促进京津冀协同发展，打造世界级城市群

张军扩

作者为国务院发展研究中心副主任、研究员。本文是作者9月12日在“国研智库论坛2015年会”上的演讲，发表前经本人审定

张玉雷 摄

大家知道，京津冀协同发展是习近平总书记去年2月26 日在北京视察工作时提出来的。经过一年多的研究讨论，今年4月份中央发布了《京津冀协同发展规划纲要》，并于前不久以京津冀协同发展领导小组负责人答记者问的形式，公布了《纲要》的主要内容。《纲要》在深刻分析京津冀协同发展重大意义、面临的主要问题和发展的有利条件基础上，对协同发展需要坚持的基本原则、总体目标和发展定位、疏解北京非首都功能、交通环保产业三个领域率先突破、体制机制改革以及组织领导等方面，都进行了部署。现结合对《纲要》的学习及对今后一个时期我国区域发展总体战略的思考，从四个方面谈一些看法。

一、如何认识京津冀协同发展战略在我国区域发展总体战略中的地位和作用？

改革开放以来，我国逐步形成了关于区域发展比较完整的战略和政策体系。这个体系主要包括三个方面：一是四大板块战略，即东部率先发展、中部崛起、东北振兴和西部大开发。二是主体功能区规划管控制度，包括全国主体功能区规划和省级主体功能区规划。三是在前两大战略基础上逐步形成的针对一些更加具体的功能区域或问题区域采取的战略对策，比如经济特区、综合改革试验区、自由贸易试验区，以及生态脆弱地区、重点贫困地区、资源枯竭型地区，等等。这样就形成了一个比较完整的区域发展战略政策框架。

十八大以后，中央又先后提出了“一带一路”、长江经济带发展和京津冀协同发展三个区域发展战略，并分别颁布了实施意见或规划纲要。在各大媒体的宣传上，似乎更多地在宣传这新的三大战略，而较少再提及过去已经形成的四大板块、主体功能区等区域战略。那么究竟今后一个时期，特别是“十三五”时期我国的区域发展战略的总体框架是什么？是不是就是这三大新战略，而过去的四大板块、主体功能区等已不再适用了呢？换句话说，如何理解这新的三个战略与此前的总体战略之间的关系呢？我的看法是，这三大新战略不是对区域发展总体战略的否定，而是对区域发展总体战略的发展，是在继续坚持区域发展总体战略的前提下对区域发展总体战略的拓展、加强和深化。

所谓拓展，主要就一带一路而言。过去的区域战略，主要是就国内各区域板块的发展而言的，而没有将国内各区域板块的发展问题，放在国家总体开放战略背景下统筹考虑，也没有能够从国家总体的扩大对外开放与深化合作的角度，对国内各区域板块的开放合作问题提出要求或做出规划。而“一带一路”战略，正是将我国新时期进一步深化对外开放与加强对外合作的要求，与国内各区域板块的发展战略相对接，从而既能够更好地实现各区域板块的发展，又能够将国家总体开放战略落到实处。

所谓加强，主要就长江经济带建设而言。长江黄金水道横跨我国东中西三大区域板块，流域各省区之间发展差异大、经济互补性强。通过进一步加强黄金水道交通建设，进一步增强上下游之间在产业发展和生态保护等方面的政策协调、规划对接和执法合作，能够促进流域经济的一体化发展，从而更好地促进东中西三大区域板块的协调发展。

所谓深化，主要是就京津冀协同发展而言。区域协同发展，是我国宏观政策长期追求的一个目标。虽然取得了一定成效，但问题依然没有根本解决。什么是区域协同发展?主要有三个维度，即公平、高效、可持续。这三个问题在京津冀地区都表现得十分突出和典型。与此同时，京津冀又是最有条件解决这些问题的地区。正因为如此，京津冀协同发展有一个定位，就是区域整体协同发展改革引领区，就是要率先改革，取得突破，取得经验，促进全国区域协同发展。

因此，“十三五”期间，从总体来讲，区域发展战略应当是在继续贯彻落实区域协同发展总体战略部署的基础上，重点落实好新的三大战略，并以新的三大战略的贯彻落实，来推动区域发展总体战略的落实。

二、如何正确认识和把握京津冀协同发展的总体目标或定位？

京津冀协同发展所要实现的主要目标是什么？有人说主要是要疏解北京功能，解决北京大城市病问题。从某种意义上说这种说法也没有错。疏解北京非首都功能、解决北京大城市病问题，是京津冀协同发展的重要目标或任务，但如果把京津冀协同发展的主要任务仅仅归纳为这一点，则既不全面，也没有抓住更重要更本质的内容。《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀区域的整体定位有四条：一是以首都为核心的世界级城市群，二是区域整体协同发展改革引领区，三是全国创新驱动经济增长新引擎，四是生态修复环境改善示范区。这四个定位或发展目标，既是从国家整体发展对京津冀的要求提出来的，也符合京津冀的发展基础与条件，既是宏伟的目标，同时又是经过努力可以实现的目标。

这四个目标定位是一个相互联系、相辅相成的整体，都很重要，缺一不可，但最重要或带有管总性质的，是打造世界级城市群这个定位，因为后面几项，从某种意义上说，都可以理解为为实现这个总体定位需要努力的方面或需要着力解决的问题。

为什么要提出打造世界级城市群呢？首先，从全国的角度讲，这是我国打造新的经济增长极和推动全国经济整体发展的需要。按照学界比较普遍的认识，世界上现有六大世界级城市群，美国有两个、欧洲有两个，日本和我国各一个。我国现在是世界第二大经济体，且处于经济增长阶段从高速向中高速的转换时期，促进经济持续稳定增长，需要从产业和区域两个方面培育新的增长点。而从全国的角度看，京津冀地区是继长三角之后，最有条件打造为新的世界级城市群的区域。因为这里不仅有北京强大的政治优势和科技创新优势，而且天津有强大的制造优势和研发转化优势，而河北制造业基础雄厚，区位优势显著，商贸物流产业发达，等等。因此，这是一个国家战略。

其次，它是解决北京大城市病和促进京津冀区域协同发展的共同需要。北京的大城市病，根子主要在于两个方面，一是集中的功能过多，特别是产业结构层次不高，没有与周围的区域、城市形成错位发展、互动发展的格局。在这种情况下，北京以其强大的虹吸效应，集中了过多的资源，吃得又肥又胖，但大而不强、胖而不强，而是一个虚胖子，得了严重的大城市病。与此同时，天津、河北则面临资源流失，特别是周边的河北市县，则吃不饱，得了贫血症，出现了所谓的环首都贫困带。解决这个问题，既要使北京瘦下来，强起来，又要使周边地区长起来、胖起来，这二者之间是相辅相成的。北京不瘦，就没有空间发展更有优势的产业，就不能强起来，而周边地区不长起来，就不能对北京首都功能的发挥形成支撑，北京的强也会缺乏厚实的基础。只有协同发展，共同打造世界级城市群，才能同时实现解决北京大城市病、河北加快发展以及打造全国新的经济增长极这三重目标。

北京大城市病的另一个根源，在于北京城市发展的空间结构不合理。长期以来，北京城市建设上采取“摊大饼”和职住分离的方式，而不是按照核心区加卫星城的都市圈方式，以及与周边区域城市协同发展的城市群方式，这必然造成交通拥堵等一系列问题。解决这个问题的思路，一方面就要加快发展首都城市圈，以功能分散为抓手，建设卫星城，并尽可能实现职住合一，减少交通流量。同时，在统筹规划的基础上，在产业布局、基础设施建设、环境保护等方面，加强与周边城市的协调与合作，加快建设以首都为核心的世界级城市群。只有这样，才能够既有效解决北京大城市病问题，也能够有效促进区域协同和津冀、特别是河北的发展问题。因此，虽然京津冀协同发展的问题是从解决北京大城市病问题提出来的，但解决思路上，则是将其与促进河北发展、促进区域协同发展以及国家的战略需要相结合，力争取得“一石多鸟”的效果。至于后面三个定位，即区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区则是从京津冀区域协同发展面临的三项最重大的任务提出来的，都是实现协同发展、打造世界级城市群的重要任务或者途径。

三、如何正确把握疏解北京非首都功能与北京的经济发展问题？

这次《规划纲要》把北京的功能定位为四个中心，即政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。没有再提经济中心。并且提出，有效疏解北京非首都功能，是整个战略的核心。在这种情况下，如何理解北京的经济功能呢？是不是北京今后不需要发展经济了呢？我认为不是的。北京的四个功能定位中没有提经济中心，只是说在新形势下，从全国的角度来讲，经济功能已经不是北京最主要的功能，而非北京不需要发展经济。实际上，在进一步调整结构、优化布局的基础上，进一步增强北京的经济实力以及对周边区域、城市的带动和辐射能力，不仅是必要的，而且是可行的。之所以是必要的，是因为，与华盛顿、堪培拉等单一首都功能的城市不同，北京是一个有着悠久历史和众多人口的城市，是与伦敦、巴黎、东京更加相似的城市。从经济发展水平及人均收入水平来讲，北京与这些城市相比显然还存在着很大的差距。进一步发展经济，增强经济实力，不仅是支撑北京首都功能发挥的需要，也是这个具有2000多万人口的巨型城市本身发展的需要。同时，京津冀协同发展的目标是打造世界级的城市群，而从全球其他世界级城市群的结构来看，其关键的因素就在于有一个具有较强经济实力、竞争力及辐射和带动能力的核心城市，因此，没有北京经济实力和竞争力的进一步增强，打造世界级城市群的目标基本上是很难实现的。之所以是可行的，是因为，正如之前所论述过的，从国际经验来看，导致大城市病的病根，并不在于是不是具有经济功能，而在于经济结构、空间结构是否合理、是否优化。因此，问题的关键不在于北京要不要发展经济，而是发展什么样的经济，以及产业、人口在区域空间上如何合理布局的问题。一方面，要充分发挥北京的科技优势及政治优势，发展高精尖产业及高端服务业，坚决淘汰高消耗、高污染及过度集聚人口的低端服务业。另一方面，要着力优化城市发展空间布局，在疏解功能的基础上，按照职住合一的原则，加强和完善卫星城建设，完善轨道交通体系。

北京非首都功能疏解与北京自身经济发展及促进津冀发展是相辅相成的。如果不把北京集中的过多的功能疏解出去，就不能为北京经济结构的升级腾出资源和留出空间，北京的大城市病也得不到解决，从而很难很好发挥四大功能。而另一方面，不疏解北京非首都功能，就不能形成北京与津冀两地之间错位发展的格局，就很难形成协同发展的局面。当然，疏解也不是简单的转移，而是在转型提升基础上的转移，通过这样的转移，可以促进津冀的发展，同时在京津冀之间形成分工协作、优势互补的格局，促进共同发展。

四、要正确把握北京功能疏解及京津冀协同发展中政府与市场的关系，着力构建有利于协同发展的体制机制

功能疏解及协同发展要靠什么来实现呢？如何把握其中政府与市场的关系呢？疏解北京非首都功能、促进京津冀协同发展，肯定离不开政府的作用，但光靠政府的作用也是不行的，必须把二者的作用比较好地结合起来。《规划纲要》在讲到协同发展的原则时指出，要坚持“市场主导、政府引导”的原则，我认为这是很对的。就是不论是疏解北京非首都功能，还是促进三地之间产业的协同发展，要想真正取得实效，且可持续，都要充分发挥市场的作用，市场应当发挥主导性、基础性作用，而政府的作用则是引导性的，是为资源要素自由流动与合理配置，为市场作用的充分发挥创造条件。其中最为关键的，是要着力构建有利于协同发展的体制机制。

从当前来讲，政府的作用应当主要体现在以下几个方面：首先是规划的管控与引导，既包括空间规划，也包括产业规划，既包括区域整体规划，也包括各地、各相关城市规划。《规划纲要》已经确定了京津冀“一核双城三轴四区多节点”的空间布局，也基本确定了三地及各城市的功能定位。要根据这个规划进行管控。比如人口和产业的布局上，对于增量部分就要按照规划进行严格控制。而对于存量部分，要根据规划进行疏解，这就必须采取行政与市场手段并用的方式。比如大红门、动批等的搬迁，主要采取行政手段。在总结经验的基础上，今后应更多地采取市场的方式进行倒逼和调控。二是交通通讯基础设施建设，打造协同发展的硬件基础条件。三是要着力解决三地在发展政策、公共服务等方面的不合理配置，构建有利于资源自由流动和优化配置的环境。四是要打造一些协同发展的平台和机制，比如利益共享机制。五是要严格统一执法，特别是在维护市场秩序、保护环境等方面。总之，虽然《京津冀协同发展规划纲要》已经发布，三地也在积极行动，三个率先突破也已经取得初步成效。但也要看到，协同发展毕竟是一件十分复杂的事情，要使其取得实实在在的和可持续的成效，关键是要充分运用好政府和市场两只手，着力构建支撑协同发展的体制机制。