上海城市更新的新探索

2015-04-04庄少勤

上海城市规划 2015年5期

庄少勤

城市更新伴随城市发展的全过程，折射着人们生活方式和城市发展方式的变化，是城市持续发展和繁荣的驱动者。不同地区、不同阶段的城市更新，呈现着不同的特点。

上海从千年之前东海之滨的小渔村，到700多年前江南水乡的新县城；从1843年开埠，到1990年的浦东开发，乃至现在，一直处于城市更新的过程中。

上海的地标——外滩地区，也反映了不同时代上海城市更新的导向。进入21世纪后，随着公共管理机构的陆续搬离，外滩再次成为上海最重要的金融区域之一。尤其前些年拆除了号称“亚洲第一弯”的高架匝道，修建地下隧道以疏解地面过境交通，将更多的地面公共空间还给市民和游客。这一时期的更新，体现了政府向市场的让渡、公共空间向人的回归、城市文脉的传承与生长，使百年外滩更具活力、魅力与亲和力。

与世界很多大城市一样，我们也经历了城市快速扩张、人口剧增等阶段，面临了旧城老化、服务能力不足等困扰。在这过程中，我们进行了以大规模旧区改造为代表的更新实践。但随着城市日趋长高、长大，以往“大拆大建”外延式扩张的发展老路已难以为继，注重提升城市品质和活力的内涵式发展成为当务之急。

1 上海城市更新进入了一个新阶段

（1）挑战

上海的城市发展取得了举世瞩目的成就，但在土地利用、人口结构、空间品质、功能活力、文化传承、城市安全等方面都也遇到新的挑战。

一是土地利用。截止2014年底，全市建成区面积3 124km2，超过市域陆地面积的45%，已逼近规划规模3 226km2。与此同时，土地利用结构不够合理，工业用地比重过大，达27%。而公共设施和绿地的用地比例偏低。

二是人口结构。本世纪以来，上海人口激增800万，从2 000年1 608万人至2014年底已达到2 425万，人口老龄化、少子化特征日益明显。

三是功能活力。上海不仅在保持传统工业优势面临较大挑战，而且在互联网等新科技和新经济背景下，传统服务经济的发展也面临较大压力，创新经济发展任重道远。

四是空间品质。城市游憩空间不足，人均公共绿地7.1m2。养老及社区文化、体育等公共服务设施也相对不足。

五是文化传承。以往拆除重建为主的旧区改造方式，使上海城市历史风貌受到冲击。我们在延续历史文脉、留存城市乡愁方面要更加努力。

六是城市安全。上海也不时出现看海模式，全球气候变化异常等不确定性增加，对高密度、超大城市的安全和应急避难体系提出了更高要求。

（2）目标

上海的国家使命是“当好改革开放的排头兵和创新发展的先行者”，并要在建设国际经济、金融、贸易、航运等“四个中心”的基础上，建设具有全球影响力的科技创新中心。

上海在新一轮城市总体规划中的愿景是建设一座追求卓越的全球城市。着力从城市竞争力、可持续发展能力、城市魅力3个维度，打造更加开放的创新之城、更加绿色的生态之城、更加幸福的人文之城。

（3）转型

2014年5月6日上海召开第六次规划土地工作会议，韩正书记明确提出了“上海规划建设用地规模要实现负增长”，杨雄市长要求必须“通过土地利用方式转变来倒逼城市转型发展”，这标志着上海进入了更加注重品质和活力的“逆生长”发展模式。所谓“逆生长”用一句前些年上海流行恭维人的广告词“今年20，明年18”，就是越来越年轻、越有活力。

新的城市发展模式要求城市治理机制创新，必须探索一条城市更新的新路。着力在存量空间上，打造一座更有安全感、归属感、成就感和幸福感的全球城市。

2 上海城市更新的新理念

（1）更新理念变迁

城市更新概念起源于西方，从“城市再开发”到“城市再生与城市复兴”；现代城市规划理论则从“现代主义”到“新城市主义”再到“生态都市主义”；甚至与东方的传统思想不谋而合。如1992奥运会前，西班牙巴塞罗那借鉴中医理论，在城市更新中采取“针灸式”疗法，激发城市活力，成为东西文化相互交融下的经典更新案例。

中国先贤们的世界观强调“天人合一”，将城市看作天地间的有机生命体。在城市发展上遵循“以人为本，道法自然”，在城市规划建设中提倡“有之以为利，无之以为用”，讲究“因天材，就地利”，强调城市整体性、协调性和持续性，是对空间系统的辩证的、有智慧的处理方法。其实，西方城市规划先驱帕特里克·盖迪斯（P.GEDDES）等学者也很早提出了必须将城市作为活的有机体的理念，不过被强大的工业化边缘化了。而经历过工业文明的洗礼后，东西方殊途同归，形成这样的共识：城市发展应当回归生态文明，回归到亚里士多德时代的理想——城市让生活更美好。

（2）上海理念

上海的城市更新正是吸取了东西方文明的成果，形成了中西结合、具有上海特色的“城市有机更新”理念。

上海的城市有机更新不仅将城市作为有机生命体，也是将大城市作为若干“小城市”的共生群体；不仅将城市更新作为城市新陈代谢的成长过程，也将城市更新作为一种对城市短板的修补和社会的治理过程；不仅强调历史人文和自然生态的传承，也强调城市品质和功能的创造；不仅是城市发展质量和效益提升的过程，也是城市各方共建、共治、共享的过程。

（3）主要特点

在城市“逆生长”的模式下，上海有机更新有以下特点：

1）更加关注空间重构与社区激活，把社区作为一个功能完备的“小城市”。构建以社区为基础“网络化、多中心、组团式、集约型”的城乡空间格局。

2）更加关注生活方式和公共空间品质，强调以人为本，围绕社区构建生活圈，增强公共空间的品质和人性化的场所体验。

3）更加关注功能复合与空间活力，改变工业文明机械式的区划分割的做法。适应创新经济时代需求，围绕人的创新创业活动，通过土地混合使用，打造功能合理复合的创新空间，激发城市产业活力。

4）更加关注历史传承与魅力塑造，突出城市特色，提升城市魅力，营造出兼具历史底蕴和现代气质的城市文化禀性。上海目前正在开展成片保护历史街区计划，如田子坊，单从建筑本身没有太大保护价值，但这个街区代表的城市肌理和市民的生活方式，是城市生命的有机组成部分。

5）更加关注公众参与和社会治理，城市更新不仅是空间重组的过程，也是利益重新分配的过程。应发挥市民的主体作用，注重社会多元协同（包括规划者、建设者、运行者、管理者和需求者），构建和谐有序、共建、共治、共享的社会关系。

6）更加强调低影响与微治理，注重以“小规模、低影响、渐进式、适应性”为特征的“中医式疗法”更新方式，推动城市的内涵式创新发展。

3 上海城市更新的新方法和新实践

在学习总结多年实践经验基础上，上海市政府颁布《上海市城市更新实施办法》，强调上海实施动态、可持续的有机更新，并注重以下工作原则：

一是政府引导，规划引领。政府制定更新计划，以区域评估为抓手，落实整体更新的要求，发挥规划的引领作用；

二是注重品质，公共优先。坚持以人为本，以提升城市品质和功能为核心，优先保障公共要素，改善人居环境；

三是多方参与，共建共享。创新政策机制，引导多元主体共同参与，实现多方共赢；

四是依法规范，动态治理。以土地合同管理为平台，实施全要素全生命周期管理，确保更新目标的有效实现。

具体而言：

（1）发挥文化引领作用，提升城市内涵。美国知名学者刘易斯·芒福德（L.MUMFORD）曾说：“城市是文化的容器。城市根本功能在于文化积累、文化创新，在于流传文化，教育人民。”这段话精辟地阐述了文化、城市与人之间的关系。文化是城市的灵魂，发挥文化的引领作用，是对上海城市有机更新的基本要求和首要任务。

其实，对市民而言，城市就是一个大众创作、大众享有的公共艺术品。市民不仅仅是城市文化的被动接受者，更是积极创造者。城市更新就是大众艺术创作。

将艺术注入城市空间，用文化来引领城市更新，不仅可以提升城市品质，更可以提高市民品位乃至修养品行。在美丽的城市一定遇见美好的市民。

正是基于这样的思考，我们以“文化兴市、艺术建城”为理念，在今年举办了首届“上海城市空间艺术季”（2015年9月—2015年12月）。

不同于一般意义上的双年展，上海城市空间艺术季不仅面向所谓专业、精英人士，而是渗透到城市日常生活的每个角落，特别强调公众性和实践性。除主展览外，为进一步发挥街镇社区和市民作用，设立了15个实践案例展，动态展示现实空间更新过程和效果。这也要求规划设计人员不仅要有人文情怀，还要有群众观念和实践能力。

（2）发挥社区平台作用，完善生活圈功能品质。以社区为基本生活单元，打造生活圈。首先要以市民需求和社区文体为导向，对更新地区进行综合评估，重点关注社区公共开放空间、公共服务设施、住房保障、产业功能、历史风貌保护、生态环境、慢行系统、城市基础设施和社区安全等方面内容，明确生活圈中“缺什么”，“补什么”，提供更加宜人的社区生活方式。

例如普陀区曹杨新村改造。作为本世纪50年代上海第一代工人新村，具有鲜明的时代特色，但近些年新村内环境破旧、公共服务设施不足。本次更新实践充分发挥曹阳街道的基层平台作用，发动居民参与评估和改造，完善了社区生活亟需的体育等配套服务设施，开放了滨水公共空间，激发旧社区的活力。

（3）发挥市民主体作用，促进城市共享发展。坚持以民为本，保障市民权益。探索“政府—市场—市民—社团”四方协同的机制，注重物业权利人和设计师及政府部门的协作，发挥市民协商自治作用。努力避免将城市更新成为加重社会两极分化的过程。

例如杨浦区佳木斯路居住区更新改造。佳木斯路居住区是上世纪50年代建造的低标准、不成套住宅，厨房两三户合用，没有单栋的卫生设施。政府决定通过成套改造方式来进行更新，改善市民居住生活。更新工作中，注重发挥居民主体作用，分两阶段征询居民意愿：第一阶段征询居民改造意愿，第二阶段征询改造方案，签订《意向书》。同时请居民参与方案设计和政策制定。因而，更新实施很顺利。

（4）发挥市场驱动作用，促进城市创新发展。上海的城市发展转型必须坚持减少对房地产的依赖。城市更新坚持公共利益优先，不以地块就地资金平衡为前提。不能让市场太任性，否则容易产生不公等问题。但要发挥好市场的资金、资源和创新能力等方面的作用。制定容积率奖励等方面的激励政策，多通过市场的方式，加强历史风貌保护、增加公共空间与改善公共服务。

例如普陀区沪西工人文化宫街坊改造，沪西工人文化宫始建于1959年，曾是本市最大的园林式工人文化宫。目前街坊内业主众多，空间品质不高，缺少活力。通过更新规划，协调多方利益，激发多方业主的更新意愿，有效保护历史风貌，增强市级公共文化设施服务功能，整体提升街坊价值品质。

（5）以契约管理为抓手，创新城市治理机制。每一个更新项目实施就是一次城市治理行动。而持续有效的治理取决于参与主体持续、稳定的社会责任。通过对项目主体社会责任的全生命周期契约管理。如将物业持有比例等要求纳入合同管理，减少投机因素，使开发商转型为城市运营商，与城市共同成长。这样的社会契约关联可改善社会治理机制，从源头上减少城市病产生，促进城市共建、共治、共享。

例如杨浦区杨树浦电厂更新改造。由原权利人对工业街区整体转型更新。在承诺长期持有大部分经营性物业基础上实施更新开发。土地合同中还约定了开发时序，遵循先公共、后经营的原则，先行落实绿地、变电站等公益性项目，并对风貌保护、环境和社区服务责任等要素纳入全生命周期管理。