京津冀协同+长江经济带：打造国内区域发展“双引擎”

本刊记者 杜悦英

9月12日下午，在“国研智库论坛2015年会”的一场分论坛上，发表主旨演讲的国务院发展研究中心副主任张军扩走上台后的第一件事，就是代表几位演讲嘉宾向坚持听会的现场观众表示谢意。

这场分论坛安排在“一带一路”主题研讨之后，话题是是“京津冀协同发展与长江经济带发展战略”。上一场讨论的“拖堂”和持续听会的疲惫，丝毫没有影响听众对区域发展这一议题的关切与热情。

2014年4月25日，习近平总书记主持中央政治局会议，提出“推动京津冀协同发展和长江经济带发展”，两大区域战略成为中国经济发展的新引擎。如今，《京津冀协同发展规划纲要》业已出台，《长江经济带发展战略规划纲要》也在紧锣密鼓地编制中。京津冀协同发展与长江经济带发展，对中国未来的区域发展大格局有何重要意义？张军扩认为，这两者连同面向国际的“一带一路”战略，新的“三大战略”将共同实现中国区域发展总体战略的拓展、加强与深化。

张军扩表示，“十三五”期间的区域发展战略，应当是在继续贯彻落实改革开放以来逐步形成的区域发展总体战略的基础上，重点落实新的“三大战略”，并以新的“三大战略”的贯彻落实来推动区域发展总体战略的落实。

主持人王一鸣（张玉雷 摄）

京津冀如何实现协同发展

多年来，统筹发展区域经济、促进地区协调发展、缩小区域间的发展差距，是中国经济社会发展的一个重要原则。张军扩说，区域间是否实现协调发展，评价标准有三方面：公平、效率、可持续性。区域间的差异是否过大，资源要素流动是否顺畅，各地经济发展是否与其资源环境成本相适应，这三方面的协调程度最为重要。改革开放以来，中国各地区都有很大发展，但地区发展的差距也在不断扩大。上述三方面问题，典型地体现在京津冀地区。

京津冀地区的区域发展不协调问题最突出，但解决这个问题的条件可能也是最好的。北京有最强的科技实力，天津的产业研发和转化能力非常强，河北也具有非常好的工业基础。“在这样的区域里都不能很好地实现协调发展，其他区域就别谈了”，张军扩说，如果能在京津冀地区实现区域协同发展的突破，取得经验，对全国下一步的区域协调发展将起到很好的示范作用。

随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，“协同”也超越了以往区域协调发展的概念。“协同”二字用在中国跨省级行政区的发展战略中，尚属首次，这也是国家对京津冀地区发展提出的更具体、更精准的要求。

《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀区域的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”，张军扩说，这四个目标相互联系、相辅相成，其中最重要的一个目标是建设以首都为核心的世界级城市群。这是我国打造新的经济增长极和推动全国经济整体发展的需要，只有协同发展，共同打造世界级城市群，才能真正实现“一石多鸟”的效果。京津冀协同发展以解决北京的问题为出发点，但其目标不只是解决北京的问题。

北京新的四大功能定位是：政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，而不再提经济中心。张军扩认为，四大功能定位中没有经济中心，并不等于北京不需要发展经济。实际上，在调整结构、优化布局的基础上，进一步增强北京经济实力以及对周边的辐射带动能力，不仅是必要的，而且是可行的。

张军扩还强调，疏解北京非首都功能肯定离不开政府的作用，但只靠政府的作用也是不行的，必须把二者很好地结合起来。规划纲要讲到京津冀协同发展的原则时指出“坚持市场主导、政府引导的原则”。无论是疏解北京非首都功能还是促进京津冀三地之间产业协同发展，要想真正可持续发展，都要发挥市场的作用。市场应当发挥主导性、基础性作用，政府的作用则是引导性，引导资源要素合理配置与流动，为市场作用的发挥创造条件。而其中最主要的和最关键的，就是要有利于形成体制机制的协同效应。

在张军扩看来，政府应该着力做好的是：第一，规划的管控和引导。既包括空间规划也包括产业规划，既包括总体规划也包括各市规划。根据规划进行管控，人口、产业布局可以增量的部分需要按照规划严格控制，对于存量则要根据规划严格疏解，并通过行政与市场相结合的方式来实现。第二，交通、通讯、基础设施建设是打造协同发展的硬件基础条件。第三，着力解决京津冀三地发展政策和公共服务方面差距过大的问题，构建有利于资源自由流动和优化配置的环境。第四，打造一些协同发展的平台和机制，特别是利益共享的机制。第五，严格统一执法，特别是在维护市场秩序和保护环境方面。

《京津冀协同发展规划纲要》指出，产业一体化是疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。作为来自产业发展前沿阵地的代表，北京经济技术开发区工委委员、宣传部部长赵雅娟认为，在协同区域内通过统一规划形成理念一致的发展思路，实现生产要素的有序流动和合理布局，将有效降低企业综合商务成本，使区域整体经济活力增强，进一步提升经济发展的速度。

赵雅娟介绍，北京经济技术开发区重点推动三件事：一是推动京津冀开发区的协同发展。据统计，京津冀三省市现有各级各类开发区近300个，占地面积为京津冀地区总面积的2.5%，工业总产值、税收收入、出口额分别占到整个地区的53%、60%、65%，京津冀的开发区已经成为京津冀先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业的重要聚集区。

她表示，从发展的经验来看，区域协同是实现创新发展的内在要求。比如2010年北京市委市政府做出大兴区和北京经济技术开发区行政整合的战略决策，两区整合积极推动优势互补、深度融合，大兴区为开发区提供发展空间，奔驰发动机等高精尖产业的落地就是得益于区域协同拓展的发展空间，开发区带动大兴区的产业结构调整和提质增效，探索出一条行政区和功能区一体发展的新途径，形成推动首都南部地区创新发展的强大合力。从企业实践来看，区域协同是企业转型升级的有效途径，北京经济技术开发区内已有龙头企业采取“母子生产”的方式，跳出北京，借助合肥、重庆等地的地缘和资源优势，解决因北京空间、水资源、能源等有限带来的企业发展问题。

怎样建构长江经济带

党中央、国务院提出依托黄金水道推动长江经济带发展，是谋划中国经济新棋局作出的重大战略部署，是促进经济稳定增长、拓展经济发展空间和实现经济转型升级的重要举措。中国国土资源经济研究院副院长贺冰清在发言中，从资源环境承载力的角度展望了长江经济带的未来发展。

长江经济带是我国国土空间开发最重要的东西轴线，同时也处于南北交会的重要位置，在区域发展中具有重要战略地位。贺冰清说，长三角、西部大开发、中部崛起等国家级重大战略实施已有时日，有的发展面临资源承载力的严重瓶颈，有的并未实现预期的较佳经济发展目标。因此，寄望通过长江经济带开发，真正撬动新一轮区域开发，带动新一轮经济增长。长江经济带发展战略是带动东、中、西部整盘复兴的全局战略，放在全国来看，长江经济带开发前景好，有望成为新一轮发展的新引擎。

贺冰清说，长江经济带的上下游差异，为推动区域分工合作提供了条件。无论是从自然条件，还是社会经济条件，沿长江经济带都适合梯级开发、梯度开发，符合区域开发的经济规律。相对其他区域，这里的开发配套条件相对齐全，硬伤、短板相对较少，因此作为国家战略开发区的综合基础条件更可行。

国务院对长江经济带的四大定位非常明确，也非常有针对性和现实可行性。就是要通过长江经济带开发，推动由沿海开放格局向内河经济带发展，由点、圈经济开发区向区域联动深化，由依赖“两头在外”的对外开放模式，向重在扩大内需的发展模式转变，由高资源消耗、高环境排放的资源驱动型发展向更加注重自然生态保护的绿色发展转变。长江经济带的建构，必须充分考虑长江流域的资源环境承载能力，科学布局、整体规划、综合开发、协调发展。

贺冰清分析，长江经济带发展面临的问题是：国土开发历史悠久，但开发强度不均衡，产业同质化，区域分工缺乏协调。研究认为，如果开发强度达到30%以上，人和自然就难以和谐相处。一般发达国家国土开发强度不超过15%的水平。照此水平计算，长江下游地区总体已经超载，中游也有局部超载。此外，受行政体制分割和政绩观驱使，各地不顾自身条件争资源、上项目，搞大而全、小而全，开发区遍地开花，重复建设现象严重。国土开发布局过度行政区域化，缺乏功能区分，限制了要素流动，阻碍了产业分工和梯度转移。沿江重化产业过度集聚，产业趋同，结构调整难度大，生态安全压力大。农业生产与工业生产、城镇建设空间高度重叠。

他议，长江经济带要打造区域开发“升级版”。由经济圈到经济带，由沿海开放到沿江开放，由单中心扩张式发展到多中心连线开发，由依赖“两头在外”到立足拉动内需，统筹推进集聚开发、分类保护和综合整治。坚持系统规划、整体开发、功能错位、协调发展。完善流域开发管理体制，打破行政分割，促进资源合理配置，形成上下游产业分工和功能互补。

此外，长江经济带在国土综合整治与综合开发方面，要避免走改革开放初期的老路，必须加强国土开发规划，综合整治与综合开发相结合。梯度开发与共同发展也要结合起来，利用经济落差，形成“发展势能”。下游带动中上游发展，同时中上游发展也为下游注入持续的发展动力与活力。长江下游地区国土开发强度过高，功能过度重叠，通过一体化开发，疏解下游压力，促进产业转移和区域开发结构优化。加强上中下游之间的经济联系与互补，促进下游部分产业向中上游转移，解决产业结构趋同、产能过剩等问题；上游为中下游发展提供资源支撑保障、生态产品输出、市场需求等，形成城市群、工业区、农业区、生态区和谐共处的新型经济区带。

作为全国经济强省和长江经济带重要组成部分的江苏省，将在建构长江经济带中做出哪些努力？江苏省政府研究室副主任沈和介绍说，江苏一是要深度融入长江经济带建设，按照国家规划要求，提高通道支撑能力，建设现代产业高地，打造绿色生态走廊，发挥引领带动作用，同时为融入国家其他战略创造有利条件。二是深度融入长三角区域一体化格局，坚持以上海为龙头，加强与浙江的两地互动，深化与安徽的经济协作，共同辐射带动长江中下游地区的发展。三是深度融入江苏区域发展布局，推动江海联动、跨江融合、南北共建、城乡一体取得更大突破，带动苏北和沿海加快发展，在更高程度上推进区域协同发展。

沈和还表示，江苏要着力提升现代产业体系、新型城镇化体系和综合交通运输体系等重点领域的建设质量。包括提升城市的综合服务、产业集聚、人才集中功能；积极利用长江江苏段的有利区位条件，以水运和铁路建设为重点，加快建设高铁网，加强江海联运港区，构建面向国际、辐射南北、高效畅通的综合运输体系等。此外，坚持以国际化为导向，加快形成以国际化企业为主体、国际化城市为基础、国际化人才为中心的对外开放格局。合理布局城镇、港口、产业发展，切实加强水、大气和土壤污染治理，强化生态保护和修复，推进长江沿线开发。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志表示，市场的扩大、知识与技术的积累、效率的提高、资源的优化配置，将使京津冀协同发展和长江经济带发展战略产生积极效应。如何使区域发展战略实现最大化的价值，细致、科学、可执行的规划非常重要。“要把能想到的问题，能想到的制约因素和能产生的影响都想清楚”，在这个基础上制定规划。

京津冀协同发展和长江经济带发展战略大局已定，支持其进一步“落地”的规划细则万众瞩目。侯永志说，我们以往的规划受到制约，一是权威性不够，“谁想改就改”，二是规划本身的科学性存在问题。因此，接下来需要做艰苦的工作，投入必要的人力、物力、财力，真正把规划做好。