长治市土地利用总体规划实施成效研究

王 超,景笑巍

(长治市土地资源管理站，山西 长治 046000)

长治市土地利用总体规划实施成效研究

王 超,景笑巍

(长治市土地资源管理站，山西 长治 046000)

文章结合实际构建县级土地利用总体规划评价指标体系，从主要指标落实情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度和规划执行情况等四个方面对规划的实施情况进行评价，并对长治市城区和屯留县土地利用总体规划的阶段性实施情况进行实证分析，得出两个县区规划实施成效总体良好，但在指标使用、用地结构布局、用地节约集约程度方面还有待提高，从而为下阶段的规划实施提出积极建议.

土地规划；实施成效；评价；长治市城区和屯留县

土地利用总体规划实施评估是土地利用总体规划的重要环节之一.因为在土地利用总体规划实施过程中受到社会经济发展等多方面影响，其实施成效往往会有所偏差，因此，在实施过程中，运用定性和定量相结合的方法对一定时期内土地利用总体规划实施的一致性和绩效性评价，有助于进一步提高今后规划实施的效果.

目前，关于土地利用规划实施评价的定性和定量分析方法较多，主要有模糊综合判断法、灰色综合评价法、协调度模型法、生态足迹法、效用函数法、可持续度法、驱动力—压力—状态—响应(DPSR)的概念模型方法、地理信息系统(GIS)和遥感技术(RS)、幕景分析法、神经网络法等.国内外学者均对此进行了较为深入的研究，如E.R.Alexande和Faludi提出的PPIP模型、Wildavsky和E.Talen的非定量性方法、FAO和美国学者进行的Logic Framework Analysis模型研究、Piki Therivel的SEA(Strategic EnvironmentAssessment)模型等等.国内学者如聂春云、许庆福、张金亭等主要从评价指标体系构建、评价指标权重及评价方法入手，对土地利用总体规划实施进行了理论和实证分析.本文基于对研究区发展的实践，通过定性和定量相结合的方法，构建指标体系，选取特尔菲法确定权重，对规划实施时间过半的长治市土地利用总体规划的阶段性实施情况进行评价，揭示规划实施的成效与不足，为规划的进一步修改和落实提供科学而客观的依据.

1 研究区概况

本次评价选取长治市城区和屯留县两个县区作为研究区.其中，城区作为长治市政府所在地，是长治市政治经济中心，全区土地总面积5 343.01 hm2.屯留县是近年长治市经济发展和城镇建设较快的新兴县区之一，全县土地面积119 038.38 hm2.两个县区的土地利用情况较为复杂，土地利用总体规划在实施过程中受到的影响也较为显著，通过对其总体规划(规划基期年为2006年，规划目标年为2020年)阶段性实施效果进行评价，基本可以反映出全市县级土地利用总体规划(2006-2020年)的实施情况.

2 土地利用总体规划实施评价

2.1 评价指标体系构建

本次评价指标体系构建遵循科学、严谨、实用、便捷的原则，参照《土地利用总体规划评估修改指导意见》中的指标体系，按照适应县级规划评价、符合地区实际情况、定性与定量评价相结合的原则，构建了县级土地利用总体规划实施评价指标体系.

规划评估指标体系由4个评估目标(一级)和17个评估指标(二级)构成(详见表1)，具体从主要指标落实情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度和规划执行情况等四个方面对规划的实施情况进行评价.

表1 县级土地利用总体规划实施评价指标体系表

其中：基于约束性指标城乡建设用地规模目标实现程度的考核，既有规划目标的考核，还有阶段目标的考核，阶段目标即根据规划期间新增用地总量模拟的评估时点的规划目标，其计算公式为： 阶段目标=2010年规划目标+[20]020年规划目标-2010年规划目标)/10*(评估年份数-2010)〗；关于城乡建设用地结构变化的测算，包括现状和规划结构的评价，现状比例为评估时点城镇工矿用地规模占评估时点农村居民用地规模的比重，规划比例为规划2020年城镇工矿用地规模占规划2020年农村居民点用地规模的比重；生态用地系指具有生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域、滩涂和苇地；对于新增建设用地投资强度提高率的评价，则选用2012年全省目标考核数据进行.

2.2 权重确定

运用特尔菲法，经过20名专家两轮的征询、统计、分析，得到各评价指标权重表(见表1).

2.3 结果测算

石板大块剥落或崩边时，可进行整形修复，或称成型修补(Plastic Repair).清理损坏区域后使用与原材料相配石材填补，使用黏结剂黏固.如果区域表面积很小，可以考虑使用灰泥作为补块.替换剥落缺失的石材，首选是来自原采石场的石材加工新石材，替换损坏严重石材或缺损部分，实践中难以实现，而且原材替换也非常昂贵.因此，至少应尽可能确保替换的新材料在颜色光泽、表饰处理、耐磨度上与原石材接近.

首先，对各指标进行无量纲化处理，确定分值.按照指标分值计算方法对所有指标赋值，每一个因子分值处于0-100的封闭区间，条件最优的赋值100分，条件最差的赋值0分.

其次，在完成指标体系构建、指标分值确定、指标权重确定的基础上，建立单因子评价模型和综合评价模型，将最后结果作为土地利用总体规划实施评价的依据.

对指标体系中的单个目标运用多因素线性加权函数法，建立单个因子的评价模型，公式如下：

式中：Bi.(i=1,2,3,4)为各单项指数；Gj.(j=1,2,...,n)为各因素指标状态值所对应分值；Wj为相应的指标权重.

在建立各单因子评价模型后，建立土地利用总体规划实施评价的综合模型，公式如下：

式中：B为综合指数；Bi为单项指数；Wi为各基本指标的权重.

规划实施评估定量评价采用综合评价法，各指标的标准满分及评价目标总标准满分均为100分，具体计算方法及其评分标准如表1所示.

3 土地利用总体规划实施成效分析

3.1 规划实施的成果

运用长治市城区、屯留县土地变更调查数据，对主要指标落实情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度和规划执行情况四个方面的综合评价,两县区的评价得分为：城区82.01分(良好)、屯留县90.25分(优秀)，总体实施成效较好，有效解决和协调了部门之间的用地矛盾，为两县区国民经济持续、快速、健康发展提供了用地保障，取得了明显的社会、经济和生态效益.具体表现为：耕地特别是基本农田保护进一步加强，确保了两县区粮食生产的稳定发展；土地整治效益显著，用地新机制深入推进；确保了国家、省和市级重点工程项目建设用地；促进了土地集约利用水平和利用效益的提高；土地生态建设力度加大，生态环境条件总体改善.

3.2 规划失效的表现及原因分析

虽然两县区的规划指标落实情况总体良好，但也存在一定问题：第一，指标使用的可持续性有待加强.如由于农村居民点与城镇用地比例较大、建设用地占土地总面积比重仍然较低，城区的城乡建设用地规模、新增建设用地占用耕地面积两项分值仅为73分和28分，分值较低，有超限度使用指标情况；第二，用地结构布局有待优化.两县区的城乡用地结构变化情况因素分值都较低，仅为45分和82分，城区到规划期末城镇工矿用地与农村居民点面积比应达到22.25，2012年仅为9.99；屯留县到规划期末城镇工矿用地与农村居民点面积比应达到0.47，2012年仅为0.38，两县区城乡用地结构还需进一步优化.另外，屯留县的允许建设区使用情况因素分值为62分，有38%的项目用地未按照原规划进行布局；第三，用地节约集约程度有待提高.城区、屯留两县区的用地节约集约程度目标分值分别为：70.29分和89.93分，两县区用地节约集约程度考察都有分值较低的因素，其中：城区单位GDP建设用地消耗降低率和新增建设用地投资强度提高率两项分值分别为64分和60分，城区单位GDP建设用地消耗量从2011年的28.77公顷/亿元，降低到27.30公顷/亿元，与2012年省政府考核办法规定的降低8%还有差距.屯留县闲置土地处置情况为61分，说明该县仍有39%的空心村、工矿废弃地等低效闲置土地未得到有效处置，两县区用地节约集约利用程度都有待提高.

造成规划失效的原因主要是土地利用规划条例不规范，缺少具有实际意义的单项技术法规指导规划的编制、实施等，可操作性差；另外，决策层、实施者对土地利用规范执法不严，没有形成完善的执法监督体系也导致规划失效.

4 建议及对策

4.1 要保证县级土地利用总体规划的有效实施，必须加强规划编制的科学性

编制科学的规划，信息是首要问题.县级规划编制前应广泛地征求意见，全面、长远、综合地考虑到各方面的需求，从而提高规划的科学性.编制科学的规划，人才是基础条件.通过各种手段从根本提高规划编制和管理人才队伍的专业化，这是提高县级规划质量的基础条件.编制科学的规划，技术是重要支撑.规划编制过程中，需要处理好海量数据，要通过各种新技术的融合将区域自然地理要素和社会经济要素进行匹配，建立以3S技术为基础的土地规划信息系统实现土地利用总体规划的动态管理和实施监测.另外，通过系统的计算和分析，提高规划编制的科学性，并利用三维建模和网络技术，公开规划数据，提高群众对规划的认知程度，并鼓励社会各界了解规划、参与规划，遵守和执行土地利用总体规划，从侧面保证规划的落实.

4.2 要保证县级土地利用总体规划的有效实施，必须加强规划实施监管

要保证县级规划的有效实施，杜绝违法用地案件和不按规划用地的现象，首先就要提升县级土地利用总体规划的指导地位，加强规划执法力度，捍卫规划的权威；其次要广泛宣传规划成果，让公众接受规划，形成自觉遵守规划的意识，并运用群众的力量监督违反规划的行为.

4.3 要保证县级土地利用总体规划的有效实施，必须增强规划的弹性

一方面，通过各种措施增加规划本身的弹性，如县级规划可以预留部分建设用地指标，用于不可预见用地项目的调剂；建设用地需求较大的县区，通过设立建设用地置换区，扩大有条件建设区规模，利用置换加大建设用地保障力度.2013年长治市下辖的武乡、长子、沁源和平顺四县共调入建设用地指标205.855 2 hm2，其中163.830 8 hm2指标为允许建设区与有条件建设区和限制建设区、上级下达指标与增减挂钩指标的对调，另有42.461 3 hm2为市局下达机动指标.如果能够在县级设置预留指标和建设用地置换区，增加规划的弹性，大部分规划调整都可以避免.另一方面，提高规划调整的开放性，利用好创新机制，根据国家土地政策和地方经济条件制订优先调整目录，对符合条件的项目用地可以进入规划修编快速通道，简化流程，提高规划修编的开放性.

4.4 要保证县级土地利用总体规划的有效实施，必须加强土地综合管理

土地综合管理并不是简单的对违法违规案件的查处，还包括创造性地运用好各项用地管理新机制，通过城乡建设用地增减挂钩、矿业用地整合、工矿废弃地复垦增加耕地后备资源，深入挖潜；通过项目用地供后监管，促进项目节约集约利用；加强土地利用专项规划、相关规划与土地利用总体规划的衔接；发挥好扩权强县和综改试验县的桥头堡作用，先行先试，从多个方向减轻县级土地利用总体规划实施中遇到的压力，取得更好的成果.

4.5 要保证县级土地利用总体规划的有效实施，必须采取得力措施

切实加强耕地特别是基本农田的保护；提高土地利用的节约集约水平；控制新增建设用地规模，确保重点项目建设用地；全面推进土地开发整理复垦工作；合理调整土地利用结构，统筹城乡用地布局；增强土地参与宏观调控的能力.

[1] 晏晓红.土地利用总体规划实施评价研究——以武汉市黄陂区为例.武汉：武汉大学，2005

[2] 周也奇.县级土地利用总体规划实施评价研究——以重庆市原大足县为例.重庆：西南大学，2013

[3] 黎 诚.土地利用总体规划实施评价研究.西安：西北农林科技大学，2008

[4] 王玉波,唐 莹.省级土地利用总体规划实施评价研究——以黑龙江省为例.干旱区资源与环境,2010(12)：7-14

[5] 刘小才,赵 睿.土地利用总体规划实施评价方法初探.现代物业,2010(1)：6-8,20

[6] 王婉晶，揣小伟，黄贤金，等.中国土地利用规划实施评价研究进展与展望.中国土地科学,2012(11)：91-96

[7] 周雪芹.县级土地利用总体规划实施评价研究——以重庆市璧山县为例.重庆：西南大学,2007

Study on the Implementation Effect of Land Use Planning in Changzhi

WANG Chao,JING Xiaowei

(Land resources management station of Changzhi, Changzhi 046000, China)

Evaluation index system of the county land use overall plan is builded combining practice. The implementation of the plan is evaluated through four aspects that are respectively the implementation of the main indicators, the land structure and layout, the intensive degree of land and the implemention of plan. This paper carries on the empirical analysis about the stage implementation of the overall plan of land use in Changzhi city and Tunliu county. It arrives at the conclusions as follows: the implementation of plan in two counties is generally good. But there is still to be improved in some aspects such as index use, the layout of land structure and the intensive degree of land. Therefore, it puts forward some positive suggestions for the implementation of the next stage.

land planning; implementation effect; evaluation; urban area in Changzhi and Tunliu county

2015-10-16

王 超(1985-)，男，山西长治人,硕士，长治市土地资源管理站助理工程师，主要从事土地资源管理相关技术工作.

1672-2027(2015)04-0080-05

F301.23

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