目录政策触发机制是为了确保调控的差异化、规范化和常态化。根据所划分的波动区间，结合可采用的相应措施，调控目录政策触发机制初步设定如下。

3.3.1 当价格波动处于无警区时 此时，价格波动幅度较小，可认为市场运行正常，为无警状态，一直触发生产补贴制度、外埠基地订单制度、蔬菜产业发展支持证测。

3.3.2 当市场价格波动处于轻警时 此时，价格小幅波动，具体又可分为小幅上涨和小幅下跌两种情况。价格小幅上涨时，采取应急调控机制1涉及的相应调控措施请详见下文。，以保障本地蔬菜供应，稳定市场;价格小幅下跌时，利用蔬菜价格调节基金和蔬菜价格保险等措施，对农户损失及时给予补偿。

3.3.3 当价格波动处于重警区间时 此时，价格波动过于剧烈，市场表现异常。具体也可分为大幅上涨和大幅下跌两种情况。价格大幅上涨时，除采取应急调控机制外，还应当采取措施对城市低收入群体给予补贴;价格大幅下跌时，除采取蔬菜调节基金和蔬菜价格保险政策外，还应启动蔬菜应急调控机制中的延期上市和加工后上市政策，尽可能减少市场过量供应，抑制价格继续下跌。

3.4 蔬菜调控目录政策工具

制定蔬菜调控目录制度政策措施就是要解决“怎么调”的问题。借鉴国外蔬菜调控目录的相关政策措施［4，5］，结合我国蔬菜生产、流通和消费实际，提出蔬菜生产补贴、蔬菜外埠订单制度、蔬菜价格保险、蔬菜调节基金、蔬菜应急调控制度、蔬菜产业支持政策六项政策工具。

3.4.1 蔬菜生产补贴政策 为稳定本地蔬菜生产、调动蔬菜生产积极性和增加农民收入，提高蔬菜产品的质量安全水平，对符合一定条件的生产者给予补贴。

针对目录内品种，测算本地生产的基本保有量，结合本地历史生产情况，按照组织化、标准化、规模化和安全生产的要求，筛选划定不同品种蔬菜生产的核心地块，合理安排生产计划，层层分解、落实。根据各地实际，对按照计划和要求开展生产的核心地块内生产者给予一定补贴。

3.4.2 外埠基地订单制度 针对一些大城市蔬菜对外依存过高的情况，鼓励当地蔬菜生产企业、大户、合作社等建立稳定的蔬菜外埠生产基地。对进入调控目录的蔬菜品种，在科学估算本地自给率、合理确定外调需求量的基础上，参考多年来的相应品种蔬菜来源地，根据就近、有量、高质等原则，确定蔬菜供给外埠基地区域。通过财政对本地企业、大户和合作社直接建立外埠基地给予一定支持。本地农业管理部门与上述主体签订合约，通过合约对其供给品种、数量与时间提出明确要求，以保障本地蔬菜市场供应。

3.4.3 蔬菜价格保险制度 采用蔬菜价格保险，在市场价格大幅下跌时，由保险公司对生产者损失提供补偿，降低生产经营风险，以稳定生产供应。蔬菜价格保险以蔬菜市场价格为保险标的，采取市场运作的方式，由生产者向保险机构购买特定时节蔬菜价格变动风险的保险。保险实施的对象为常年种植目录内品种、生产规模达到一定规模的农户、蔬菜龙头企业(包括龙头企业在外埠开辟的生产供应基地)、专业合作社。政府可以通过对参保农户给予补贴的方式加以支持。保险的起止时间、保险水平和保险费率可根据本地生产时际和不同蔬菜品种间差异，由保险公司、政府主管部门和农户协商确定。投保人须承担保费的一定比例。

3.4.4 蔬菜调节基金 对纳入调控目录的蔬菜品种，探索建立蔬菜调节基金。基金由中央政府、地方政府和农户按照一定比例出资构成，由试点地区农业主管部门委托相关机构专门负责管理。当某一时节蔬菜市场平均价格低于基准价格的一定比例时，对承担基金相应费用、常年种植目录内品种，且面积超过一定规模的农户、合作社的损失给予一定补偿。补偿金额应使得农户最终所得收入略低于正常收入。正常收入可依据最近若干年农户平均产量和本地权威市场相同时节平均价格计算得出。

3.4.5 蔬菜应急调控机制 针对纳入调控目录的蔬菜品种，当市场价格出现明显或大幅波动时，启动应急调控机制加以干预。在市场供应出现短缺，价格上涨明显时，利用外埠基地所产蔬菜，补充本地供应，尽量抑制市场价格上涨;当市场供应出现过量，价格下跌明显时，利用蔬菜调节基金和蔬菜价格保险，以稳定蔬菜价格，保护生产者收入。当价格出现大幅下跌时，由农业管理部门指导将过剩蔬菜转作饲料或加工，对参与采购过剩蔬菜的加工商给予一定的补贴。

3.4.6 蔬菜产业发展支持政策 针对蔬菜生产增值少、流通损耗多、市场需求缺乏弹性的问题，建议试点地区从当地产业发展需求出发，提供一定资金，对产业发展的关键环节提供支持，包括育苗育种、加工、设施生产、冷链物流等方面。支持蔬菜育苗育种，稳定生产前端，探索通过对苗种的监测开展蔬菜生产预测;支持维护现有生产设施，避免因设施折损严重导致生产波动;加快发展蔬菜加工产业，增加市场需求调节的弹性的空间，以调节供需，稳定市场;发展冷链物流，减少流通损失，提高蔬菜流通现代化水平。

4 相关建议

4.1 加强顶层设计，推进调控目录政策工作

构建蔬菜调控目录制度，应加强顶层设计，并积极选择若干地区，开展试点，充分进行论证试验，积累一定的实践经验后，逐步完善再逐步推广实施。加强顶层设计一是要充分讨论、不断丰富蔬菜调控目录制度的政策实施细则，另一方面要全面收集、整理调控目录政策制定所需的各类基础数据，并采取合理科学方法对具体实践路线进行充分论证，在此基础上落实调控目录的重要内容，确保顺利试点。

4.2 加强财政支持，增加蔬菜调控资金投入

现阶段农业仍然是相对弱势产业，其可持续发展离不开补贴支持。对于蔬菜产业而言，特别是在大城市，受城市化和工业化的冲击，蔬菜自给倾向萎缩，给调控带来很大难度。无论是加强对蔬菜生产的补贴支持，还是通过保险措施化解生产者的经营风险，在政策实施中均离不开财政的支持。而从当前已有的支持力度看，仍然显得捉襟见肘。因此，确保调控目录制度的实施，各级财政须给予更多支持。

4.3 加强监测预警，强化信息服务的引领作用

调控目录政策中各项措施的触发机制、补贴范围和补贴金额高度依赖监测数据，必须加强蔬菜市场的日常监测工作［6］。一方面应建立覆盖生产、消费、流通等各个环节的蔬菜信息监测、预警和发布制度，实现产前、产中、产后各产业环节有机监测，掌握市场的供求变化和价格波动;另一方面应提高数据信息分析水平，加强数据的整理分析，及时发现调控触发条件，根据市场变动情况，明确对应调控措施，确保调控措施的有效落实。

［1］李崇光，包玉泽.我国蔬菜产业发展面临的新问题与对策［J］.中国蔬菜，2010，15:1-5.

［2］钟鑫，张忠明.我国蔬菜生产区域特征及比较优势研究［J］.中国食物与营养，2014，20(6):24-28.

［3］张磊，王娜，赵爽.中小城市居民消费行为与鲜活农产品零售终端布局研究——以山东省烟台市蔬菜零售终端为例［J］.农业经济问题，2013，6:74-81.

［4］王志刚，李腾飞，孙云曼.日本蔬菜价格稳定制度探析［J］.现代日本经济，2013，5(191):20-26.

［5］陈永福，马国英.日本稳定蔬菜价格的制度机制评价及启示［J］.日本学刊，2012，1:65-77.

［6］孔繁涛，等.我国蔬菜价格运行及产销匹配研究——以大白菜为例［J］.中国蔬菜，2014，6:1-5.