航标，一个新的起点正在到来

文 / 本刊记者 陈楠枰

航标，一个新的起点正在到来

文 / 本刊记者 陈楠枰

吴淞口灯塔

顺着雄伟码头和进出货轮的方向往远处看，那海上树立着一座座默默无闻的航标。白天，它用色彩引导船舶安全航行；夜晚，它用闪烁的光源指引航海人前方的路。另一种航标，它伫立在彼岸，划破浓雾的光是对每个经过的航海人屹立不变的爱。歌里唱，你是灯塔，照耀着黎明前的海洋。

作为船舶在海上安全航行的“眼睛”，千百年来，航标为人类水上活动提供着重要保障。

有人说，航标管理水平的不断提升是实现我国“海洋强国”梦的基础。

2015年3月1日起，《中华人民共和国航道法》施行，首次明确将通航建筑物、航道整治建筑物和航标纳入航道范围，并在航道保护及法律责任章节中对航标保护进一步予以明确。

从此，孤独的灯塔有了法律守护，一个新的起点正在到来。

“《航道法》中共提及‘航标’6次，提及‘标志’或‘作业标志’共3次，提及‘航道设施’共3次。从《航道法》原文看，‘标志’、‘作业标志’和‘航道设施’均指向航标或包含航标。另外，还有2处‘海事管理机构’可以理解为指向或包含航标管理机构。”

新《航道法》颁布后，为充分研究《航道法》的实施对航标发展可能带来的机遇与挑战，上海航标处党委书记毛联带领着包括业务科长、青年骨干、技术能手在内的12人组成课题组，将这部新法研读了一遍又一遍。毛联欣喜地感受到，“从这些关键字或关键词出现的次数看，航道法对航标的定位提到了一个前所未有的高度。”

可喜的变化

在毛联看来，作为一部涉及航标的主要法律，较多篇幅对航标定位、功能、工作模式、资金来源等进行了表述，提升了航标的法律地位和行业地位，解决了航标有法可依的问题。

公益性基础设施

《航道法》第四条第二款规定：“国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。”

在《中华人民共和国航标条例》中并未涉及航标建设养护的资金来源，《中华人民共和国航道管理条例》第四章养护经费中的第二十四条规定：“经国家批准计征港务费的沿海和内河港口，进出港航道的维护费用由港务费开支。”

“《航道法》明确，航标管理的基本费用将统一由国家预算支付，纳入行政预算，这与过去靠纳税解决资金来源的状况不同。”毛联认识到，新法规定航标的建设养护资金由国家财政拨款，从某种程度上体现出在国家层面为航标建设和养护的资金来源提供了法律护航的决心。同时，“由国家财政出资对航标进行建设与养护确定了航标作为公益性基础设施的地位，也进一步明确了航标处公益性事业单位的性质。”

而国家财政为航道建养提供资金支持，一方面为航标处建设养护的资金来源提供了法律依据，自此之后，财政部将依法为航道建养拨款；另一方面，解决了资金筹备难、缺口大的问题，“航道的建养是大工程，存在投资大、收益慢的问题，依靠国家财政做后盾，能保证资金的充足、稳定供应。”

加强行业管理

毛联介绍，从全国航标管理模式看，大概分为三种类型。

“长江航道管理局以长江为依托，对整条江实施统一管理，解决了条块分割整合的管理难题；广东模式的航标管理则主要以区域管理为主，二者相一致的地方在于其管理部门将管理职能聚焦于一个层面，将航标管理变成实体，既有执法权又兼带管理权。”

沿海的航保模式被毛联划分为第三类。航保模式执行严格的航海管理，重要港口设置航道管理局，并设北海、南海和东海三个航保中心。“这个管理模式长期发挥着作用，却也暴露出执法和技术相分离的弊端。”毛联认识到，这样的分离使得航道的执法力相对薄弱。

横沙灯塔

如何加强航道执法？怎样从具体的某一项保障标准转向整个航标行业的布局、实施和管理？《航道法》提出了新的转变，从航标巡查、技术审查、工程监管三个方面为航标行业管理带来了新变化。

《航道法》第十八条进一步明确了海事管理机构进行对航道巡查的职责。从目前国情来看，航道巡查存在涉及执法部门众多、力量分散；巡查执法难度大、效果不佳；执法空隙多、责任不明等问题。需要进一步优化调整行政执法机制，理顺各巡查机关之间的关系。

毛联认为，作为航道巡查的一部分，航标巡查应通过三步走：夯实巡查基础；委托巡查；联合巡查。慢慢过渡适应，逐步与其他部门建立健全“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的航道巡查体制。

在航标技术审查方面，《航道法》第十条规定，新建航道以及为改善航道通航条件而进行的航道工程建设，应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和生态环境保护的规定，符合航道规划，执行有关的国家标准、行业标准和技术规范，依法办理相关手续。第二十二条规定，航标的设置、养护、保护和管理，依照有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准的规定执行。

“这都对以往我国制定的14个航标相关法律法规，36个航标技术标准进行了引用与肯定，成为航标技术审查的法律依据。”

同时，《航道法》第十条、第十二条、第十三条，则从不同角度提到了在航道建设的规划、施工、验收中，责任部门应该履行的检查、监督、监管义务。毛联表示，航标工程是航道建设的一个重要组成部分，航标管理机关应根据《航道法》的相关规定，掌握航标工程建设的特点和规律，利用长期以来积累的经验和办法，做好航标工程质量的监管工作，维护航道的长期可持续发展。

“新出台的《航道法》的另一创新之处也在于增加了对违法单位的罚则，使危害航标的法律责任承担主体更加完善、全面，做到违法必究。对未按规定设置航标的行为，不仅设置了责令改正的行政处罚，更增加了五万元的行政罚款，增加了处罚力度，亦提高了违法成本。”

生态航标建设

在研读中，毛联注意到，《航道法》在航道规划章节第七条明确“生态环境保护是航道发展规划技术等级评定的重要因素”；在航道建设章节第十条中提出“航道建设中强调航道建设应该遵守生态环境保护的规定”；在法律责任承担章节第四十四条提出“有污染环境、破坏生态行为的应该依法予以处罚”。

这些环境保护条款散见于航道规划、建设、养护与保护的各个方面，4次明确提到“生态”字眼，8次明确提到“环境”字眼，并多次强调航道和航标建设要遵循“保护生态环境”原则，环保理念的引入与保护生态环境和促进经济发展相协调的科学发展观一脉相承。

抢修东海大桥灯浮

吊装溢油设备

“这也要求我们从原来的重视航标质量、安全管理转移到重视质量、安全和环境保护并重，从航标自身的环保性能和发挥航标在水域环保方面作用进行转型升级。”上海航标处张峰认为，此次《航道法》已将“生态环境保护”提升到与质量、安全并行的“三位一体”总体布局的战略高度。“而作为一个新航标人，都应牢固树立起建设‘绿色航标’、‘低碳航标’、‘生态航标’的意识。”

毛联更认识到，未来的航标设置不仅需要充分考虑其保障航行安全的特性，还要关注整个航标所处的生态环境。这对航标管理提出了新要求，必须注重生态航标建设的综合性，注重生态航标建设的环保属性，实现生态航标建设与经济价值相平衡，以及完善生态航标建设管理制度和评价体系。

“一是对航标本身材料的环保性要求，采用无污染、可循环利用的环保材料，如塑料灯浮标、绿色能源、环保材料等；二是对航标抛设水域的环境性要求，要充分评估通航环境在当地生态环境中的影响，同时在日常养护过程中，密切监测航标水域的水文变化，坚持预防为主，一旦发生污染，及时作出应急处理。”

机遇与挑战并存

毛联看到，《航道法》出台，对航标处而言，是机遇与挑战并存，在深化海事改革的大潮中，如何审时度势、找准方向，多措并举，趋利避害，是当前航标处面临的重要任务。

“尽管涉及航标的很多制度创新为航标工作带来制度支撑，开创了新的工作领域，但目前我们航标相关法律法规并不成体系，有些还比较滞后，需要统一标准。”

毛联看到，《航道法》出台，对航标处而言，是机遇与挑战并存，在深化海事改革的大潮中，如何审时度势、找准方向，多措并举，趋利避害，是当前航标处面临的重要任务。

理念变革、环保理念的引入对航标处而言，意味着工作要求、工作内容的转变。“在工作要求上，不仅要考虑把浮标准确、安全地抛投在既定水域，还需考量作业方式是否环保，抛投行为是否影响到了航标水域的生态环境；在工作内容上，航标建设审查中，将环境保护因素纳入审核标准，同时要注意绿色、可循环使用材料在航标浮筒、灯器建设中的使用。”

大戢山灯

标上作业

上海航标处党委书记毛联

毛联始终坚信，有为才有位。而正所谓“天下大事不难于立法，而难于法之必行”，《航道法》中有关航标建设与养护的规定大多是原则性的表述，在新法出台后，如何准确把握其中的法律精神，并以此来指导航标设置、维护的日常实践工作，这涉及到机构、职责、人员等方方面面的调整，工程量非常大。

在具体执行航道管理方面，《航道法》中涉及了两个管理机构：负责航道管理的部门和海事管理机构，但对于二者之间的职责范围，《航道法》并未明确界定。作为航标建设、养护、管理的主要机构，航标处并无行政执法权，在没有执法权的前提下怎样定位自身、如何更好的实现航标管理的职能？成为毛联需要仔细思考的问题。

技术升级方面，据介绍，目前航标作业大多仍沿用传统模式，数字化、智能化应用仍处于起步阶段，将航标作为独立物仅仅局限于航标助航功能的发展，便忽略了航标作为水文、气象、遥测遥控的综合信息源的地位。实现航标作业养护过程中的技术革新与升级，增强自身核心竞争力刻不容缓。

科技是竞争的关键，把握自身优势，用创新驱动发展是新一代航标人的一项重大任务。洋山港的E航海工程，有效降低船舶雾航情况下的通航风险；AIS自动识别和通信技术的应用；遥测遥感技术的开发实现了航标管理的远程操控等……

毛联认为，“这还远远不够。”在设标作业中，抛设浮筒以及起吊作业的传统模式几十年没有变化，传统方式需要大量人员配合，工作人员面临较大的工作风险的同时，作业成本也居高不下。

航保作为水上航道管理的一支最主要力量，行业性、专业性优势不言而喻，但也面临创新动力不足、专业人才储备不够等问题。他提出：“面对航道法带来的新形势，要加快转变职能，在理念更新、机构设置、工作重点、人才储备等方面做出调整，适应大趋势、大环境的改变，将管理水平和能力提高到新层次。”

同时，“在技术创新方面，重点要在技术方面占领制高点，做两方面准备，一是强化航保核心技术的掌握，将失去的或者已经弱化的技术能力做大做强；二是强化科技创新，推动技术创新成果转化。”

挑灯夜战

长江口深水航道工程

航标系统的大数据时代

与过去航标存在的意义仅仅是保障船舶航行安全不同，随着科技的发展，现在人们更多关注的是，航道智能化首先要求航标智能化。

“智能化航道的信息来源在于航标，当航标不再仅作为视觉航标，而演变为一个信息源，将遥测、遥控、气象信息，甚至水下地质海图、水下深度测试仪的信息获取都交给航标负责，那么，获取充分所需信息的过往船舶在航行中将更加安全。”

在《航道法》明确航道建设资金投入的来源的红利下，加大对航标科技研发投入的力度是满足航道数字化管理发展的关键之一。

据介绍，目前，上海航标处在吴淞口和横沙灯塔等重点辖区安装了视频监测系统，利用基于北斗卫星导航的遥测遥控及AIS等现代化的信息技术手段对航标、船舶、航道进行实时监管，实现航标显形和夜间灯光的视频观测。

在航道智能终端安装视频监控模块，建立视频监控系统、利用3G无线通信技术传输视频信息，将助力航道由模拟监控向数字可视监控系统发展，最终实现航道的可视化管理。

数据的挖掘和分析只是整个变革过程中的一个技术手段，而远非变革的全部。在全海域覆盖航标的背景下，实现智能航标的信息获取、分析、整合及开放，人们处理的数据将从样本数据变成全部数据，对精确性的追求可满足其获取到各种所需信息。

上海航标处盛斯提出，可考虑进一步研究在航道口门、重要转向点、事故多发区等水域航标上加装气象传感器、水深与水流、能见度传感器等多种探测设备，并利用船舶自动是被系统等为过往船舶提供实时水位、潮汐，局部气象等更加精确全面的助航信息服务。

毛联提出大胆假设，如果全国沿海的航标都成为信息源，将高科技集聚于航标中，整合更多有用数据，破解信息孤岛，那么，航标系统的大数据时代即将到来！