义务教育均衡发展的制度瓶颈及解决路径——陕西省延安市义务教育均衡发展的实践探索

高延龙 贾 茹

（延安大学 教育科学学院，陕西 延安 716000）

均衡发展是实现基础教育公平发展的指导性思想，是贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）的重大举措，作为义务教育发展的原则和目标，承接着一种新的教育理念和教育发展观，是义务教育制度的本质要求。实现均衡发展，必须立足于教育公平，即重视在发展过程中实现基本教育的公共服务均等化。《教育规划纲要》指出：“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育。”“全面提高普及水平，全面提高教育质量”即作为均衡发展的内涵，“确保适龄儿童少年接受良好义务教育”作为均衡发展的目的。[1]联合国教科文组织正在制定全球普通教育质量诊断、分析和监测框架，在概念性文件中指出，当前大多数国家存在着质量危机，“来自农村、城市贫民区、贫困家庭和社区的学生通常接受的教育质量最差，这一点最显著的表现就是基础阶段后续教育，高等教育以及高收入职业和工作中上述人群整体数量较少，大多数接受低质量教育的受教育者通常来自社会的边缘或贫困阶层，这将强化社会和收入的不公，维持代际贫困和边缘化，边缘群体的教育质量低下对减少贫困，对社会公平、社会凝聚和政治稳定非常不利。”由此可见，当前世界教育的主题已经由入学机会的公平转变为接受保证质量教育的公平，这也就凸显出义务教育均衡发展的时代意义。[2]而在教育质量提升的背景下，应该从以下几方面重建对义务教育均衡发展的认识。

一、义务教育均衡发展的内涵

在不同学科领域都存在着“均衡”一词，它最初是经济学家从物理学中借鉴并发展出来的概念，最直接的概念是指“力量的平衡”，或者表示一种没有内在“变革倾向”的状态；在博弈论中，均衡是博弈论的核心，使得博弈达到一种稳定的状态，而在教育领域，在《教育规划纲要》的目标下，对义务教育均衡发展内涵的认识需要把握四个维度：即时间、空间、资源、层次。从时间维度上认识义务教育均衡发展，是属于教育均衡发展的范畴，坚持全面、协调和可持续发展观的思想，是一个长期的、动态的、辩证的、阶段性的历史发展过程。由于不同地区政策、教育资源、发达程度等不同，导致义务教育发展的阶段不一样，它实际是“两基”达标的后续工程，承接着“两基”达标没有完成的任务，同时也是解决“两基”过程中不断涌现问题的过程。必须理性看待义务教育的发展，不能简单地理解为长久性的平均发展、均等发展，而是根据一定地区一定时期的经济、社会、文化的发展程度相适应的发展均衡；从空间维度上认识义务教育均衡发展，教育均衡是指区域间、城乡间、学校间以及各类教育机构教育资源的配置是否均衡；从资源配置角度上认识义务教育均衡发展，是软硬件资源的协调：“硬件”包括教育经费、教学设备、办学条件等资源的配置是否均衡，“软件”包括人力资源即教师、校长、学生图书资料等的配置均衡；从层次维度上看义务教育均衡发展，是一种整体性的目标表达，它强调的不仅是制度引领下的用具体指标量化的发展，更是结合地区特色、学校文化、以人为本，教师和学生共同发展的一种内涵式发展。[3]所以，义务教育均衡发展追求的是一种公平化、高效化、优质化的教育良好状态。在《教育规划纲要》中，教育均衡发展具有类别性、层次性，它是一个动态的、不断推进的发展过程，要明确均衡和发展的关系，均衡发展中的“均衡”和“发展”是有区别但又不可分割的两个维度，促进义务教育均衡发展就是要将提高义务教育的均衡水平和发展水平有机地结合起来。义务教育是一项系统工程，均衡是相对的，是相对于这个系统中诸要素矛盾运动的阶段性状态，而发展是硬道理，是打破已有均衡再实现新均衡的反复的动态的过程。

二、延安市义务教育均衡发展的制度瓶颈

（一）管理体制与财政体制的错位

1.管理体制方面。随着改革开放和我国经济的发展，2000年我国基本上实现了九年义务教育的普及。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中明确指出，农村义务教育实行在国务院领导下，由“地方负责，分级管理，以县为主”的管理体制。然而，在实施过程中，无法明确政府的筹资责任，使得管理体制和财政投入体制责任不清晰，投资重心下移，不能满足农村义务教育经费的需求，长期下去导致城乡义务教育发展的不平衡。尽管2006年新修订的《义务教育法》规定了中央与地方共同承担义务教育经费的投入，但只是宏观地表明了中央与地方的筹资责任，省级以下的筹资主体并没有明确划分；同时，这种模式管理下，教师工资发放的主体落到县级财政，但由于每个县的经济发展不同，贫困县的财政支付能力低下，加之上级财政的义务教育转移能力不够，一般性转移支付随意性大，造成义务教育管理体制不完善，导致教育的不均衡发展。

2.财政体制方面：政府投入不足与地区差异。目前，随着经济体制和财政体制的深化改革，义务教育均衡发展的一些问题日渐显露，在这些问题中备受关注的主要有两个：一是政府义务教育投入不足；二是义务教育投入的地区差异，这也是导致延安市义务教育不均衡发展的重要原因之一。在我国“以县为主”的义务教育财政制度下，投入不足主要是两个方面的内容：（1）在教育投入的总量上，国家财政性的教育经费占国民生产总值（或国内生产总值）的比例和财政预算内的教育经费支出占财政支出的比例没有达到国务院有关规定。中共中央、国务院在1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，20世纪末达到4%，2000年我国财政性教育经费投入占国民生产总值的比例仅为2.5%。[4]（2）在义务教育的经费来源上，政府没有较好地发挥其主渠道作用。国务院在实行农村税费改革的同时，也及时发出了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，要求“确保农村义务教育投入体制不低于税费改革前的水平，并力争有所提高。”在这方面，政府一直在加大对义务教育的投入，也取得了成绩，但是农村义务教育的投入还很脆弱，没有完善，尤其在村办的一些小学无法改建或者新建教室、校园设备等，存在一些危房；学生宿舍、食堂等生活设施建设严重滞后；学校缺乏一些负责人和搞好校园工作的领导人；造成农村义务教育整体水平的低下而加剧城乡义务教育水平的不均衡发展；[5]所谓义务教育投入的地区差异是指一个国家义务教育经费在国内地区分布的不均衡现象，主要是“以县为主”这一教育财政制度运行的必然结果，由于各县经济发展水平不同，财政支付能力不一，实施义务教育的起点不一，导致地区差别加大。

（二）公共资源配置制度不健全

1.办学条件发展失衡。学校基本教育教学设备的优化有利于学校课程的教学质量和学生基本素质与技能的提高。根据调查结果显示，延安农村地区人均教学设备和校园网之类的信息化设备明显低于城市地区；校舍陈旧、教学仪器设备过时、老化、使用频率不高、校园周边环境差、配套设施差等因素严重困扰农村学校的发展。教育资源设备的不均衡导致严重的择校热，尽管教育部门严格规定不得设置重点学校重点班，但是仍然无法制止这种现状，激烈的择校竞争和压力使得义务教育的不均衡发展更加剧烈。[5]一些好的学校往往会因为成绩突出，不仅受到政府部门的关注更受到很多家长和学生的关注；但与此相反的是，一些普通学校的生源就会被好学校吸引过去，从而造成校际间义务教育的不均衡发展。长此以往，就会形成一种恶性循环，从而进一步加剧不平衡发展的趋势。

2.城乡学校师资配置失衡。首先，城市学校教师数量多，水平高，教育理念先进，教学方法灵活，教师整体素质高；而农村学校普遍存在教师数量少，水平不高。特别是骨干教师短缺，音体美教师严重缺失，文化课教师多，教师结构不合理，且整体素质偏低。而教师素质问题是影响课程改革成效和教育质量的一个很重要的因素；其次，许多教师知识结构老化且得不到更新，教学手段陈旧，由于缺少培训经费，不能适应现代教学需要，教学质量不能保证。有的地区为了节省财政支出，宁可用代课教师，也不新进公办教师，这样导致严重的教师结构不合理。随着小学生源减少，中学入学高峰的到来，存在小学教师过剩、初中教师不足的矛盾。各科教师结构也不平衡，数、理、外教师数量少，而政、语教师数量多。

3.督导评估制度发展滞后。首先，在现代教育管理制度中，往往不重视教育督导工作。当下延安市实施的义务教育督导评估制度主要是以选拔为主要形式，忽略评估的标准，评价过程中带有主观性意见，评估原则不明确。在评估内容上，将地方的政绩工程与重点学校相结合，多重视结果而忽略过程，多重视数量和政绩而忽视质量和发展。在评价过程中，多采用政府制定的统一硬性的量化指标为标准，出发点多是为了完成任务；其次，教育督导队伍结构不合理，存在着工作人员年龄结构偏大，专业素质和创新能力差，缺乏合理的领导和人才配置；最后，评估过程中，没有与群众形成良好的互动机制。《督导评估暂行办法》中明确规定，省级督导评估组或者省级教育督导机构委托政府统计部门、科研单位、专业调查机构等负责组织开展公众对义务教育工作的满意度。调查对象包括当地人大代表、政协委员、校长、学生家长及其他群众等等，意在引入公众进行良好互动。而义务教育督导评估的程序主要是以县级自评、地市复核、省级评估、国家认定的这样一个自下而上的方式，忽视群众的参与度，这样得到的评估结果缺乏全面性和科学性。[6]

三、延安市义务教育均衡发展制度瓶颈的解决路径

（一）明确政府责任，建立责任分明的管理体制和切实有效的投入机制

1.建立责任分明的管理体制。义务教育的低重心投资体制不仅给各县各地的基层财政带来困难和压力，也给整体义务教育质量的发展带来阻碍。为此，政府应该积极改善措施，适时调整和改革管理体制和财政体制的错位，应该明确管理和财政的主体，承担各自的责任，明确划分投入经费，建立合理的公共投资主体，改变当下统一的标准；对一些贫困地区和农村通过省级财政自上而下地建立规范化的转移支付制度或者专项补助制度给予财政支持；对个别贫困县级财政实施只负担其基本建设费。同时，政府应该让义务教育受益每个人，最大程度地坚持补偿平等、矫正平等、权利平等、机会平等的原则。

2.完善切实有效的投入机制。首先把完善义务教育投入机制作为公共财政的重要组成部分，建立各级政府合理分担义务教育经费的新体制。与农村“税费改革”进程相呼应，确保农村义务教育的发展；优化教育财政预算的支出结构，对农村地区、贫困地区、偏远地区加强资源配置和政策的倾斜，保证农村义务教育的全面发展；制订合理和规范的县财政，对农村地区和贫困地区学校的基建，尽量实现校际间的资金平衡；在合理调整投资主体的同时，应该有个理性的抉择，克服投资的浪费现象，合理运用投资资金，提高投资资金的使用效益；同时拓宽投资渠道，形成和完善以财政拨款为主、多渠道筹措资金的体制，加大对农村和薄弱地区学校的支持和发展规划，为我市城乡义务教育的整体、可持续、全面发展创造必要的条件。[7]

（二）合理构建公共资源配置体系，促进义务教育软硬件的均衡发展

1.优化物态资源配置，全面推进办学设施标准化。一是加大教育资源向农村地区的倾斜，优化教育资源的配置，注重提高资源的使用效率；二是加快农村学校教育布局调整和农村学校教育体制的理顺，对农村学校进行合理规划，坚持以生为本、利民便民，优先改善薄弱学校办学条件。重点加快农村寄宿制学校建设，农村学校撤点并校必须征求当地居委会的意见，妥善处置闲置校舍。[8]同时坚持硬件与软件、改建与新建相结合，把教育教学需要的设施设备和环境创设作为重要内容，合理安排建设项目，并且要求教育质量同步；三是研究制定并落实义务教育学校办学的标准，有力推进标准化学校建设。把改造提升城镇薄弱学校和农村学校，实现区域内均衡作为主攻方向，整合“校安工程”、城镇中小学扩容工程和农村寄宿制学校等各类建设项目，加快推进义务教育学校标准化建设；四是开展“对口帮扶活动”，城区学校采取“一对一、全方位、不间断”的方式，使农村学校整体提升。全面推广城区义务教育学校“小片区”管理模式，实行“师资互派、资源共享、统一教学、捆绑考核”，深化教育对口帮扶工作，鼓励优质学校通过集团化办学，带动一般校提升水平。[9]

2.优化教师资源配置，加大城乡校长教师交流的力度。在整体提高教师队伍素质的同时，把建立健全干部交流制度，优化校长、教师等人力资源配置，作为推进教育公平、促进城乡均衡发展的一项重要工作来抓。一是建立区域统筹的教师管理和调配机制，以县为标准，实现县域内教师资源统筹管理与合理配置，逐步实现学校间教师队伍的学科结构、学历结构、专业技术职务结构大体均衡；二是明确交流条件，采取各种交流办法；建立城乡之间、学校之间校长和教师定期轮岗、交流的工作制度，促进优秀骨干教师向薄弱学校流动。[9]“以农村教师为重点，大力实施‘国培计划’、‘省培计划’，提升教师综合素质和教学能力”；[10]三是建立教师交流的保障机制，市级政府应增强对农村义务教育的责任，设置用于教师交流的专项基金，保障教师交流过程中所用经费，同时应细化农村教师的津补贴，优化教师的待遇，对市、县在教师待遇和教师培训方面的财政年度预算和执行情况，建立相应的监督和审核机制，确保对城乡教师队伍的财政投入。

3.构建合理科学的督导评估体系。合理科学的督导教育体系有助于义务教育的均衡发展。在实践中，应从以下几个方面建立科学的评估体系；（1）重新认识教育督导工作的重要性，它是保证教育政策和法律法规实施的重要手段。《教育督导暂行规定》中指出，教育督导的任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导。”[11]教育督导制度是一项对教育工作全面支持并且改进的政策方针，明确了教育督导的对象、任务和范围。在评估主体上，应形成一支政策水平高、专业素养强、职业道德良好、能够公平公正评估的专家队伍，联合学校以及地区的领导人，形成合力，实施全面的评估；在评估方式上，采取“集中评估与复评回访”相结合的方式。为了促进评估的规范性，明确评估程序，应该合理制定评估内容和工作流程，使督导评估工作能够有效合理地进行。在集中评估后，还可进行专家复评回访，对评估不满意或者不达标的地方责其予以改进，这样更加完善督导评估工作；（2）在评估内容和结果上，以质量为主。著名的质量研究专家朱兰（J.M.Juran）博士认为，21世纪是质量的世纪，质量它是一种永不满足的承诺，是改造传统的教育质量管理模式，革新传统督导评估模式的有效工具。[12]所以在评估过程中尤其注重质量，更是注重义务教育的普及率，同时更加关注素质教育和全面发展；“教育督导是国家对教育工作实施有效管理的重要手段。”[13]合理的督导制度有利于义务教育的均衡发展。新《义务教育法》中第八条也已明确规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告应向社会公布。”[14]这样保证督导工作的落实，同时应该始终坚持公开、公平、公正的原则，将公众的满意度作为评估认定的重要参考，使得评估结果能够得到当地群众的满意，与公众形成良好的互动机制，真正让所有人关注义务教育，促进均衡发展。

四、结语

国运兴衰，系于教育；教育振兴，全民有责。义务教育均衡发展并不能一步到位，而应在制度和政策的创新与引导及采取的具体措施上提倡并体现均衡发展的方向。其实质就是创造有利于义务教育均衡发展制度环境，解决制约义务教育均衡发展的教育管理、财政、督导评估等制度，依靠制度创新、制度保障，根据各地的实际，分类指导，力求效率和质量，保证义务教育的均衡发展。因此，我们要深刻理解义务教育发展的均衡性和重要性，结合我市当前的教育资源，多管齐下，以科学的发展观为指导推进基础教育均衡发展，使得延安市的义务教育发展更进一步，成为全省的教育强区。

[1][2]高洪,袁振国.2010-2012 义务教育均衡发展视点高端[M].北京：教育科学出版社,2012：256—257：256.

[3]钱玲,王锐.以学校文化引领内涵式义务教育均衡发展[J].河北大学学报,2012(1)：132.

[4][5]李祥云,我国财政体制变迁中的义务教育财政制度改革[M].北京大学出版社,2008：37.

[6]贺春兰.义务教育谁买单[M].苏州大学出版社,2003：52.

[7][9][10]高洪,袁振国.2010-2012 义务教育均衡发展视点高端[M].北京：教育科学出版社,2012：16-39,72-93,184,94-108.

[8]鲜万标.对北京市义务教育均衡发展问题的分析和思考[J].北京教育学院学报,2004,(2)：46-47.

[11]凌飞飞,赵新云.我国教育督导制度存在的问题与解决对策[J].教育探索,2005,(8)：46.

[12]湛卫清.新《义务教育法》有关督导评估内容的解读与思考[J].教育发展研究,2007,(4)：46.

[13][14]张军凤,马蕴龄.加强现代化建设督导评估 促进义务教育均衡发展[J].天津市教科院学报,2010,(3)：55.