论乡镇政府与农民关系的优化<br/>——从改善制度环境的角度切入

论乡镇政府与农民关系的优化
——从改善制度环境的角度切入

2015-03-09杨海坤

江淮论坛 2015年6期

杨海坤　樊　响

论乡镇政府与农民关系的优化
——从改善制度环境的角度切入

杨海坤樊响

（山东大学法学院，济南250100）

中国乡镇政府的行为选择本质上在中国农村制度环境中作出，因此优化乡镇政府与农民的关系必须从乡村制度环境中入手。从利用本土制度资源出发，站在中国农村特殊的“压力型体制”之语境下对乡镇政府与农民的制度性关系异常进行考量，应调整乡镇政府在治理体系中地位，改进乡镇政府行为选择，转换乡镇政府与农民互动地位等方面的优化措施，进而促进乡镇政府与农民关系的优化。

乡镇政府；农民；制度环境；压力型体制；多中心治理

一、问题的提出

农村治理体系作为国家治理体系的重要一环，在国家治理体系和治理能力现代化的过程中具有举足轻重的地位和作用。治理体系自社会产生起即存在，但传统与现代社会治理体系之间的鸿沟显而易见。近代国家的重要特征就是强大的权力渗透能力，政治中心能够对自己领土范围内发生的各种社会活动进行领导和控制，并根据自己的命令管理整个国家。［1］因此农村走出小农社会的标志即在于政治公共权力取代传统民间规则完成了对乡村公共管理的主导和控制。在中国农村，这一转变体现为近代以来乡镇政府的设立和发展取代了传统中国“皇权不下县”的乡村自治模式，成为中国农村治理体系的一部分。具备资源汲取能力、利益分配能力和公共产品提供能力的乡镇在事实上成为了农村治理体系的核心。但回顾制度史我们不难发现，这一转变与其说是市场经济和市民社会发展的自发结果，不如归结于政权自上而下的推动。由于当下中国大陆的乡镇政府多由计划经济时代同时具全能管理职能的人民公社发展而来，其设立和运行虽在一定程度上弥补了中国农村农民自组织力弱、市场经济发育度低的弱点，却由于其命令式、自上而下式的治理特点，在现实生活中存在绩效不良的问题和偏差。因此，农村治理能力现代化的重要目标之一即是如何优化改革乡镇政府的绩效。

自农村税费改革以来，亟须解决乡镇政府改革问题成为理论界和实务界的共识。当下乡镇政府绩效不良，主要表现为乡镇政府唯上级政府之命是从、忽视农民群体权利、重视形象工程和面子工程等。虽表现各异，但通过对这些问题的深入分析不难发现，其本质原因是作为治理主体的乡镇政府与作为被治理主体的农民群体之间关系异常，乡镇政府的行为难以与农民群体的利益需求高度契合。因此乡镇改革的重点在于如何处理和优化乡镇政府与农民的关系。乡镇政府和农民的关系，本质上是传统政治学讨论的国家——人民关系的一个分支。但由于中国农村的特殊情势，乡镇并不仅是国家政治权力渗透在基层的末梢，亦包含社会管理、公共服务等非政治职能；农民亦不仅仅指作为身份个体的农民，也包括以农民为主体的农村民间组织和企业，分析问题的视角不能局限于理论层面，而更应结合中国农村的现实情势予以审视。

中国乡镇政府和农民的关系，是在中国农村的特定制度语境下存在，因此作为治理主体和相对人的乡镇政府和农民，其利益选择都源于制度语境导向的特定行为和博弈。因此要优化乡镇政府和农民的关系，必须优化两者的行为模式，并着眼于作为大环境的制度语境的改善。在中国的农村治理体系中，这样的语境具体指乡村环境中除农民外其他能够与乡镇政府进行互动、对乡镇政府的行为和选择产生影响的人、组织和制度，如上级党政机关，农村的财政、税收、绩效考核制度等。只有在中国农村语境中对乡镇政府－农民关系进行分析，才能对乡镇政府和农民的关系勾勒出较完整的图景。

二、中国农村语境中乡镇和农民的现实互动

乡镇政府和农民的互动关系是政治学中政府和公民互动关系的一种具体形式，传统政府和公民的关系总体上表现为命令和服从两个层面：一是政府通过行政行为对相对人施加的命令，二是相对人对政府的服从。但市场经济体制的建立和政治体制改革的推行让大量新型行政关系得以出现，公民的独立性和自利性被逐步承认和强调，与政府的关系由单向服从走向双向互动。正如德国联邦行政法院的判决所指出的那样，公民不应当是国家活动中的简单现象，而是一个独立自主的权利义务承担者［2］，因此农民不可能也不应当完全对乡镇政府的命令言听计从。而现实中行政互动的关键不仅在于政府和公民之间存在着何种关系，更重要的是博弈之中双方现实力量的大小和强弱。由于中国农村的制度环境即是这种互动的结果，因此互动中的强势主体即乡镇政府在农村制度环境中长期以来一直拥有很强的话语权，甚至能决定制度环境。

但进一步审视的话，不可忽视的是，所谓的强势主体虽然能对具体的行政环境产生重要影响，却毕竟扎根于具体的语境，即乡镇政府依然受制于一个更大的农村制度语境（1）的约束，农村制度语境和乡镇政府之间在经济、政治层面的约束和互动能够影响乡镇政府的价值判断和利益导向，并间接影响乡镇政府与村民群体的互动。因此在分析乡镇政府与农民的互动之前，我们先着眼于大环境和乡镇政府之间的互动。

1．不独立性：乡镇政府和农村制度语境的现实经济互动

经济制度是政治制度的基础，乡镇政府受乡村环境的第一约束在于财政经济层面。农村税费改革之后，乡财县管（2）成为我国乡镇经济体制的主要内容。这种改革不仅为了技术上挽回乡镇政府财务、债务危机，防止债务继续增长、新旧债务交替的局面出现；更是为了在制度上弥补农村税费改革导致的制度性财政困难。积极层面上，这种乡村经济语境在一定程度上缓解了乡镇财政困难，控制了乡镇债务的扩大。但也出现了如下问题：

其一，乡财县管导致了乡镇财权和事权的分离。由于乡镇财政由上级政府进行管理，税权、收费权和发债权等经济层面的行政权力与其他行政权相分离。而乡镇政府的行政职能中许多与处理社会公共事务相关的职能，如社会保障和福利、环境保护、对教育医疗的投入等，都与财政息息相关。若事权与财权分离，必然导致乡镇政府在处理这些与农民权利挂钩的职能时效率低下，严重依赖上级的规划与命令，从而间接影响作为治理对象的农民群体的利益。

其二，乡财县管导致乡镇政府行为退化。由于乡镇政府的财权向上转移，而上级政府的转移支付毕竟有异于乡镇的自身考虑，因此乡镇政府在事权和财权分离的情况下容易出现财政困难，不得已而采取特殊方式缓解危机，其中包括以不正当的手段变卖乡镇政府的固定资产和出让固定资产的承包权。［3］这样不仅可能损害农民利益，更会导致乡镇政府的权威和公信力降低，进而演变成国家治理中乡镇政府与农民关系的阻滞。

这两大问题的制度根源在于乡财县管的制度语境让乡镇政府在一定程度上丧失独立性。这里的“不独立性”仅指财政自主权的丧失而不影响乡镇政府在履行其他职能上的独立性，使农村治理体系中本来薄弱的公共服务供给能力被进一步削弱而乡镇政府并未在农村的场域中全面退出，导致乡镇政府制度性地将财政危机转移给农民。因此乡财县管在制度设计上预防乡镇政府“乱摊派、乱收费”的预期现实中并未实现，反而带来较大的副作用。

2.自利性：乡镇政府和农村制度语境的现实政治互动

自1985年“废社建乡”的乡镇体制改革基本完成以来，我国的地方行政体制大致维持在省、地市、县、乡四级行政管理体制。其中上下级政府之间的关系是纵向的垂直领导关系而非横向的府际协作关系，因此以荣敬本为代表的一批学者曾提出中国的地方行政管理体制是一种自上而下的“压力型体制”，即地方政府的运行源于对上级施加压力的分解和应对，而县乡作为基层政府在压力施加与分解方面的表现尤为突出。［4］这种体制导致乡村制度语境中乡镇政府在实质上成为上级政府管理基层的工具和延伸。这种压力型体制在乡村制度语境中的具体表征为乡镇政府及其领导人在政绩考核、人事任免、事物决策等方面高度依附于上级政府。这种依附导致了乡镇政府在具体行政行为的选择和实施中尽力揣摩和靠近上级政府的行为选择，上级政府亦可通过奖惩措施给乡镇政府提供导向。

但值得注意的是，上级政府对乡镇政府的影响应当仅视为一种利益驱导，乡镇政府依然在制度架构上拥有独立地位，其在制度环境互动中的行为选择也是出于独立个体的自利本性。关于政府的自利性，学界有不同意见。有学者认为政府的自利性存在逻辑悖论，因此予以否定［5］，但更多的研究分析表明，虽然规范意义上政府是否可以拥有自己的利益尚值得商榷，但压力型体制下政府的自利性是一种客观存在。韦伯曾指出专业化和科层化是现代政府的基本秩序［6］，而正是这种部门化倾向让乡镇作为一个农村场域中的“政权经营者”［7］在与制度环境的互动中拥有了与公共意志和利益不尽相同的部门意志和利益。有学者通过调查发现乡镇政府的任何一种行为都可以在县级政府的考核措施中发现依据，而这么做的目的完全是为了满足现行制度环境下乡镇政府及其领导人的利益最大化［8］，这说明了在压力型体制下，乡镇政府的行为选择高度契合其压力来源即上级政府，其目的是为了获取最大的自身利益。

3．压力释放：乡镇政府与农民的现实互动

分析完乡镇政府与制度环境的现实互动后，我们发现压力型体制下的中国乡镇政府拥有两大特征，即不独立性与自利性。这两种特征让乡镇政府既要在行为选择中受制于其他行为主体和制度的约束，又要寻找充分的空间为自身谋取利益。如果乡镇政府不能通过其行政行为和手段充分释放上级施加的压力，就必须将压力向下转移，因此农民作为农村治理体系中的最后一环，成为所有压力最终释放的结点。因此压力释放成为当下乡镇政府和农民的关系互动的基本特征，这种释放主要表现在以下三个方面：

第一，财政上的压力释放。如前文所述，乡财县管的现行乡镇财政制度让乡镇政府在经济上失去独立性，这给乡镇政府以事权定财权的财政规划逻辑以巨大的影响。现实生活中由于地区发展的差异性，乡镇之间事权差异较大，乡镇的财政支出也会呈现明显的不同。乡镇财政统一由县级政府规划、管理、监督，在实践中出现了乡镇政府“有事无财”的局面，乡镇政府因此不得不通过在某些事务和职能上的自我收缩来释放压力。农民群体因组织化程度低、信息不畅等原因在与乡镇政府的博弈中处于弱势，实践中乡镇政府多选择收缩与服务农民相关的职能以节省开支。为应对上级政府释放的压力，乡镇政府在经济治理过程中的着眼点多限于上级强调的GDP、企业数量、固定资产投资额等数字指标。乡镇政府应承担的公共服务性质的职能，如农田水利、技术推广、公共设施建设等常因“无配套资金”、“财力达不到”等理由被推迟和搁置，农民在和乡镇政府的互动中成为了直接的受害者。

第二，人事上的压力释放。实践中乡镇政府将上级施加的行政命令和人物继续向下摊派，以细化为各类数字的形式分解到下辖的各村级组织，导致作为村民自治组织的村委会被压力型体制覆盖，农民成为行政关系中服从命令的一方。虽然在中国的宪制秩序中，各基层自治机构的领导必须经群众的选举投票产生，但作为村落领导核心的执政党支部，其权力却是来源于上级党委（实际好像也是村党员会议选举，乡镇确认），而且实践中大部分村主任的当选都经由乡镇领导的认可。这种人事制度导致农民在压力型体制中不可避免地成为压力释放的对象，乡镇政府和农民的关系成为压力释放和接受的关系，农民在一定程度上成为本不应由其履行的县级政府行政命令和指令的客体。

第三，强权和单向度的压力释放特征。政府的天然强权倾向早已被学界证实，若实践中政府和公民的关系是单向的行政命令关系，政府的政策制定和执行缺乏来自公民的约束和监督，这种倾向就会转化为事实。当下乡镇政府与农民互动中的强权化主要源于两种情况：一是乡镇向下释放的压力过大，超出作为执行者的农民应有的能力，导致乡镇不得不通过合法或不合法的强制手段执行。二是农民群体在与乡镇的互动中难以发出自己的声音，导致乡镇不了解农民的现实需求而在治理过程一味强调自身利益，政治上力求作出政绩，经济上力求捞取利益，作出了不利于农民群体的决策。农民则缺乏向上与乡镇沟通并表达诉求、影响决策的制度渠道，与乡镇政府的互动只能通过非正常、非法律的渠道表达。这种暴力化的压力释放方式发展到最后将走到一个结点：当农民的负担升高和乡镇政府的公信力与权威降低到一定程度，农民顺从的态度和行为将转变为反抗，从而给乡镇政府的利益带来巨大的威胁和变数。当下中国农村频发的群体性事件即是这一判断的最好佐证。

综上，我们可以归纳出乡村语境中乡镇政府和农民的关系具有以下特征：

第一，乡镇政府在面对乡村制度语境和农民群体时扮演不同的角色，对前者弱势而对后者强势。因此乡镇政府在承接制度环境所施加压力的同时会将压力向下释放给农民群体。

第二，乡镇政府和农民之间的关系更多偏向于单向的行政命令－接受关系，缺乏双向互动。农民缺乏向乡镇政府表达意见并影响其决策的制度性渠道，只能通过信访、群体性事件等非正常渠道表达对乡镇政府行政行为的不满。

第三，乡镇政府与农民关系的异常，本质上并非行为选择上的技术失灵，更多应归结于体制危机。甚至可以说，乡村制度语境是导致乡镇政府和农民关系异常的罪魁祸首。因此，寻找优化乡镇政府与农民关系的方法，首先应寻找优化制度环境乃至整个农村治理体系的方法。

三、乡镇政府和农民关系的现实优化途径和措施

通过分析在现实乡村语境下乡镇政府和农民的关系，我们得出了乡镇政府的行为选择和利益导向扎根于具体的制度环境中，优化整个农村治理体系才是解决乡镇政府和农民关系异常的治本之策。因此乡镇政府和农民关系的优化需要通过农村治理体系的现代化实现。本文主要从推进农村场域多中心治理体系建设、引导农民主动参与乡镇行为选择和转变乡镇政府行政职能三个方面来讨论农村治理中制度环境的优化，以及乡镇政府和农民关系的优化。

1．多中心治理：通过调整乡镇在治理体系中地位促进制度环境优化

由上文可知，乡镇并非农村治理体系中唯一的治理主体。除了乡镇机关，当下我国农村带有行政属性的公共权力主要有作为上级政府的县级机关、作为执政党基层组织的农村党支部和作为村民自治组织的村委会。其中乡镇政府在与上下级公共权力间的职能界定都存在问题：一是县乡职能界定模糊，即法律上并未对乡镇政府应独立行使的职责和与上级政府的职能划分作出界定。这一制度缺陷致使乡镇政府成为上级转嫁压力的对象，在财权不独立的前提下，许多与乡镇政府财力不对称的职能被上级政府摊派给乡镇，如大型基础设施建设、农村义务教育、社会治安管理［9］等，导致乡镇政府绩效不良，农民利益受到影响。二是乡村职能履行的纠葛。立法上虽明确规定，基层政权与农村自治组织之间的关系是指导与被指导的关系（3），强调了乡镇政府不得干预依法属于农村村民自治范围的事项。但由于乡镇是从农村人民公社转变而来的，实践中它不可避免被人民公社“政社合一”的原有管理体系的历史惯性所影响，导致乡镇和农村自治组织、村支部的关系实质上成为领导和被领导的关系。这种关系在实际农村政治生活中表现为村干部公务员化、村财政乡镇管理化等，导致村支部和村委会沦为乡镇政府控制农村的工具，其结果必然是权力之间界限模糊和村民自治权受损。

面对这样尴尬的局面，有学者主张对乡镇进行全面的裁撤与合并，最终取消乡镇政府，实现乡镇在国家治理体系中的全面退场。［10］笔者并不同意这种观点，因为正如前文所言，乡镇的设立对市场经济发育度低、农民自组织力不强的中国农村有重要的意义和价值，取消作为中国《宪法》所规定的最低一级行政区划无助于制度环境和农民权利的优化与保障。我们认为，现代化的农村治理模式，应是各治理主体界限明晰、权责明确、双向乃至多向制约和监督的多中心治理模式。这个模式在压力型体制的中国农村语境下的表现，即是各治理主体之间应互相接受和释放压力，以一种制度性、多向性的压力互动取代单向度的压力接受－释放关系。在这样的模式下，行政行为实施结果的利益和危害无法被划清和转移到单一主体上而与所有治理体系中的主体相连，能有效避免搭便车和利益自上而下缩减、责任自上而下增加的现状。

这种通过优化整个制度环境来优化乡镇政府与农民关系的思路，于当下乡镇政府的影响，即在于调整乡镇在治理体系中的定位和与制度环境及农民的压力释放关系。换句话说，现实的乡镇改革应着眼于如何在减轻上级政府和制度对乡镇的压力的同时增加农民群体对乡镇政府的压力释放渠道。我们认为可以通过以下三个方式开始这一工程：

第一，推动有条件的乡财自管，保障乡镇财权与事权统一。前文提到，乡财县管的制度困境在于财政资金向上集中，基层政府的职能却不变，上级政府向乡镇的转移支付拥有机械化和滞后性等特点导致乡镇缺乏履行行政职能的应有财力。实践证明，仅通过充实税源、加强上级政府对乡镇的转移支付力度等技术手段都难以解决此问题，因此必须在制度上以乡财自管取代乡财县管，以减轻上级政府对乡镇的压力释放。但乡财自管的历史经验表明这种制度容易催生乡镇财政、债务危机，笔者认为新时期的乡财自管应是有条件的乡财自管，即将农业税取消后乡镇场域内依然征收的农林特产税、土地使用税、营业税等税务及其他非税收入的管理权收归乡镇。这种乡财自管与之前最大的区别就在于，乡镇政府虽有独立财权，但必须以乡镇的行政职能作为财权行使的维度。即乡镇政府的财务支配必须与其提供的公共服务紧密结合，以事权定财权，按照各行政职能履行时的事项确定财政花销。值得注意的是，这种改革虽减轻了上级政府对乡镇的压力释放，却依然不能改变农村治理体系中单向度的压力释放特征，因此必须与增加农民对乡镇的压力释放配套。

第二，改革乡镇政府的绩效考核体制，赋予农民问责权。前文提到，在压力型体制下，乡镇政府及其领导人在政绩考核、人事任免上的压力来源局限于上级政府，这也导致乡镇在运行中仅承载来自上级政府的压力而忽视了来自治理对象的压力，进而导致农民无法对作为其代理人的乡镇进行监督问责。由于实践中上级政府和农民群体对乡镇的绩效拥有不同评价标准，前者多侧重数字指标等显性绩效，后者更关注公共设施建设等作用于农民本身的基础性工作，这导致了有些乡镇政府在绩效观上好大喜功、短浅务虚的特征。因此实践中在乡镇绩效考核体系里增加农民的作用，赋予农民对上的压力释放渠道成为改善乡镇政府行政效率，优化与农民关系的必由之路。当然，农民问责权的扩大是一个宏大长期的过程，需要在制度逻辑上保障乡镇权力源于农民授权；在技术手段上推广乡镇行政行为公开，保证农民的知情权和监督权；在思想建设上培育农民的公民意识，加强其责任感。只有做到这三点，才能让中国的农村治理体系如普特南说的那样“使民主运转起来”，嵌入地方社群的公共治理中。

第三，划清乡村界限，保障农民自治权利。如果说上一点的目的是增加压力型体制下农民对乡镇政府的压力，那么划清乡镇政府与村委会在权责上的界限，则是削弱压力型体制下乡镇政府对农民压力的尝试和努力。学理上的多中心治理学说基于现代社会生态中的社会风险性、利益多元化的特征［11］，正是因为利益的多元化导致治理体系中不同主体对治理行为和治理对象存在着不同的利益选择和行为导向，因此若不划清作为农村多中心治理体系中不同主体的乡镇政府与村委会在权限上的界线，必然导致作为强势主体的乡镇在治理过程中权力扩张，导致农民与乡镇政府关系进一步恶化。因此，必须在农村治理体系现代化的实践中以法律的形式规定乡镇政府和村委会之间在职能上的区别，以法律的执行力阻拦公权力的扩张性本质，让村委会在干部选举任免、农村公共物品供给分配、农民政策思想引导等方面逐步去“乡镇强权力化”，防止农民及其自治组织成为压力型体制下乡镇宣泄压力的对象。

2．农民参与：通过改变乡镇政府行为选择促进与农民关系的优化

现代法治政府理论认为优化政府与公民关系有两条基本路径，即限制政府权力和拓展公民权利。［12］338这一理论在优化乡镇政府和农民关系里基本适用。如果说农村多中心治理体系构建的目的在于限制公权力以保障农民权利，那么引导农民参与乡镇政府行政过程就是一条以扩展农民权利抗衡乡镇权力的现实路径。

但前文提到，在当下中国的乡村制度语境中，农民具有自组织力弱的特征，这一特征具体表现为作为个体的农民在乡村政治生活中仅在涉及私人利益的领域积极参与决策，而在公共利益决策方面态度冷漠。农民这种非理性的思维定式既源于小农社会的制度惯性，又与农民所接受的教育有关，因此短时间内难以改变。

但这种现状并不意味着中国的农村环境缺乏农民政治参与的制度土壤。近代以来，市场经济和治理体系的变革让中国农村的公共权力在国家体系之外出现了一个新生且不停发展壮大的社会体系，这一类非国家公权的社会组织和个人在实际的农村治理中拥有一定的权威，因此也可称为社会权力。与“皇权不下县”时代的“乡贤治村”不同的是，市场经济下经济因素取代家族血缘成为农村社会关系的核心，这样一种社会变迁在农村映射为传统的家族势力不再成为农村治理中可以倚重的重心，经济能力取代家族地位成为定义和判断农村社会权力的标准。改革开放以来，一部分农民通过各种渠道和方式先富起来，他们凭借自己或亲友的力量在农村置产兴业，成为乡镇企业或私营企业的高层。由于这些农民和他们的农村经济组织拥有可转化为政治和文化资源的经济资本，因此他们在农民群体中具有一定的威望，同时其个人素质和公民意识也高于一般农民。因此乡镇在现实的农村治理中可以优先吸纳这一类农民参与行政决策，让他们成为优化乡镇政府和农民群体关系的纽带和渠道。

现代政治生活中的公民参与包括政治、经济、文化、社会等多重参与方式［12］339，笔者认为在优化乡镇政府与农民关系的前提下，最能改变和影响政府行为选择的农民参与方式应当是政治参与。利用当下农村的制度资源，农民参与乡镇政治生活的方式主要有以下几种：

第一，法团治理模式，即利用现行体制，将村民利益开放到国家的决策结构中去。在乡镇的场域中这种模式意味着开放乡镇机关领导职务（如党委副书记、副乡长）给有资质的农民，通过农民直接参与乡镇决策让农民和乡镇政府之间建立日常化、制度化的互动渠道，以优化乡镇政府和农民的关系。这类农民的职务在制度上应当与其他乡镇领导有区别，如在本乡农民中选拔，非公务员等。这种模式的优势在于可以使社会权力公共化，但一定条件下也可能导致在乡镇中担任职务的农民被同化，与其他乡镇领导失去区别，成为乡镇政府在行政上控制农民的工具。

第二，协商治理模式，即利用现行的听证会制度，以法律的形式规定乡镇政府在涉及农民利益的问题上必须召开听证会，听取农民群众的意见，被听证会否决的行政决策不得强制推行，通过农民群体在乡镇决策中发出声音来影响乡镇政府行为选择，以缓解和优化乡镇政府与农民的关系。该模式的主旨在于将乡镇和农民等利益相关者聚集在同一舆论空间，优势在于倡导农民政治参与的同时以协商而非竞争博弈的方式避免乡镇行政资源损耗，但由于现行体制较多的制度漏洞，听证实践中容易演变成“橡皮图章”式的走形式，失去了本来的意义。

第三，分权治理模式，即利用市场经济体制，通过开放公共领域，让农民占主体的乡镇企业、农民组织参与乡村的社会管理和公共服务，进而防止乡镇政府在该领域的垄断，让农民群体直接在切身利益上自行进行行为选择，以缓和农民和乡镇政府因利益冲突导致的矛盾。这种模式的优势在于能够明显提高行政效率，减少行政成本。但值得注意的是，正如费孝通所言，在中国农村，“权力之所以诱人，最主要的动机永远是经济利益”［13］。能够参与农村公共物品供给和农村基础设施建设等公共服务活动的农民毕竟只是整个农民群体中的少数，这些农民参与乡镇经济社会治理，与乡镇政府分享权力的第一目的从本质上审视一定是考虑到为自身谋利。因此实践中以这种模式引导农民参与政治必须特别强调需要法律上完善其监管方式和制度保障。

上述三种农民参与模式表明，农民参与乡镇政治生活，不仅仅是简单以农民影响乡镇行为选择优化农民和乡镇政府关系的方式，更是多中心治理体系里不同利益主体间协商、合作、妥协、博弈的过程，不同的模式和制度都需要相应的法律进行规制和完善。

3．地位平等化：优化乡镇政府与农民关系的终极目标

从前文可知，优化乡镇政府与农民关系的重点在于变革现有的乡村制度环境，而调整乡镇在治理体系中地位和吸纳农民参与治理的具体变革途径的目的在于维持乡镇与农民之间在权力－权利关系上的平衡。现代行政理论认为，一个自然且正义的行政秩序应当让行政过程中各方在权利义务上保持平衡（4），由于当下的中国农村各主体之间多元利益共存，各种利益之间的矛盾不可避免，因此农民、政府、市场、社会之间需要通过竞争、博弈和妥协达成一种动态的平衡。这种平衡要求各利益主体之间具有相当的权利和义务，不能出现过于优势的一方，否则动态平衡将被打破。所以无论是限制乡镇政府权力还是赋予农民参政渠道，优化农民和乡镇关系的一切技术性和制度性的手段都指向了同一个目的：维持乡镇政府和农民在权利与义务上的平衡。而众所周知的是只有地位平等的主体才能够在公平的制度语境中进行博弈和竞争并获得动态平衡的效果，因此乡镇政府与农民地位上的平等化是乡镇政府和农民关系获得优化的终极目的。

在西方古典政治哲学的谱系中，政府被假定为一种必要的恶，趋向绝对的腐败，所以需要其他主体对包括行政权力在内的公权力进行制约和监督。西方政治治理的历史实践中对这种“必要的恶”有不同的制约手段。我们认为，不论是何种制约方式，其内在的精神都是政府与其他权力主体关系平等化，因为只有平等的主体间才拥有互相制约和监督的可能，这种平等化在近代“人民主权”思想出现以来表现为政府与公民的关系平等化。比起传统行政关系中的“命令者”与“服从者”关系，拥有平等地位的政府－公民关系应当是“服务者”与“接受服务者”，即公民通过纳税的形式向政府提供收入，政府向公民提供公共服务和福利；公民通过选举和监督决定政府的活动，民选政府则有权履行社会管理的职能。公民与政府之间拥有契约性的平等关系。［12］324

但是在当下中国农村的制度语境中，由于乡镇政府权力来源的自上而下和政府与公民契约上的制度缺失，真正做到农民与乡镇政府完全平等尚在一定程度上缺乏相应的逻辑基础和体制保障，因此乡镇政府和农民的平等仅能作为完全解决乡镇政府和农民关系异常的终极目的。但乡镇政府依然可以在治理中利用中国本土的制度和思想资源在技术上做到以下几点转变，以尽量靠近乡镇政府与农民关系平等化的目标：

第一，治理方式的转变。在传统的政府中心、单向度国家治理模式下，政治学围绕着政府－公民的二元轴心体系进行发展和完善。在这样一种语境下，政治学对政府行为的定义具有强制性、命令性、接受性的特征。但越来越复杂化的现代社会要想正常运转，必须依赖调节者与被调节者之间的平等合作。在多中心的农村治理体系中，人们无需要求乡镇作为唯一的权力中心来以强制、命令的方式控制其余部分。相反的，在平等主体构成的乡村权力系统内，只要权力主体间的博弈竞争限制在一个可实施的体制内操作，就能够保障政治运行的秩序。因此，为了优化与农民的关系，最终实现与农民关系的平等化，乡镇政府在治理过程中必须转变传统中国“牧民”的传统治理方式，将自己的权力收缩为整个农村治理体系中的一分子，通过与村民自治机构、农村社会经济组织等农民群体之间基于平等的互动方式来建构多元利益整合、互动的多中心社会治理途径。这种治理方式的转变是一个较为缓慢的过程，乡镇政府可以通过在实践中增加与其他农村治理主体的互动开始这种转变。例如在农村公共物品供给体制改革中，乡镇作为管理者，应当将农民的需求作为农村公共物品供给的决策依据［14］，开放农村经济组织进入农村公共物品分配市场，以达成一种形式上和实质上的“多中心治理”。

第二，治理职能的转变。农民与乡镇政府关系的平等化意味着乡镇不能够继续进行单向度的规则实施，行政行为的强制色彩也应逐步减弱，走向服务型行政。在这样的情势下，具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、选择接受性等特征的行政指导成为新时期农村治理的重要方法。行政指导是政府为了实现特定的行政目的，采用非强制性手段并付之利益诱导，促使公民为或不为某种行为的一类新型行政行为。［15］其行使的方式采用利益诱导而非强制命令，即以提供显性或潜在的经济、政治利益为条件，换取行政相对人能够接受行政主体的指导使其为或不为一定的行为。农村治理这一职能的最好运用是乡镇在处理和村民自治组织具体关系中职能应当是给予后者以行政指导。由于村民自治机构和乡镇机关并不存在行政级别上的隶属关系，乡镇对村委会的治理若采取行政指令，则严重破坏了农民的自治权利，导致乡镇政府和农民关系的破坏。采取非强制力的行政指导作为治理模式的另一个原因是农民群体是自己利益的最佳判断者，因此理论上村委会直接作出的决定比乡镇代为作出的更符合村民的切身利益，因此村委会有权不根据乡镇的指导意见作出适合本村情势和村民要求的决定。

第三，治理思路的转变。乡镇政府之所以更喜欢用指令手段而非行政指导这样的“软行政”让农民表现出服从，本质上源于其思维中对农民作为和乡镇政府平等主体的否认和排斥，认为自己作为政府，拥有公共领域中的“绝对主权”。这样一种中心－边缘的治理结构导致治理主体对公共生活实施操纵，迫使公共领域重新封建化［11］，也恶化了乡镇政府与农民之间的关系，让乡镇政府失去了来自农民的认同。正如哈贝马斯所言，公民作为独立主体的完整性取决于行政主体的承认［16］，若乡镇政府不承认农民是行政过程中的独立主体，具有不同于自己的利益诉求，则割裂了乡镇政府和农民在公共领域中本应有的平等地位，从而使二者间的关系异常化。因此，乡镇政府在优化与农民关系的转变中与其说要进行治理方式和职能的转变，不如说应转变治理的思维方式，尊重农民及其相关组织的行为选择，在自己和农民行为选择有所不同的情况下以协商、妥协等非强制方式取代之前的强制命令关系。

乡镇政府与农民地位平等化作为优化乡镇政府与农民关系的政治学进路，既与多中心治理体系下小政府、大社会的思路相关，又由农民参与乡镇治理的现实举措密切联系，与前述两点共为新时期建设农村治理体系和治理能力现代化，改善乡镇政府和农民关系的有机结合点。

四、结语

“在农村社会公共事务管理中，乡镇政府只有通过一定的途径、手段介入乡村治理，才能实现与村庄之间的社会互动并借此履行自身的治理职责，体现国家意志。”［17］可见，乡镇政府理应在农村治理体系中发挥重要作用。但现实中乡镇政府的行政绩效和行政行为却不能尽如人愿，存在着明显的偏差，而乡镇政府与农民的关系异常成为各种乡镇问题产生的要害或命门，如何改善乡镇政府和农民的关系成为一个充满争议和讨论的话题。我们认为无论是乡镇政府还是农民，其作为行为主体都是在一定制度语境的约束下作出选择，因此应当将这个问题放在中国制度的问题意识下，引入公法学、政治学、社会学等不同知识领域的研究方法和研究路径进行考察。笔者引入压力型体制的概念对乡镇政府和农民的关系进行分析，其用意就是在于深挖乡镇政府和农民关系异常化的制度原因，并相应地以制度建设作为出路、给出解法。虽然许多以实施经验为基础的概念谱系都有相应的生命周期，但客观地说，让中国农民在短期内具备高度组织化和市场化的条件，走出压力型体制，真正与乡镇站在完全平等的地位上进行合作竞争，其时机和机会尚不成熟。因此本文提出的种种应对政策和措施也是站在渐进改革的方法上对现有制度和资源进行反思，提供现实中最“不难”实行而非最“正确”的道路，即一条平等主体互动，多元社会博弈，各主体皆有参政渠道的现实优化途径。事实上不止限于乡镇政府和农民的关系，解决农村治理体系和治理能力现代化的道路上面临的一切问题，都不仅需要社科学者长期大量的田野调查和案例分析，更需要以乡镇政府为代表的实务部门不断探索、不断实践，依靠它们现实中的制度和技术完善才能最终成就。

注释：

（1）本文的农村制度语境具体指在乡村环境中产生作用的第三方主体，如上级政府、政策、其他组织个人等。

（2）乡财县管指在乡镇政府管理财政的主体地位、所有权和使用权不变的前提下。县级财政部门有权在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督。

（3）《村民委员会组织法》第四条。

（4）罗豪才先生认为这种权利和义务平衡既包括行政机关和行政相对人的权利义务分别平衡，也包括行政机关和相对人各自权利义务的平衡。参见罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，“中国法学”，1993年第一期第56页。参考文献：

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