新体制下食品安全应急管理路径研究

张冰妍，孟 涛

(1中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872;2 中国人民大学法学院，北京 100872)

应急管理也称危机管理、公共安全管理、灾害风险管理等，主要研究突发事件的决策优化等问题，是近年来管理领域中出现的一门新兴学科，也是公共管理理论重点研究的领域。我国学者目前对于公共事件应急管理的相关研究主要针对自然灾害、重大事故、公共卫生和社会安全四个方面［1］。

和其他突发公共事件相比，近年来我国食品安全事件频发、危机上升，影响着国家经济发展和社会稳定，已成为社会共同关注的话题［2］。针对该态势，当务之急是政府尽快控制食品安全突发事件的产生，增强消费者对于食品的安全感。2013年国家食品安全监管体制改革以来，我国食品安全应急管理面临的新问题，对政府对于突发事件的处理提出了更高要求。

我国政府对于食品安全应急管理工作十分重视，在传统食品安全应急管理的基础上引入“全面应急管理”理论，围绕“一案三制”——应急管理预案、法制、体制、机制建设，初步建立了我国重大食品安全应急管理体系，对于预防和打击食品安全犯罪行为发挥了的作用。

1 我国食品安全应急管理建设的发展阶段

自2003年以来，基于应对SARS 疫情的国内外经验及需求，我国食品安全应急管理工作进入了发展最快的历史时期，可将这个时期分为三个发展阶段。

1.1 初步形成阶段(2003—2006年)

2003年5月7 日，根据新形势下处置突发公共卫生事件的需要，为建立健全应对突发卫生食品安全事件的救助体系和运行机制，规范和指导应急处理工作，国务院第7 次常务会议通过《突发公共卫生事件应急条例》，并于5月9 日公布实施［3］，把突发公共卫生食品安全事件的应急处理纳入法制化管理。为了加强突发公共卫生事件应急处置能力建设，国家采用应急处置预案管理制度。2004年国务院办公厅印发了《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》;2005年1月26 日国务院常务会议通过《国家突发公共事件总体应急预案》［4］及25 件专项预案、80 件部门预案，共计106 件［5］;2006年2月27 日，国务院公布了《国家重大食品安全事故应急预案》［6］，应急预案的相继发布标志着全国食品安全应急预案框架体系的初步形成。

1.2 快速发展阶段(2007—2013年初)

2007年8月30 日，十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2007年11月1 日实施的《中华人民共和国突发事件应对法》［7］初步构建了我国食品安全应急管理的法律框架和预案制度。在上述立法的基础上，2009年出台实施的《食品安全法》［8］第七章进一步规定了食品安全事故应急处置的具体步骤和方法。这些法律法规的出台不仅完善了我国食品安全应急管理体系，也从法律上保障了食品安全应急体系的有效运行。2013年1月7 日，卫生部制定了《卫生部食品安全事故应急预案(试行)》［9］。《预案》的发布为卫生部开展《国家食品安全事故应急预案》规定的特别重大食品安全事故相关应急准备和应急处置等工作，以及指导和支持地方卫生部门开展重大及以下级别食品安全事故的应急准备和应急处置等工作提供了依据［10］。

1.3 改革新阶段(2013年3月—至今)

2013年3月，随着“两会”召开，我国食品监管体制进行了新一轮的改革，这标志着我国食品安全监管进入了新阶段。新组建的国家食品药品监督管理总局将原来食品药品监督局、质检总局、工商总局、食品安全办的责任进行整合，对生产、流通、消费环节实行统一监管。国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和标准的制定，农业部依然负责初级农产品安全监管，国家质量监督检验检疫总局主要负责产品质量安全预警和进出口食品安全监管。2013年10月25 日，国务院办公厅印发《突发事件应急预案管理办法》［11］，该管理办法是贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》、加强应急管理工作、深入推进应急预案体系建设的重要举措。为贯彻落实国务院颁布的该《办法》，同年12月，国家食品药品监督管理总局发布了《食品药品监管总局办公厅关于做好突发事件应急预案管理办法贯彻落实工作的通知》［12］。2014年5月14 日，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》［13］，规定建立食品安全应急管理体系和运行机制，加强食品安全应急能力建设。国家层面的食品安全事故应急管理相关法规与预案如附表所示。不断发展完善食品安全危机应急管理体系，从法律体系上保障了我国食品安全应急反应的有效运行。

附表 国家食品安全事故应急管理相关法规

2 我国食品安全应急管理体制建设

目前，我国已基本形成国家、专项、部门、企业和大型会议的具有针对性的食品安全突发事件应急预案制度，初步实现从国家层面到县级层次的四级食品安全突发事件应急预案体系。省各级食品药品监管部门按照分级负责、部门协调、各方联动的工作原则，根据突发事件的范围、性质和危害程度，省、市和县三级食品药品监管部门均成立相应的突发事件处置工作领导小组。国家应急指挥部办公室成员由卫计委、食品安全办等有关部门人员组成，承担指挥部部署的日常工作，建立会商、发文、信息发布和督查等制度，以确保快速反应、高效处置。目前，国家层次上已基本形成了具有中国特色的食品安全应急管理体制基本框架如附图。

附图 国家食品安全应急管理体制基本框架

根据国家食品安全事故应急指挥部要求和工作需求，新组建的国家食品安全监督管理总局下设应急管理司并分4 个处，负责突发性食品安全事件发生后的综合协调。农业部办公厅和农产品质量安全监管局、种植业管理司、畜牧业司等13 个相关司局负责农产品质量安全事故应急处置工作。国家质量监督检验检疫总局主要负责产品质量安全预警和进出口食品安全预警，其他相关部门如医疗、交通、环境、公安等根据事故处置需要将作为指挥部成员单位协助应急工作的开展，承担相关交流工作和本部门应急管理工作。政府需要依托应急体制，建立一套科学、高效的突发事件应急管理机制。参照应急法律体系中的有关规定，结合食品安全突发事件发展的不同阶段，我们可以将应急机制划分为以下三大类［14］。

2.1 风险防控机制

风险防控机制是食品安全突发事件防控的基础。风险管理是对风险进行识别、分析、估计和处理的过程。在政府管理过程中，建立风险监测的环境，确认主要风险，分析和评价风险，有效地预防、舒缓和减少突发事件带来的损失。在应急管理中，风险的识别是依靠食品安全性检测来实现的。目前我国食品安全风险监测系统主要由两大网络构成:食品污染物监测网和食源性疾病监测网。通过监测网络或者举报发现食品存在的隐患的，应当由国务院卫生行政部门组织食品安全风险评估专业委员会对该隐患进行检验和评估。

2.2 快速反应机制

食品安全突发事件具有突发性、群体性和健康危害性等特点，应急工作的关键是要迅速反应，控制局势，尽快查明原因，采取针对性措施，防止危害扩大和事件大面积爆发。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，在突发事件发生后，各级政府会同相关部门，通力合作，建立快速反应系统，分及相应处置。以应急指挥机构为核心，相关部门相互协作，密切配合，快速反应，形成统一领导，运作高效的应急组织体系。快速反应机制的内容通常包括信息报告与通报、控制事态先期处置、迅速启动应急响应、应急指挥与协调、应急结束五个方面。

2.3 信息发布机制

由于食品药品等健康产品的特殊性，此类突发事件往往受到社会公众的广泛关注。如果政府不能及时、有效、准确地发布，谣言将会迅速充斥社会，引起社会混乱及矛盾升级。政府在应对时要争取主动，尊重公众知情权，及时、有效、准确地发布信息，防止信息不对称和谣言使事件中的矛盾激化和恐慌升级。第一时间提供情况，避免谣言产生是信息发布的重要原则。在食品突发事件发生时，公众迫切需要了解详细信息，而大众媒介是公众获取信息的主渠道，政府在此时应利用大众传媒及时告知相关信息，否则流言很可能占舆论高地，即使后来官方补充发布权威信息也很难扭转前期形成的固有印象。

3 新形势下我国食品安全应急管理面临的问题与建议

应急管理是为降低突发事件的危害，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程，达到优化决策的目的［15］，但从我国目前情况来看，食品安全危机发生后，政府有关部门往往是仓促响应、被动反应，这说明我国食品安全应急管理体系建设中还存在着诸多问题［16］。新的监管体制对于我国突发事件应急处理提出了更高的要求，本部分针对新形势下我国食品安全应急管理在法制、机制及社会参与三个方面存在的问题，分别提出不足与相应建议。

3.1 加强应急管理法制化建设

我国在食品安全事故应急管理法制建设方面仍存在的问题具体表现在法律体系不健全、应急预案执行不到位、执法监督机制尚需完善等。首先，保证信息公开制度，增强信息透明度，让消费者对于食品安全事件的进展、法制化处理过程有更清晰的了解，从而增强公众信心及其在行动、心理和物质方面的应对能力。其次，加大对食品安全欺诈、造假等违法事件的打击力度，使犯罪分子得到应有的严厉的惩处，绝不姑息、绝不纵容，加大对现有法律的执行力度，充分体现法制的威慑力［16，17］。

3.2 完善应急管理机制

食品安全危机应对需要多部门、多层次的综合协调，而在目前我国食品安全管理制度下，横向与纵向职责划分不合理、不清晰造成了许多问题，严重影响应急管理效率。

首先，成立专门的常设应急管理机构，目前我国已经成立了国家应急指挥部办公室，各省市县级也都设立了各自的应急管理领导小组，但是当危机发生时，各级之间的协调工作还需进一步完善，理清职责权限，形成良好的协调机制。其次，建立事前管理模式，加强各类危机监测和风险预警，做到防患于未然。同时，设置专门的应急管理专项基金，将食品安全监管危机应对经费纳入地方财政预算，并配备其他相关资源，全方面做好应急准备。

3.3 增强社会参与

我国目前的应急管理模式中，食品企业、消费者、媒体、第三方的力量仍常常被忽视，政府充当着主导甚至唯一的责任主体。信息不对称造成的社会力量参与不足是我国应急管理模式中存在的很大问题，食品安全问题需要社会共治。

首先，充分发挥新闻媒体的正面宣传作用，媒体是连接政府、企业与消费者之间的重要信息通道，保证政府与媒体在危机管理中的合作关系也就为公众参与搭建了平台。其次，促进企业诚信建设，使食品企业、行业参与到危机应对工作中去，并将其提供的专业知识作为应急管理资源储备库，发挥企业的参与力量。同时，增强消费者的参与意识，充分调动其主体意识和主动精神，共同应对危机，维护公共安全［16］。

［1］曹利强.食品安全突发事件全面应急管理体系构建思路研究［J］.河南工业大学学报:社会科学版，2013，9(2):1-4.

［2］张维平.政府应急管理:一案三制的创新研究［M］.安徽:安徽大学出版社，2010.

［3］中华人民共和国中央人民政府.突发公共卫生事件应急条例(中华人民共和国国务院令第376 号)［EB/OL］.(2003-05-09)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/20/content_145.htm

［4］中华人民共和国中央人民政府.国家突发公共卫生事件应急预案［EB/OL］.(2006-02-26)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/yjgl/2006-02/26/content_211654.htm

［5］李鹰强.食品安全危机管理中政府应急处理机制研究——以“三鹿牌”婴幼儿奶粉事件为例［D］.上海:复旦大学，2009.

［6］中华人民共和国中央人民政府.国家重大食品安全事故应急预案［EB/OL］.(2006-02-27)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/yjgl/2006-02/27/content_21274.htm

［7］中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国突发事件应对法(中华人民共和国主席令第六十九号)［EB/OL］.(2007-08-30)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm

［8］中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国食品安全法［EB/OL］.(2009-02-28)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/flfg/2009-02/28/content_1246367.htm

［9］国家卫生计生委应急办公室.关于印发《卫生部食品安全事故应急预案(试行)》的通知［EB/OL］.(2013-01-16)［2014-09-30］.http://www.nhfpc.gov.cn/yjb/s3585/201301/6fec3c0adde443e1918186748e3bd49d.shtml

［10］龚朝辉.我国食品安全危机应急管理体系问题研究［D］.江西:江西财经大学，2010.

［11］中华人民共和国中央人民政府.国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知［EB/OL］.(2013-11-08)［2014-09-30］.http://www.gov.cn/zwgk/2013-11/08/content_2524119.htm

［12］国家食品药品监督管理总局.食品药品监管总局办公厅关于做好突发事件应急预案管理办法贯彻落实工作的通知［EB/OL］.(2013-12-13)［2014-09-30］.http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0852/95135.html

［13］全国人民代表大会.食品安全法(修订草案)全文［EB/OL］.(2014-07-01) ［2014-09-30］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014-06/30/content_1869695.htm

［14］国家食品药品监督管理办公室.食品药品安全突发事件应急管理［M］.北京:中国医药科技出版社，2010.

［15］邹逸江.国外应急管理体系的发展现状及经验启示［J］.灾害学，2008，23(1):96-101.

［16］熊先兰.完善我国地方政府食品安全危机应急管理探讨［J］.湘潭大学学报:哲学社会科学版，2014，38(1):107-110.

［17］蒋先进，陈晴.我国食品安全应急管理体系构建研究——基于中美比较的思考［J］.长江大学学报:社会科学版，2012，34(11):38-40.