从评选指标的演变审视“国家园林城市”的目标定位*

金云峰 陈 光 马唯为

0 引言

1980年代，城乡一体化发展思想初现端倪，生态建设逐步受到重视。1990年代初期，建设部为推动城乡一体化开展了创建“国家园林城市”（下文简称“园林城市”）的评选活动，并制定了评选标准。

“园林城市”评选标准前后共有5个版本。自1992年公布评选“园林城市”的10条标准，到2010年《国家园林城市标准》规定8类74项标准，“园林城市”评选标准历经：基础建立阶段（1992年—1999年）、细分细化阶段（2000年—2009年）、丰富扩展阶段（2010年至今）3个阶段[1]；评选标准所执行和对接的相关的条例、法规、技术规范先后主要有：国务院《城市绿化条例》（1992年8月1日起施行）、建设部《城市绿化规划建设指标的规定》建城[1993]184号（1994年1月1日起实施）、国家标准《城市用地分类标准与规划建设用地标准》GBJ137-90（1991年3月1日起施行）、行业标准《城市绿地分类标准》CJJ/T85-2002（2002年9月1日起实施）、国家标准《城市园林绿化评价标准》GB/T50563-2010（2010年12月1日起实施）等。

“园林城市”评选标准的内容不断扩展的同时，部分指标经历了多次调整。如现行2010版《国家园林城市标准》（以下简称“评选标准”）的绿地指标主要对接《城市绿地分类标准》，但是部分指标又没有完全遵照。《城市绿地分类标准》中的“绿地率”指标对于“其他绿地”是不作统计的，因为“其他绿地”是指位于城市建设用地以外生态、景观、旅游和娱乐条件较好或亟须改善的区域，一般是植被覆盖较好、山水地貌较好或应当改造好的区域，其不参与城市建设用地平衡。而“评选标准”中的“建成区绿地率”却将“其他绿地”部分纳入统计，忽视了“其他绿地”本身存在不易界定边界的问题。随着新版《城市用地分类标准与规划建设用地标准》（GB50137-2011）（以下简称“11版城标”）的实施，附属绿地、其他绿地等并没有直接纳入城乡用地分类中[2]。

指标是衡量目标的单位或方法，而目标是想要达到的境地或标准。因此，不同时期部分“园林城市”评选指标的变化一定程度上可以反映出“园林城市”目标不同阶段的差别。因此，为更好地开展“园林城市”创建活动，切实推进我国城市园林绿化事业的发展，需要对“评选标准”中部分指标的调整与演变进行分析，了解不同时期“园林城市”创建标准产生差异的缘由，从而为“园林城市”未来的政策与目标导向提供参考思路。

1.1 管理机构从一元到多元

1992年“园林城市”评选标准中所有的考核指标均为城市园林绿化相关指标①建设部城建司．“园林城市”评选标准[J]．风景园林通讯，1993（4）：15-16。。可见，这一时期城市园林绿化管理部门是该时期制定评选标准的主要职能部门，“园林城市”目标也只是单纯为了对城市园林绿化工作进行考核。而自1996年“园林城市”评选标准首次增加生态相关考核指标，截至2010年，“园林城市”的考核指标已经涵括生态环境、市政设施、节能减排、人居环境、社会保障等多个类别，指标的分管城市职能部门增至10多个，这些部门大致分属于国务院直属的8个部委和司局②8个部委和司局分别是：住房和城乡建设部、环境保护部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部、交通运输部、水利部、国家林业局、国家旅游局。（表1）。其中，与住房和城乡建设部（创建“园林城市”活动发起者）有隶属关系的职能部门仅含城市园林绿化、城乡规划、市政交通等部门机构。这一时期“园林城市”目标呈现出明显的宽泛化特点。

一方面，随着“园林城市”考核指标不断地扩展，所牵涉部门不断地增多，数值达标成为主要目标，另一方面，“评选标准”对于数据的来源部门却甚少有考核要求，更不论达标后部门间的持续协调与后续管理，况且，隶属关系不同的管理部门相互间配合本来就具有相当的难度。而这一切皆与“园林城市”过宽的考核面以及相关行政部门职能的条块化划分有关。

1.2 绿化制度的制定与执行

2010年版“评选标准”提出申报城市应建立绿线管理、养护管理等7项管理制度③7项管理制度分别为：建立绿线管理、园林绿化工程管理、养护管理、公示制度及控制大树移栽、防止外来物种入侵、义务植树。。2012年，《国家生态园林城市分级考核标准》又增加了绿色图章制度和古树名木保护制度。园林绿化制度固然是保证城市园林绿化工作规范化进行的手段，不过由于城市绿地在上下位城乡规划间协调难度大，导致部分制度执行起来并不是很容易。

就绿线管理制度而言，《城市绿线管理办法》指出，“城市绿线是指城市各类绿地范围的控制线”④中华人民共和国建设部令第112号．城市绿线管理办法，2002。。就绿线划定阶段来说，城市总体规划（含城市绿地专项规划）、控制性详细规划、修建性详细规划是城市绿线划定的3个阶段。因此理论上来说，控制性详细规划的绿线应按照上位的城市总体规划和绿地系统专项规划进行。但是，事实上具体规划编制时常出现控规先行的局面。因此，城市绿地系统规划中的绿线划定工作有时成为对控规已界定绿线的汇编，违反了绿线划定的先后次序。

同时，从绿线的具体划定操作上来说，也存在难题。《城市绿线管理办法》指出，“城市绿线范围内的公共绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地、风景林地等，必须按照《城市用地分类与规划建设用地标准》、《公园设计规范》等标准，进行绿地建设”。但是显然，对于“附属绿地”以及规划区内非建设用地中的“其他绿地”进行绿线划定就缺乏依据。其实“附属绿地”本没有明确的用地，也就无从具体划线。而规划区内非建设用地中的“其他绿地”又往往因为面积大，权属关系复杂，缺乏相关法律法规的控制，同样难以界定绿线的边界。

表1 2010年《国家园林城市标准》指标项与职能部门关系对照一览表

表2 历版《国家园林城市标准》绿地3大指标对照表

因此，建设用地中的绿地应有明确的用地和边界，便于其建设管理；而规划区内非建设用地中的绿化用地则可以划定保护控制线，由城乡规划部门对其中的建设活动进行控制。

1.3 绿地指标的发展与演变

（1）“园林城市”3大指标的发展演变

“园林城市”3大指标就取值变化上来看，总体趋势越来越高（表2）。然而，在我国用地集约化发展的思路下，人均建设用地水平受到严格控制，而城区内绿地是建设用地，实现高绿地指标显然是不现实的。早在1994年，《城市绿化规划建设指标的规定》就首次提出以人均建设用地指标确定人均绿地指标的思想，却没有得以体现，至2010年版“评选标准”才重新确认。

（2）人均公园绿地面积

“11版城标”规定允许采用的规划人均城市建设用地面积上下限为65—115m2/人。从2008年《中国城市建设统计年鉴》中统计20个已获“园林城市”命名的城市，得出20个市的人均建设用地为91.8m2（表3）。因此，下文就以规划人均建设用地90m2来探讨规划人均公园绿地面积的区间。

按“11版城标”的规定，“绿地与广场用地”（G）占城市建设用地的比例宜为10%—15%。因此，如果规划人均建设用地90m2，那么规划人均“绿地与广场用地”（G）宜为9—13.5m2之间。考虑到“绿地与广场用地”（G）的统计范围除公园绿地（G1）外，还包括防护绿地（G2）、广场用地（G3），那么规划人均公园绿地面积（“11版城标”中规定不小于8 m2/人）实际小于上述区间。

而2010年版“评选标准”中人均建设用地90m2，对应人均公园绿地面积≥8.00m2/人，显然已是较高值。相应《国家生态园林城市分级考核标准》中一星级、二星级、三星级“生态园林城市”对应要求分别为≥10m2/人、≥11.5m2/人、≥12.5m2/人，则是多数城市难以达到的。事实上前述20个城市的人均绿地面积（含人均公园绿地面积）很多都低于8m2/人的标准⑤住房和城乡建设部计划财务与外事司．中国城市建设统计年鉴[M]．北京：中国计划出版社，2009。。

（3）绿地率的问题

建成区绿地率是建成区各类城市绿地面积之和与建成区面积的比值。因此，将城市哪些类绿地纳入统计是关键。2010年版“评选标准”是套用《城市园林绿化评价标准》，规定建成区绿地面积的统计范围为G1、G2、G3、G4并包括部分其他绿地（G5）在内的绿地之和，而这与《城市绿地分类标准》（G5）的统计口径不符。对此，《城市园林绿化评价标准》仅解释为：“一般来说，城市的建成区范围要大于建设用地范围，或者说建成区内的城市绿地包括建设用地外的‘其他绿地’，而事实上该部分绿地不论从改善城市生态环境、提供居民游憩场地，还是城市自然景观方面，都起到不同忽视的作用；……其取值不得超过其他四类绿地面积的20%，且纳入统计的其他绿地应与城市建设用地相毗邻”。

然而，一方面，其他绿地（G5）计入多少面积，取决于G1、G2、G3、G4四类绿地的面积，而四类绿地的总量本身也存在无法精确定量的问题。如附属绿地（G4）的总量就存在不确定性，其在城市总体规划、绿地系统规划中均无法图示，没有“地”，其规划数值和实际数值都很难进行精确的测算。另一方面，关于纳入统计的其他绿地应与城市建设用地相毗邻的“毗邻”一词难更以界定其具体范围，为实际操作带来很大的主观随意性。

1.4 从城乡用地到城乡绿地

（1）城乡用地发展的新变化

“11版城标”建立了城乡用地分类体系，“城乡用地”分类的地类覆盖市域范围内所有的建设用地和非建设用地，清晰了城市、镇、乡、村建设用地的区别。“11版城标”对用地分类上的模棱两可，用地统计上的含混不清，进行了最大程度的规避。例如，“11版城标”将“园林生产绿地”以及“部分城市建设用地范围外基础设施两侧的防护绿地”归入“农林用地”（E2）。风景名胜区、森林公园等其他绿地中的管理及服务设施用地归入其他建设用地（H9）。鉴于“11版城标”已经覆盖整个市域城乡范围，而目前《城市绿地分类标准》将“其他绿地”界定在城市规划区内建成区外。因此，“其他绿地”作为构建城市规划区与市域范围生态网络基底的类别及组成，应作为城乡用地分类体系。

事实上，2010年版“评选标准”也第一次针对“其他绿地”提出了考核要求。它提出：“要依据城市绿地系统规划，建立城乡一体的绿地系统；并使郊野公园、风景林地、城市绿化隔离带等其他绿地得到有效保护和合理利用”⑦建城[2010]125号．关于印发《国家园林城市申报与评审办法》、《国家园林城市标准》的通知，2010。。同时按《城市园林绿化评价标准》：“由于城市其他绿地很难用量化的标准进行评价，也没有固定的模式，因此主要是考察建成区与其周边的其他绿地的联系程度”⑧住房和城乡建设部．GB/T 50563—2010．城市园林绿化评价标准．北京：中国建筑工业出版社，2010。。但是，对联系程度的判断标准却没有详细解释。

（2）城乡绿地的发展思路

要改变“其他绿地”目前规划难、落实难、管理难的现状，必须加强“其他绿地”与城乡用地分类对接关系的研究，进一步深化“其他绿地”的分类，清晰“其他绿地”的权属关系，加强“其他绿地”的管理协调研究[3-5]。市域绿地应该从主导功能出发，将市域绿地分为生态安全型绿区（L1）、防护隔离型绿区（L2）、风景游憩型绿区（L3）3个主要类型。其实，从“其他绿地”（包括多地类相关用地所组成片区）的功能属性角度出发，对其他绿地进行分类的方法是未来的发展方向。而在城乡一体化发展的趋势下，“园林城市”作为引领城市园林绿化建设的政策，肩负树立专业权威的任务，其应该引领城市园林绿化向着统筹市域、城市规划区、城市建成区，向着统筹城乡园林绿化建设的方向发展[4]。

表3 2008年20个城市人均建设用地面积、人均绿地面积统计表

1.5 小结

从“园林城市”评选标准的指标演变与发展，我们可以清晰地认识到不同时期以来，“园林城市”从一开始为城市园林绿化工作的考核逐渐向着多元化、宽泛化的考核内容转变，致使牵涉部门增多、职能重叠等问题的产生；部分指标也仍然存在落实困难、管理协调复杂的情况；创建“园林城市”的政策与目标的主线也从最初“为园林绿化的创建”发展到“多元化的创建”。因此，我们唯有调整观念，加强对政策目标的再认识，才能更好地继续执行这项政策[6]。

2 政策与目标的再认识

2.1 纠正思想观念误区

“园林城市”目标之所以不断变动，政策落实效果之所以不佳，与这项政策现有内容牵涉面过宽有关。“园林城市”作为一项专门针对城市园林绿化考核的工作，本不应该承担起如此之多的使命。回归为推进城市园林绿化事业发展的本职工作，聚焦重点，才能推动城市园林绿化建设水平的长足发展与进步。《国家园林城市标准》目前阶段应全面对接国家标准《城市园林绿化评价标准》，逐步精简非园林绿化类评价指标体系，并且在未来活动开展的过程中，逐步推动《国家园林城市标准》与《城市园林绿化评价标准》指标体系的相互印证，使指标更加科学与完善。

2.2 引入多元决策机制

创建“园林城市”，是一项长期持久的、全面的社会系统工程，要实事求是，因地制宜，量力而行。“园林城市”政策目前决策多靠自上而下的行政手段，而自下而上的多元化的参与较弱。在欧美等国家，公众参与是政府决策的重要环节并贯穿于政策的制定与实施全过程。“根据谢莉·安斯汀（Sherry Am stein）发表的《市民参与阶梯》（A Ladder or Citizen Participation），公众参与分为3个层次，最低层次是‘不是参与的参与’；中间层次是‘象征性参与’；最高层次是‘市民权利’。”而“园林城市”评选标准中的公示制度、问卷调查等形式都属于“象征性参与”，市民处于被动的地位。不过，传统的公众参与也存在着一定的弊病：首先，参与群体样本过小不能代表多数人的利益；其次，专业知识的欠缺也造成参与效果不尽人意。

因此，一方面将多样的听证制度、监督制度、专家顾问制度等纳入政策制定实施的各个环节中来，能为政策的制定实施注入活力。另一方面，应鼓励市民自发成立与园林绿化建设相关的社会团体、社会管理机构、民间宣传机构，切实提高民众的专业知识水平，能最大程度地克服上述弊病。

2.3 落实操作清晰核心

从长期的实践工作来看，“园林城市”工作也确实只能围绕城市园林绿化工作核心展开。目前，国内涉及有关城市环境建设评价内容的城市称号有“国家森林城市”、“全国绿化模范城市”、“国家卫生城市”、“国家环境保护模范城市”、“中国人居环境奖”、“中国旅游优秀城市”等，这些由多部门发起的活动内容相互交叉重叠，最终造成了谁都想管、但是谁都管不好的局面。况且，住建部关于园林城市的复查情况通报的工作总结，往往也只都提及城市园林绿化相关内容，而很少涉及其他内容。也侧面说明，“园林城市”齐抓共管的考核内容导致众多部门间管理协调难度大的问题。在以城市园林绿化为主的实际工作路线下，多元的创建内容偏离了“园林城市”本义。因此，政策是否应该回归其为考核城市园林绿化工作的初衷，切实做好城市园林绿化考核工作，值得我们思考。

2.4 加强法律法规对接

目前，城市园林绿化建设相关的标准虽然众多，但是部分标准其本身还存在争议，所以执行效果也存在疑问。譬如，城市绿地系统规划是法定规划，其指标是检验城市绿地发展合理性、科学性的监测指标，其指标具有法定的属性。而“园林城市”作为一项评选活动，其主要目的是选拔、筛选，其指标具有达标的属性。因此，为了更好地引导城市园林绿化建设，各类绿地规划、评价标准应当在规划指标和评价指标间进行权衡，有所区分。此外，对于无法具体落实到独立用地进行控制管理的园林绿化指标，宜作为辅助评价性指标较为合适。因此，唯有加快完善“园林城市”与相关法规标准的对接，建立科学的考评体系，才能推动城市园林绿化事业的健康发展。

3 结语

作为一项针对性、专业性的创建活动，“园林城市”极大地推动了我国城市园林绿化建设水平，并产生了巨大的自然、经济、社会效益。活动开展20多年来，其本该成为引领城市发展、学科进步的标杆。然而，活动多年来不断变化的创建内容与创建目标却给我们带来疑惑。城市园林绿化作为“园林城市”考核工作的重中之重，长期以来在“管绿”与“管地”不分的工作思路下，绿地与城乡用地的关系始终没有很好地衔接[5]，这使得园林绿化工作思路始终存在误区，使得评价标准和最终执行效果总是留有问题。因此，只有从思想认识根源去分析问题，并逐步完善法规体系，打破体制环境的束缚，引入更现实的决策和执行机制，才能最终引导好“园林城市”的发展。

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