PPP借鉴不能只是外壳他山之石可以攻玉

2015-03-02崔丽媛

交通建设与管理 2015年17期

文 / 本刊记者崔丽媛

PPP借鉴不能只是外壳他山之石可以攻玉

文 / 本刊记者崔丽媛

交通基础设施建设关乎全国人民出行与生活的便利水平，因此加强交通基础设施建设势在必行。目前，在新常态经济的背景下，好多企业由“不缺钱”逐渐陷入资金紧张的局面。随着交通基础设施建设项目的资金额度不断扩大，再像以前单凭政府力量已不现实。在国内经济积极适应新常态的同时，交通建设领域也开始积极借鉴国外PPP模式，引入社会资本，促进市场机制的建立，将政府资本与社会资本有机融合，进一步深化项目建设投融资改革。

《诗经·小雅·鹤鸣》中曾写道：“它山之石，可以为错……它山之石，可以攻玉。”明·程登吉《幼学琼林》第二卷中也记载着“民之失德，乾糇以愆；他山之石，可以攻玉。”。看得出来，积极效仿，虚心纳谏，乃发展之根本。

自上世纪90年代起，PPP模式便取得了很大进展，广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲，尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。

事实上，在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家的PPP项目规模和管理水平较高。

据资料显示，PPP模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWF（Public Works Financing）的统计数据，1985～2011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元。其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%，亚洲、澳大利亚占24.2%，美国、加拿大分别占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中东地区占4.1%。

在全球PPP模式快速发展的同时，今年以来，我国也不断强调要加强政府和社会资本合作（PPP）等模式改革，推进交通基础设施试点工作。然而，要想取得理想效果，实现改革目标，积极向国外PPP模式学习和借鉴是必不可少的，而且还不能仅限于外壳。从世界范围来看，英国、加拿大以及澳大利亚等国在PPP模式方面拥有较为丰富的实践经验，并且取得较好的效果。

英国：开山鼻祖是典范

作为PPP模式的国际先驱，英国是至今PPP模式运用较为成熟的国家之一。事实上，英国PPP模式开展是有自身特有的历史背景的。首先，历史欠账过多，20世纪90年代英国基础设施需要巨大的维修资金，但财政紧缩政策使得政府难以支持巨大开支。其次，“双超”现象普遍，在政府采购过程中经常遇到工时超期和成本超支的风险。最后，当然还包括资本预算有限。为了控制财政风险，对政府债务占比是有一定限制的，当政府债务达到一定规模时，便很难再提高政府公共开支预算。

因此，英国最早的PPP模式是运用于保障性住房领域，即上世纪30年代部分英国地方政府通过私人主动融资、政府产权转让等方式吸引私人资本参与保障性住房的建设和运营管理。1992年英国保守党财政大臣罗曼·莱蒙特考虑利用私人资金来支持日益增长的公共支出，并首次创立了PPP的典型模式——私人部门融资计划（PFI，Private Finance Initiative）。在1997年以前，由于受到其他政党的激烈反对，这种模式的使用非常有限。而在工党执政之后，PFI在英国得到了大力推广和发展。

从发展历程看，英国的PPP模式大致分为两个阶段，分别是PFI阶段和PF2阶段。在2012年以前PFI是英国应用最广泛的PPP模式，在PFI模式下允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，旨在提高公共产品质量并更好地维护公共资产。据统计，1992～2011年英国累计完成PFI项目700多个，项目资本支出合计547亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等。其中，伦敦地铁即以30年特许经营权为基础采取PPP模式建造而成的。PFI模式的优势之一就是充分利用了私人部门的项目管理经验、创新意识和风控技术，但在运行过程中PFI也暴露出一些问题，比如成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等。

伦敦地铁

鉴于PFI模式的不足，英国政府于2012年推出了一种新的PPP模式——PF2。主要改进之处在于：一是股权结构方面，PF2模式下政府持有一定的股权，作为项目小股东参与投资；二是提高项目效率、节省项目支出成本，PF2模式下鼓励政府进行集中采购，项目招标时间不超过18个月，对项目采购制定标准化的流程和文件，加强开支监管等；三是提高合同灵活性，如政府可以在项目运营过程中选择添加或删除一些服务可选项等；四是提高透明度，如要求私人部门公开项目收益信息，政府每年公布其所有参股项目的财务信息等；五是改进风险分配机制，如政府部门改进对额外开支风险的管理等；最后，在债务融资方面，PF2项目有望获取长期的债务融资等。

在加拿大的PPP模式中，私人部门负责PPP项目设计、建造、运营和维护的全过程，而政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付的阶段延伸至整个项目的生命周期。

有了理论的升华，必然要在实践中检验。提及英国PPP案例有很多，其中具有代表性的便是伦敦地铁，由国营伦敦地铁公司（以下简称为LUL）拥有并运营。上世纪90年代，英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权衡之后，最终选择了以政府与私人部门合作（PPP）的模式对整个地铁系统进行升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过四年多的论证和试行，伦敦地铁的PPP合约于2002～2003年之间正式签约，LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营的方式交由三家基础设施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司）负责，LUL仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，考虑到地铁的建设标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制：约定签约各方每隔7.5年重组新审定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。

除了伦敦地铁外，英国赛文河第二大桥项目也是一大成功案例，它成功的秘诀就在于风险的处理。据了解，赛文河位于英格兰和威尔士之间，割断了两岸交通联络。1966年赛文河第一大桥通车，到20世纪80年代第一大桥难以满足通行需求，需建第二座大桥。因当地政府财政资金紧张，决定采用PPP 模式吸引社会资本完成第二大桥建设、运营和维护，同时接管第一大桥。

Tips：英国的PPP项目可分为两大类，一是特许经营（由使用者付费），二是私人融资计划（PFI、PF2，由政府付费）。其主要特点包括（1）风险管控，降低政府风险。（2）成本固定，运营周期长。（3）产出为基础，重绩效后付费。（4）领域集中，交通项目投资比重大。（5）较少采用特许经营，多数情况下采用PFI。

赛文河第二大桥PPP项目的主要在于有强烈的市场需求和项目完工后有稳定的现金流入，即过桥费。项目实施过程中政府在项目定价和风险控制等方面有成熟的操作，这也提供了相对稳定的政策支持。

加拿大：没有最好，只有更棒

如果要问在PPP运用方面谁做得比较出色，那么加拿大便是答案之一。它是国际公认的PPP运用最好的国家之一，加拿大各级政府的对PPP模式的重视程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP模式项目推进有力，项目运作规范，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。1991～2013年加拿大累计启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，项目涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。目前加拿大的PPP项目大约占所有公共领域项目的15%～20%左右。

在加拿大的PPP模式中，私人部门负责PPP项目设计、建造、运营和维护的全过程，以避免由不同投资人负责单一阶段带来的风险和责任推诿；政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付的阶段延伸至整个项目的生命周期，同时支付的前提是私人部门提供的服务达到事先约定的标准。

而在管理方面，加拿大组建了国家层级的PPP中心（PPP Canada），即加拿大PPP中心。该中心是一个国有公司，由加拿大联邦政府所有，采取商业模式运作；专门负责协助政府推广和宣传PPP模式，参与具体PPP项目开发和实施，审核和建议联邦级的PPP项目，为PPP管理制定政策和最优实践，提供技术援助等，并负责与地方级PPP单位的合作。为支持PPP模式的发展，加拿大PPP中心设立了“加拿大P3基金”，其基金总额为12亿加元，2014年4月再次增加12亿加元。截至2013年3月底，该基金已为加拿大15个PPP项目提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。

加拿大PPP模式之所以可以取得优异成绩，它是具有其自身特点的。首先，私人部门参与PPP项目并非单纯地为基础设施项目融资，项目的最终目的是提供公共服务；其次，具有专业技术和经验优势，加拿大成立了专业的组织机构负责审核PPP项目复杂的交易结构等；第三，引入了竞争机制，加拿大鼓励国内外的私人投资者参与到PPP项目的竞标中，以鼓励创新、降低成本；最后，它还注重推广和创新，加拿大PPP中心与国内各省同行分享交流经验，同时借鉴PPP经验，根据不断变化的外部环境作出相应调整。

澳大利亚：拥有较成熟市场

地处大洋洲的澳大利亚也是较早实践PPP模式的国家之一。自20世纪80年代起，澳大利亚便在基础设施建设领域运用PPP模式。其中，最普遍的PPP模式是投资者成立一个专门的项目公司SPV，由SPV与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20～30年。

为了促进经济增长和提高效率，澳大利亚政府在PPP模式的推广过程中，不断加大私人资本参与范围，并将项目建设和运营的风险更多地交由项目公司（SPV）承担，使得私人资本享受的收益同期承担风险之间产生不匹配，进而导致部分PPP项目以失败告终。2000年以来，澳大利亚政府对现行法律进行修订，并制定特别法律，保障私人资本的权益，以进一步推广PPP模式的发展。

至于管理方面，澳大利亚成立了全国性的PPP单位，即澳大利亚基础设施局（IAU），负责全国各级政府基础设施建设需求和政策，业务不局限于PPP，推广PPP仅是职能之一。2008年IAU会同澳大利亚全国PPP论坛制定了全国性的PPP政策框架和标准，各级政府（州）在此基础上制定本地的指南。

在澳大利亚PPP模式的众多应用案例中，最具有代表性的案例包括悉尼奥运会主体育场、主体育馆和奥运村。其中，悉尼奥运会主体育场投资估算为6.15亿澳元，其中，政府拨款9,120万澳元，政府贷款600万澳元，占总投资的15.8%；其余84.2%的资金由中标联合体组建的私人财团（2000年澳大利亚体育场公司）负责筹措。中标人除投入股本金、商业银行贷款外，还通过发行会员坐席等方式募集资金。奥运协调局代表州政府与中标人共签署了9种合同，除特许权协议外，还有租赁协议（包括土地租赁协议）、政府贷款协议。悉尼奥组委与中标人签署了体育场协议和商业权利协议。政府通过协议授予中标的私人财团负责融资、建设及在建造完成后31年的经营和维护权。该私人财团委托组建两家公司分别负责管理体育场和拥有体育场的资产。拥有资产所有权的公司负责偿还银行本息、向地方政府缴纳税费；负责管理的公司向持有资产的公司支付租金租用场馆，租金的多少基于管理公司的收入规模（来源包括冠名权、场馆租用、商业集会、会所收费、商品售卖、广告和餐饮等）。在经过赛后最初阶段的亏损后，主体育场已开始盈利。