森林生态效益补偿中中央政府与地方政府的博弈分析与对策建议1)

李璐 刘晓光

(东北林业大学，哈尔滨，150040)

责任编辑:程 红。

森林生态效益补偿是提高生态承载能力、加快构筑国土生态安全体系的重要物质基础，也是实现人与自然和谐共进的重要途径。近年来，我国政府在森林生态效益补偿方面开展了行之有效的探索与实践。但从总体来看，森林生态效益补偿不足的局面尚未得以完全消除。究其根源，关键是对中央政府与地方政府在森林生态效益补偿中的博弈关系缺乏理性的分析和预测。为此，将博弈论的基本原理引入森林生态效益补偿领域，有助于更全面地分析中央政府与地方政府之间的补偿关系和补偿行为，以减少双方互动过程的不确定性，进而提高补偿效率、加快林业生态建设的进程。

1 森林生态效益补偿的总体情况分析

1.1 中央政府层面

在2001年11 个省(区)试点的基础上，我国于2004年正式建立了中央森林生态效益补偿基金制度并在全国范围内施行。2004年，中央财政预算为20 亿元，补偿面积为4 亿hm2，平均标准为75 元·hm－2·a－1，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理支出。

从2010年起，中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准:国有的国家级公益林平均补助标准仍然为75 元·hm－2·a－1，其中管护补助支出23.75 元·hm－2·a－1，用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出;对集体和个人所有的国家级公益林补助标准从原75 元·hm－2·a－1提高到150 元·hm－2·a－1，其中146.75 元·hm－2·a－1作为管护补助支出，用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿。在上述补偿标准中，无论权属如何，公共管护支出均为1.25 元·hm－2·a－1，由省级财政部门列支。

2012年，中央财政支持林业生态建设发展的力度加大，国家级公益林全部纳入森林生态效益补偿范围;2013年则进一步将属集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高到15 元·hm－2·a－1。森林生态效益补偿中，中央政府的投入情况以及投入趋势具体见表1。由表1可以看出，中央财政对森林生态效益补偿基金的投入逐年增加，并呈现逐年上升的趋势。2001—2013年，中央财政共安排森林生态效益补偿652 亿元。中央财政补偿是森林生态效益补偿基金的重要组成部分。可见，在森林生态效益补偿中，中央政府起着主导性的作用。

表1 中央财政与黑龙江省政府森林生态效益补偿基金投入 亿元

1.2 地方政府层面

中央财政森林生态效益补偿基金制度的实施，带动和推进了全国各省(区、市)地方森林生态效益补偿基金的建立及其森林生态效益补偿的实践，加速了地方与中央公共财政投资体制的有机衔接。

以黑龙江省为例，来分析森林生态效益补偿中地方政府的总体情况。黑龙江省是2001年首批地方财政给予森林生态效益补偿试点的11 个省份之一。2004年，黑龙江省生态效益补偿制度正式启动。2005年5月，黑龙江省财政厅、黑龙江省林业厅下发了《黑龙江省森林生态效益补偿基金管理办法》(黑财农［2005］28 号)，该办法规定，省级补偿基金是由省级财政预算对纳入省级补偿基金范围的国有重点公益林、一般公益林管护者发生的管护和管理支出给予一定补偿的专项资金;分补偿性支出和公共管护支出，补偿标准为3.5 元·hm－2·a－1。2006年，黑龙江省森林生态效益补偿基金制度全面铺开。2007年，通过实施中央级和省级森林生态效益补偿，黑龙江省森林生态补偿面积达到了269.208万hm－2，补偿基金达到1.995 8 亿元。森林生态效益补偿中，黑龙江省政府的投入情况以及投入趋势具体见表1。由表1可以看出，黑龙江省财政对森林生态效益补偿基金的投入呈逐年上升趋势。2001—2013年，黑龙江省财政共安排森林生态效益补偿21.65 亿元。2005年下发《黑龙江省森林生态效益补偿基金管理办法》后投入明显增加，2010年对于森林生态效益补偿又迈进新台阶。可见，地方政府在森林生态效益补偿中也起到了至关重要的作用。

2 森林生态效益补偿中的博弈分析

博弈论是研究在利益相互影响的局势中，理性的决策主体为了最大化自己的利益如何选择各自的策略以及策略的均衡、协调问题。在森林生态效益补偿博弈中，参与人是中央政府及地方政府，假设他们都是完全理性的，能够充分考虑到行为可能产生的影响，进而在行为相互作用的局势中做出各自收益或效用最大化的、合乎理性的决策。

2.1 中央政府和地方政府在补偿意愿方面的博弈

假设地方政府积极补偿森林生态效益情况下的净收益为NI1，不积极补偿森林生态效益情况下的净收益为NI2，森林生态效益补偿的总成本为C。由于中央政府的超强权力地位，使得中央政府无论是在资源配置、信息、组织化程度还是交易费用等方面，都处于支配地位。为此，假设中央政府的净收益在任何情况下都是地方政府的a(a≥1)倍，则中央政府和地方政府的一次博弈可能出现的4 种结果为:①当中央政府愿意补偿、地方政府也愿意补偿时，中央政府的净收益为aNI1－C，地方政府的净收益为NI1－C;②当中央政府不愿意补偿而地方政府愿意补偿时，中央政府的净收益为aNI2，地方政府的净收益为NI1－C;③当中央政府愿意补偿、地方政府不愿意补偿时，中央政府的净收益为aNI1－C，地方政府的净收益为NI2;④当中央政府不愿意补偿、地方政府也不愿意补偿时，中央政府的净收益为aNI2，地方政府的净收益为NI2。在此基础上的博弈矩阵见表2。

表2 地方政府与中央政府在补偿意愿方面的博弈

在表2博弈矩阵中，如果aNI1－C＜NI2，那么在森林生态效益补偿过程中，中央政府就会选择不愿意补偿。如果aNI1－C＞NI2，那么中央政府就会愿意对森林生态效益予以补偿。但是地方政府的补偿意愿则取决于补偿森林生态效益的成本净收益情况。这使得博弈双方的均衡点根据C 的大小有3 种情况。第1 种，当C＞aNI1时，中央政府和地方政府同时选择愿意补偿策略的净收益为负值;一方愿意补偿而另一方不愿意补偿时，选择愿意补偿一方的净收益也为负值;所以博弈的均衡点为(不愿意补偿，不愿意补偿)，此时双方的博弈就是典型的囚徒困境。第2 种，当C＜NI1－NI2时，就存在NI1－C＞NI2，aNI1－C＞aNI2，所以中央政府和地方政府选择愿意补偿的策略要优于选择不愿意补偿的策略，此时博弈的均衡点为(愿意补偿，愿意补偿)。第3 种，当NI1－NI2＜C＜aNI1－NI2时，不能用最优策略得到均衡。那么要寻找这个博弈的均衡解，对于地方政府来说，“不愿意补偿”完全优于“愿意补偿”，即NI2＞NI1－C，所以理性的地方政府必定选择“不愿意补偿”;对于中央政府来说，由于森林生态效益的公共产品属性，即使明知道地方政府会选择“不愿意补偿”策略，但是自己选择“愿意补偿”会比双方都选择“不愿意补偿”有所收获，如环境效应、国土生态安全的保障，等等。所以从长远利益出发，就会采取“愿意补偿”策略。这成为中央政府与地方政府博弈唯一的均衡，此时博弈的均衡点为(愿意补偿，不愿意补偿)。

2.2 中央政府和地方政府在补偿力度方面的博弈

为便于问题的分析和研究，假设中央政府与地方政府在对森林生态效益补偿加大补偿力度的情况下净收益均为NI1，在对森林生态效益补偿不加大补偿力度的情况下净收益为NI2，森林生态效益补偿的总成本为C，并假设补偿森林生态效益时的净收益大于不补偿森林生态效益时的净收益。中央政府与地方政府的一次博弈可能出现4 种结果:①当中央政府加大补偿力度、地方政府也加大补偿力度时，中央政府净收益为NI1－C，地方政府净收益也为NI1－C;②当中央政府不加大补偿力度、地方政府加大补偿力度时，中央政府净收益为NI2，地方政府净收益为NI1－C;③当中央政府加大补偿力度、地方政府不加大补偿力度时，中央政府净收益为NI1－C，地方政府净收益为NI2;④当中央政府不加大补偿力度、地方政府也不加大补偿力度时，中央政府净收益为NI2，地方政府净收益为NI2。在此基础上建立的博弈模型见表3。

表3 中央政府与地方政府在加大补偿力度方面的博弈

当NI1－C＜NI2时，对于中央政府和地方政府2 个补偿主体而言，选择加大补偿力度不能带来正效益。双方的占优策略都是不加大补偿力度，博弈的均衡点为(不加大补偿力度，不加大补偿力度)，博弈就会陷入囚徒困境，致使双方都不愿意再对森林生态效益追加补偿资金。

当NI1－C＞NI2时，中央政府和地方政府都不存在占优策略，彼此的行为都将会受到对方的影响:不加大补偿力度的一方会给加大补偿力度的一方带来负的经济外部性，即成本转嫁问题。当中央政府加大补偿力度时，地方政府可以通过“搭便车”，不需要支付任何成本只享受净收益，博弈的均衡点为(加大补偿力度，不加大补偿力度);当然在经济发达的省份，当地方政府重视生态环境，对森林生态效益提高补偿标准、加大补偿力度时，中央政府也可以通过生态政绩激励等非物质手段来实现其生态目标，博弈的均衡点就成为(不加大补偿力度，加大补偿力度)。

可见，如果中央政府和地方政府之间不存在约束力的协议，在理性的制约下，双方从自身利益考虑，不会选择(加大补偿力度，加大补偿力度)这一双赢的策略组合。这也是目前森林生态效益补偿资金不足的一个重要原因。

3 推进森林生态效益补偿的对策建议

由于中央政府与地方政府的博弈行为及其策略选择是持续进行的，这就需要对森林生态效益补偿过程中的补偿关系加以适时调整，目前应尤其立足于主体功能区的视角进行综合考量，从而不断优化补偿策略。

3.1 完善森林生态效益补偿的法律、法规

博弈论的一个基本点是要有一套完备的行为规则，以作为博弈各方共有的约束。森林生态效益补偿涉及到复杂的利益关系调整，而目前这方面的法律、法规基础还很薄弱，只是对补偿方式、范围等做出了原则性规定，比较抽象，可操作性较差。为此，建议采取如下措施:①尽快出台《森林生态效益补偿条例》，作为对《森林法》以及《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的有益补充，对森林生态效益补偿的领域、补偿主体，标准、资金等问题进行规范。②完善林业投资以及财政转移支付方面的法律、法规，明确中央政府和地方政府对森林生态效益补偿的权责划分、具体额度或比例。③除“森林生态效益补偿资金”外，还需整合现有的政府环境保护、农林水利事务等预算科目中具有森林生态效益补偿性质的项目，以设立独立的“森林生态效益补偿”预决算项目及相应科目，并按照四类主体功能区分设明细，以发挥财政资金的集中使用效率。④按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则”［1］，分阶段颁布相关条例和实施细则，引导现有的补偿政策向体现主体功能区战略要求的方向靠拢。在此基础上，可授权行政法规和地方性法规将这些基础性规定予以具体化和地方化。

3.2 构建中央政府与地方政府森林生态效益补偿的合作机制

从中央政府与地方政府的博弈关系可以看出，如果仅谋求自身经济效益的最大化，无论是否有能力加大补偿力度，他们都不会选择这一策略。但森林生态效益的公共产品性质，需要中央政府与地方政府在各自层面发挥相应的作用。中央政府应将补偿资金重点用于关系国家生态安全的国家级重点生态功能区、国家级自然保护区、国家级风景名胜区和国家级森林公园、湿地等;中央政府对于具有跨行政区外部性以及代际外部性的林业生态工程的补偿以及跨省流域的生态补偿也应承担相应的责任。地方政府作为落实主体功能区的直接行为主体，在森林生态效益补偿中应将补偿资金更多地惠及限制开发区和禁止开发区域内的林业生态建设。与此同时，地方政府补偿的平均标准应当在财力允许的情况下逐步提高:在平均补偿标准的范围内，有林地的生态功能最为强大，应补偿标准最高;疏林地和灌木林地的补偿标准应为有林地的1/3 左右;未成熟林地的补偿标准应定为有林地的1/5［2］。

3.3 建立、健全引导地方政府补偿森林生态效益的激励机制

通过上述博弈分析可知，地方政府在补偿意愿方面较之中央政府而言是不积极的。这就需要相应的激励机制加以引导。森林生态建设主要位于限制开发区域和禁止开发区域。而对于限制开发区域和禁止开发区域的地方政府，不仅要为封山育林、森林防火、林木管护等生态建设和修复承担相应的支出［3］，还将由于禁止森林资源的砍伐和相应木材加工业的发展而丧失一定的经济发展机会。为此，应改变以往地方政府绩效评估中对GDP 增长过于偏重的做法，将生态改善、森林资源耗费以及环境保护作为地方政府政绩考核的重要方面。另外，中央政府还可以通过合约的形式确定激励性补贴，补贴中应综合考虑地方政府进行森林生态效益的机会成本以及森林面积、地形地貌、森林覆盖率、森林质量、限制开发区或禁止开发区面积占国土面积的比例等因素，从而使补贴方案既突出中央政府对地方政府所期望的生态努力方向和进行森林生态效益补偿的行为方式，也要重视地方政府进行森林生态效益补偿的边际期望收益。

3.4 搭建多层次、多渠道的森林生态效益补偿平台

森林生态效益补偿不仅需要中央政府和地方政府在宏观层面予以协调并提供配套政策作为配套支持，在主体功能区尤其是限制开发区域和禁止开发区域建设过程中还需要配套产业发展以及科技创新等相关配套体系作为支撑［4］。具体措施可包括:①对于优化开发区域和重点开发区域的投入应侧重于对现有森林生态成果的保护;②对于限制开发区域，鼓励各地方积极发展生态标识物品和服务，将生态优势转化为替代产业优势和经济优势，引导消费者积极自愿地支付生态补偿的费用。建立受益者直接补偿体系，如从依托森林生态效益的旅游、内河航运、水电等企业的营业收入中提取一定比例的资金［5］;③对于禁止开发区，符合区域生态资源承载力的新型接续产业予以税收减免，以促进林业生态建设，形成良性循环。在此基础上加大森林公园的建设投入，尤其应加大对自然保护区的投入力度［6］。

［1］ 王清军，陈兆豪.中国森林生态效益补偿标准制度研究:基于10 省地方立法文本的分析［J］.林业经济，2013(2):57－68.

［2］ 刘晓光，朱晓东.黑龙江省限制开发区域林业生态建设补偿机制探析［J］.生态经济，2013(3):189－193.

［3］ 丁四保.主体功能区的生态补偿研究［M］.北京:科学出版社，2009.

［4］ 李炜.大小兴安岭生态功能区建设生态补偿机制研究［D］.哈尔滨:东北林业大学，2012.

［5］ 贾若祥，侯晓丽.限制开发区域中森林生态功能区的利益补偿机制问题［J］.中国发展观察，2009(8):29－32.

［6］ 刘晓光，朱晓东.论财政政策与林业生态建设:基于主体功能区的视角［J］.生态经济，2013(12):68－72.