论微博问政的法律规制

□伊士国 尚海龙

所谓微博问政，就是借助微博的形式表达民众的政治、经济、社会、文化、宗教、道德等利益诉求，形成政治参与的压力和动员机制，使执政党、政府的政治和政策之价值取向有所变化，以实现社会各种群体不同利益诉求的行为及其过程。[1]微博问政作为一种新型的公众参与方式，以其独特优势，自其诞生后便迅速风靡并带来一场全新的政务模式改革，正在成为我国政治体制变革和法治建设的新 “引擎”，展现出了良好的发展势头；但同时微博问政自身也存在许多缺陷，其负面影响不容小觑。因此，制定相应的法律法规和制度，对其进行法律规制，做到微博问政的规范化、制度化和程序化，正是“兴利除弊”、保证微博问政健康发展的关键所在。

一、微博问政法律规制的必要性

微博问政尽管具有诸多优势，如“草根性”“即时性”“融合性”等，但其同时存在着“易受操作性”“无责任性”“虚拟性”等弊端。[2]因而，必须对其进行法律规制。

（一）微博问政的易受操作性决定了对其法律规制的必要性

“科学技术在推动社会巨大进步的同时，也带来一系列严峻的问题和挑战。”[3]微博问政作为新兴科技产物即是如此。微博问政尽管具有方便快捷、即时互动的优势，使政府与公众足不出户便可以进行即时交流互动，但其却具有易受操作的缺陷，使得微博问政的效果难以保证。具体言之，一方面，由微博的短小精练（即每条微博不超过140字）、即时分享特性所决定，公众与政府之间的微博问政十分方便快捷且互动性强，有效弥补了传统问政方式的不足。但反过来，受制于微博的短小精练，微博传播的信息具有明显的碎片化特征，使得微博问政中信息的权威性、公正性、真实性难以得到保证，这就为一些人故意断章取义、引导舆论、操纵民意提供了可乘之机。另一方面，借助“微博”这个科技平台的便利，公众与政府可以实现即时互动。但反过来，一些人利用微博的便利性和虚拟性，可以人为操作微博上的“民意”，如雇佣网络水军等，炮制所谓的“民意”，使公众被代表，从而误导政府做出错误决策。因而，微博问政的易受操作性，决定了必须对其进行法律规制，使其在法定的轨道上运行，减少或避免其因科技方面的漏洞而被人为操作。

（二）微博问政的无责任性决定了对其法律规制的必要性

微博问政究其实质，是公众通过微博这种新网络形式进行的一种政治参与。与传统政治参与形式相比，其最大的特点就是参与主体的匿名性（当然，微博也可以实名，但只占很小的比例），以及由此而带来的无责任性。这就导致，一方面，由于微博的匿名性，公众可以通过微博真实地表达自己的意愿，更好地监督国家机关及其工作人员，而不用担心被报复或承担言论不实的责任，从而有利于实现公众参与的目的；另一方面，由于微博的匿名性及其导致的无责任性，公众在微博问政过程中的言行一般不太规范，比较随意，特别是盲目跟风、情绪化表达比较严重，而不考虑相应后果。对待一些微博信息，如果不加甄别地随意转发，使得网络谣言、假新闻在微博上泛滥。这既严重影响了政府对舆情的掌握和判断，也使微博问政面临无序化发展的危险。因而，必须建立健全相关法律责任制度，对微博问政进行法律规制，加强网络监管，保障和引导微博问政的有序化和健康发展。

（三）微博问政的虚拟性决定了对其法律规制的必要性

由于微博本质上只是一个虚拟的网络科技平台，因而，微博问政实际上是在虚拟的网络空间中进行的，虽然它具有很多优势，但其最根本的不足在于，网络上的“虚拟”并不等同于实践中的“现实”。也就是说，微博上的问政可能会取得很大成绩，但其毕竟只是虚拟的，对于现代政治制度和法律体系来说，其并不能代替现有的政治制度和法律体系的地位和作用，只是一种辅助性、临时性的参政议政方式，如果不能与实践中的施政有机结合的话，那么，微博问政就没有任何实际的意义。从实践情况来看，许多政府职能部门开展的微博问政工作之所以收效甚微，雷声大雨点小，原因正在于此。因而，针对微博问政的虚拟性，必须要对其进行相应的法律规制，通过建立相关法律制度，使其与现有的制度实现融合和嫁接，将微博上的问政与实践中的施政有机结合起来，以保证微博问政的实效性。

二、微博问政法律规制的基本原则

如上所述，基于微博问政所带来的正负效应，必须对其进行相应的法律规制，但这首先必须遵循一定的行政法基本原则，因为“行政法基本原则实际上是‘超实证法’，亦即先于实证法而存在的根本法律规范，构成行政法治内容之指导性纲要，也是法院审查的依据”。[4]

（一）行政参与原则

行政参与原则，是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。[5]微博问政法律规制之所以要贯彻落实行政参与原则，是因为其实质上就是公众参与的一种新形式，是公众参与形式增多与范围不断扩大的结果。但公众参与形式增多与范围的扩大，有可能导致公众参与的失序，这就需要发挥法律制度的规范和保障作用，以避免公众参与的失序，保障公众参与目的的实现。也就是说，微博问政法律规制就是为了避免公众参与的失序，就是为了更好地保障公众参与目的的实现，而绝不是相反。因而，在对微博问政进行法律规制的过程中，必须始终贯彻落实行政参与原则。这就要求有关部门在对微博问政进行法律规制的过程中，绝不能仅将公众参与视为微博问政、民主性的装饰，而必须保证公众在整个微博问政活动中的充分及有序参与，必须充分听取公众特别是利害关系人的意见，反映其意见和利益诉求，以保证政府能够通过微博问政这种形式真正了解民情、征询民意、汇集民智，并做出相应决策。而这恰是微博问政中公众参与的动力所在。正如托马斯所指出的：“在大多数情况下，公民参与的动力通常来自获取公民接受政策的需求，公民的接受是决策成功实施的先决条件。 ”[6]

（二）行政公开原则

行政公开原则，是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。[7]微博问政法律规制之所以要贯彻落实行政公开原则，是因为微博问政本身就是行政公开原则的具体体现和实践落实，即微博问政的过程实际上就是公众特别是行政相对人通过微博这种形式知悉行政权力运行的依据、过程和结果等信息，并有效参与和监督行政权力运行的过程。微博问政之所以能够被视为公众参与的新形式，主要原因就在于它的信息公开性和即时互动性，这就有效改变了过去公众与政府信息掌握不对等的局面，使公众特别是行政相对人能够知悉相关信息并有效参与和监督行政权力的运行。因而，在对微博问政法律规制的过程中，必须贯彻落实行政公开原则，强化政府信息公开的义务，保障公众特别是行政相对人的知情权、参与权和监督权，以避免行政权力运行过程中的暗箱操作、内部运作等。

（三）正当法律程序原则

正当法律程序原则，是指行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为必须遵循正当法律程序，包括事先告之相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。[8]微博问政法律规制之所以要贯彻落实正当法律程序原则，是因为其本身就是政府信息公开、问政于民、与民互动的过程，属于政府行使行政权力的范畴，必须遵循一定的法律程序，否则，行政权力就有失控的危险，微博问政的实效也就难以得到保证。当前，一些地方或部门的微博问政之所以流于形式，一个重要原因就是因为缺乏微博问政的具体程序机制，使得微博问政工作无从开展。这就要求，在微博问政法律规制的过程中贯彻落实正当法律程序原则，通过建立健全微博问政具体程序机制的途径，明确微博问政的法定方式、步骤、时限和顺序，从而为微博问政的健康发展提供程序保障。

三、微博问政法律规制的基本内容

“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权利还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[9]微博问政法律规制的目的即在于此。

（一）建立健全微博问政方面的立法

目前，我国网络方面的立法十分滞后，仅有少数几部法律法规，如《维护互联网安全的规定》《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》等，特别是关于微博问政方面的立法几乎是空白，远远落后于我国网络信息技术的发展。这就导致了我国微博问政工作的开展几乎“无法可依”，处于十分不规范的状态。因而，要对我国微博问政进行法律规制，首先就必须建立健全微博问政方面的立法，对微博问政进行管理和规范。对此，我们可以考虑借鉴国外的做法和经验，在健全网络立法的同时，制定专门的规范微博问政的管理条例，对微博问政的实体方面和程序方面做出专门细致的规定，特别是要明确微博问政参与主体的法律和社会责任，以为管理和规范微博问政提供明确指引。例如，英国早在2009年就制定了《政府部门Twitter使用指南》，对政府微博的管理办法及使用方法做出了系统的规定，为各级政府部门开展微博问政提供了指南，取得了很大的成绩，可为我们所借鉴。

（二）强化微博问政的程序规制

由于微博问政涉及政府行政权力的运用及公民权利的行使，因而仅用实体法对其进行完全的规制是不可能的，还必须强化程序法方面的规制。而且从某种意义上说，程序法方面的规制更为重要，因为“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”[10]。然而，我国过去网络立法特别是微博问政专门立法的缺失，使得我国微博问政工作的开展既缺乏程序法方面的依据，也缺乏程序法方面的规制，比较随意、混乱。从实践来看，各地、各部门微博问政的做法、具体流程都不统一，有的较为规范，有的则流于形式。因而，我们必须建立健全微博问政程序方面的立法，强化对微博问政的程序规制。具体言之，一要明确规定微博问政的具体程序，包括范围、管辖、受理、答复、方式、方法、标准、步骤、时效等内容，为微博问政具体工作的开展提供依据和指南；二要建立一些程序性制度，主要包括行政公开制度、行政参与制度等，保障公众的知情权、参与权、监督权，以为微博问政具体工作的开展提供程序性制度保障；三要明确规定公民与政府双方在微博问政中的程序性“权利”与“义务”，特别是要通过“为公民设计‘程序权利’，使政府机构因此背负发起、组织和处理公众意见的责任和义务”[11]，从而发挥政府在微博问政中的主导作用，以督促和保证微博问政工作的有效开展。

（三）构建微博问政的工作机制

由于“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[12]，因而，我们必须通过立法的形式，构建一系列微博问政的工作机制，以为我国微博问政的健康发展提供机制保障。具体言之，一要建立及时、畅通的信息发布机制，由政务微博管理者定期、及时发布公众普遍关注的政务信息，或及时答复公众的询问，以保障公众的知情权。二要建立科学的舆情评判机制，由政务微博管理者对微博上的各种信息进行分类筛选、评判，并根据不同情况采取相应措施。其中，对于公众的情绪化发声及相关信息，政务微博管理者应予以理性引导；对于有价值的信息，政务微博管理者应及时搜集、整理，并报送政府或相关政府职能部门；对于疑似谣言的信息，政务微博管理者应及时予以求证、查询、反馈、辟谣。三要建立微博问政与代议制等政治制度的衔接机制，将微博问政过程中取得的虚拟成果予以具体转化、落实，以保证微博问政的实效性。四要建立严格的行政考核机制，制定规范的考核标准，对政府各部门开展微博问政的情况进行考核，评估微博问政的实际效果，并视情况予以相应的奖惩，以调动政府各部门的积极性。

[1]施雪华，孟令轲.中国微博问政的兴起、问题与对策[J].理论探讨，2013（3）.

[2]秦前红，李少红.微博问政的规范化保护需求——基于社会管理体制创新的视角[J].东方法学，2011（4）.

[3]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2003：484.

[4]应松年.行政法与行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2009：28.

[5]周佑勇.行政法原论[M].北京：中国方正出版社，2005：78.

[6]托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005：98.

[7]周佑勇.行政法原论[M].北京：中国方正出版社，2005：79.

[8]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：72.

[9]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：358.

[10]季卫东.法治秩序的建构[M].北京：商务印书馆，2014：3.

[11]李少文，秦前红.论微博问政的规范化[J].河南社会科学，2011（7）.

[12]邓小平文选（第 2 卷）[M].北京：人民出版社，1994：333.