全面推进依法治国所展现的战略定力

陈金钊

（华东政法大学 法律学院，上海 201620）

【特别策划·依法治国专题研究】

全面推进依法治国所展现的战略定力

陈金钊

（华东政法大学 法律学院，上海 201620）

自从中共十一届三中全会确定了加强民主法制建设的方针以后，法制（法治）在国家政治、经济文化生活中的地位越来越高，对运用法治进行国家治理体系的完善和治理能力的提升越来越自信。中共十五大确定了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，法治建设就成了国家现代化建设中的战略问题。全面推进法治中国建设的战略，不仅是对西方法治外交的应对，更根本的是要在深化改革过程中实现执政方式的转变，建成中国特色的社会主义法治体系，实现国家治理体系和治理能力的现代化。或者说，全面推进依法治国，实现法治国家、法治政府和法治社会，不仅仅是一个战术问题，《决定》在很多方面都显示出对国家前途命运的战略性思考，显现出是把法治作为治国理政基本方式的战略定力。

依法治国；法治中国；法治体系；法治意识形态；法治战略

战略是系统性的、是左右胜败的谋略、方案和对策。定力原本是禅语，指的是有定力的人，正念坚固、不随物欲，不随境变，光明磊落、坦荡无私。战略定力就是保持全局性、整体性、根本性和长久性的优势和实力。有战略定力的表现就是想做到的就做到、是一种负责任、有担当的意志力表现。战略定力是把营造环境，实现和平发展当成要务。关于法治战略以及在全面推进法治中国建设的战略定力，表现了中共中央领导集体，不为任何风险所惧，不为任何干扰所惑，统筹国内与国际形势，运用改革与法治两种手段，讲政治、讲大局，从容自信，坚持法治中国建设不放松；要在全面深化改革的过程中，完成中国特色社会主义法治体系建设。这其中，法治国家、法治社会、法治政府三位一体全面推进，把社会主义法治体系建设作为总目标，表现出了坚定的战略魄力。在中国全面推进法治建设，是一个长期的过程，没有高瞻远瞩的战略定力与坚强的意志力很难实现。中国的法治建设与西方法治的自然生成不一样。执政党如果没有战略推进的定力，就不可能实现社会转型和国家治理体系的现代化。党中央在制度自信、道路自信和理论自信的基础上，相信“思路决定出路，理念决定未来”，决心全面推进依法治国，建设社会主义法治体系，实现国家治理体系和治理能力的现代化。战略定力在这里主要是指对法治的信心，或者法治定力。徐显明认为，仅有法治思维和法治方式不行，仅有法治信仰也不够，还一定要有法治定力。“在理论上，我将法治定力称为‘法治意志’。在某种意义上来说，尤其是对于法律职业者来说，法治意志可能更具有根本性。”*徐显明：《国家治理关系国家存亡》，http://theory.gmw.cn/2014-11/17/content_13858711_2.htm，最后访问日期，2014年11月17日。法治定力讲的是，在法治问题上的意志力和坚强决心。中共十八届四中全会做出了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是为了贯彻党的十八大做出的战略部署，加快建设社会主义法治国家而做出的决定。全面推进依法治国所展现的战略定力主要表现在如下四个方面：

一、承继现代化的战略决策

中共十八届三中全会做出了全面深化改革的决定。因而我们需要研究，“深化”表现在何处？有人注意到，习近平在过去四个现代化（即工业现代化、农业现代化、国防现代化和科学技术现代化）之后，提出了第五个现代化，即国家治理体系和治理能力现代化。很多学者对此解读后认为，我们需要摆脱传统人治社会的影响；需要建立系统完备、科学规范、运行有效的法治体系；中国特色社会主义制度的优势需要转化为管理国家的效能。*参见林汐编著：《依法治国新征程》，国家行政学院出版社2014年版，第92-93页。因而，所谓深化改革就是以国家治理体系和治理能力现代化为目标围绕着法治体系的建构来展开。国家治理体系和治理能力的现代化关键是法治化。法治化是国家治理现代化的本质特征，建构社会主义法治体系是其具体的路径。法治不是短期的红利，而是长效机制，需要长期的累积。法治中国建设的复杂性，决定了国家治理体系的法治化还有很长的路要走。因而，在深化改革的过程中，我们需要注意深化改革与法治体系建设的关联性、系统性，把全面推进依法治国与全面深化改革结合起来。所以，要想正确地理解全面推进依法治国，不能简单地就法治谈法治，我们需要参考历史的维度，把全面推进依法治国纳入中国整个现代化进程中来理解。

现代化是中国人最近一百多年来所努力追求的目标。现代化涉及政治、经济、文化、生活的各个方面。在向西方学习的现代化进程中，实现法治现代化一直被政治、法律学人所追捧。只是由于战乱、革命等历史原因，法治现代化才没有纳入政治战略中去。人们对法治的理解总是呈现出阶段性特征。但就整体来看，随着其他领域现代化的实现，人们对法治的认识也是不断升级的。现在人们的认识正在逐步接近现代化的法治。人们对法治的认同需要在历史的时空接受检验。中国共产党自从接受《共产党宣言》所宣示的革命理论以后，就将建立新中国、创建新秩序作为目标。为达到这一目标，就要对旧秩序进行革命性否定，然而在革命成功以后，并不能把革命当成常态，革命成功以后需要进行新的秩序建构。在和平建设时期，“无产阶级专政是不受任何法律约束的政权”的思想需要转换。革命法制观需要被民主法治观所替换。然而，在革命成功以后，执政者在法治建设问题上还是徘徊了几十年，*我们在取得政权以后，之所以还要进行继续革命，主要是因思维的惯性难以一下子改变。在思想方面的原因可能来自一些像潘恩这样的革命家的想法，他们认为只有当全世界都建立起合法政府，革命才应该销声匿迹。参见[美]尤娃尔·莱文：《大革命：左派和右派的起源》，王小娥、谢昉译，中信出版社2014年版，第186页。中间甚至还发生了文化大革命这样的事情。文革结束以后，十一届三中全会成了法治建设的历史界碑。在此以后，法律虚无主义被放弃了，革命思维被改革思维取代。虽然在30年前，我们还不停地讲改革是一场深刻的革命。但这场革命的意义已经不是对旧世界的打碎，而是执政党执政思想深处的“革命”。现在很多人已经意识到，过度的阶级斗争或专政思维需要被权利思维或法治思维所取代。

今天之所以做出全面推进依法治国的决定，说得近一些，是执政党最近30年关于民主法治建设思想的继续；说的远一些是中国一百多年来现代化的继续。正是在历史的延续性中，我们可以发现，全面推进依法治国是执政党长期思索的战略决策。这种战略决策来自于中共十一届三中全会以后对民主法制（法治）的不断思索，特别是1995年中共中央确定的依法治国建设社会主义法治国家治国方略的自然延续。在十年文革结束以后，执政党摒弃了无产阶级专政下继续革命的理论，否定了无法无天、造反有理的“革命”思想。法律虚无主义的思想受到了批判。人治、专制、甚至权力的绝对化等概念已经变成了贬义词，并逐步淡出人们的主流意识形态。尽管专制、人治的思想还会以不同的形式出现，但是，法治已经演变成了政治话语权。不管人们是否真心拥护法治，法治已经在政治意识形态中成了政治正确的修辞。在经过十几年依法治国的经验探索以后，执政党进一步坚定了法治信心，把法治中国建设作为现代化的重要组成部分。决心把法治当成治国理政的基本方式，要用法治思维和法治方式化解社会矛盾，在深化改革过程中，建成社会主义法治体系，在法治体系的框架内深化改革。

在《决定》中，中国特色的社会主义法治体系最为显眼，论述也最为全面。从字里行间我们感觉用政治意识形态推进法治中国建设的步伐已经开启。在过去的30多年中，我们重视了立法工作，建成了社会主义法律体系，司法改革等方面也有许多的推进。尽管如此，很多人对法律体系能不能得到实施还心存疑虑，对法治在中国社会主义建设中的作用认识还是不到位。然而，我们从《决定》中，看到了中央关于法治中国建设的决心；看到了用法治思维和法治方式引领改革的思想。因而，我们不用在改革与法治关系上纠结。重大改革都要于法有据，要用法治思维和方式化解社会矛盾，要用法治方式凝聚改革共识等论述，是执政党关于全面深化改革与全面推进依法治国关系进行的顶层设计，从而解决了改革与法治这一当今中国社会发展的两大主题间的关系，为中国社会的转型指明了方向。

二、“全面”、“推进”的战略气魄

这里面包括三个方面的问题：一是为什么是全面？怎么样才算是全面？二是为什么是推进？三是全面推进所显示的战略气魄。

（一）客观、历史地理解“推进”以及推进方式所显现的战略定力

习近平指出，在十八届三中全会上，中央确定了全面深化改革的顶层设计，为落实这个顶层设计需要从法治上提供保障。*参见习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2014年版，第31-47页。《决定》开明宗义指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”与西方不同的是，中国法治很难自然生长。从国际形势看，近100多年来西方列强不断对中国进行各种方式的入侵，从早期的武装入侵，到最近的和平演变、武力威胁，使得中国政治学有了一个特有的概念——和平发展的“战略机遇期”。这一概念对法治中国建设特别重要，因为枪炮作响法无声，法治需要在战略机遇期内和平开展。但是和平发展的机遇期，不是我们能够完全掌控的，我们只能不失时机地加以运用。换句话说，国内国际形势没有给我们提供自然生长的机会。国际形势风云变幻，我们时刻面临很多的危机。从国内形势来看，实际上也存在着很多的问题，各种社会矛盾云集，以至于有人在言说，法治与革命、改革与革命都在赛跑。如果我们的改革与法治建设搞得好，就会避免革命的爆发，从而实现国家的长治久安和执政党的长期领导。

在西方社会中，法治一般都是自然生长出来的。虽然从表面上，西方法治是靠多党政治的相互监督来促成的，但如果历史地看，西方法治是在市场经济发展过程中自然生成的。这里面有思想家的启蒙，更是市场经济发展的需求。政府和政党在法治社会中的状态都是被动的，很难说推动。然而在中国，我们发现一般公众对法治的需求并不是十分旺盛，虽然大家愿意接受法治的保护，但普遍地不愿意接受法治的约束。*“耶鲁大学法学院教授蔡美儿的研究表明，一些国家在多数族群和少数族群之间形成严重的收入不平等，贫穷的多数族群就可能在政客的煽动下以暴力践踏少数族群的权利。当经济上存在严重不平等之时，一些人可能就会产生被剥夺感，不太愿意遵守规则。然而，在动荡社会首先受到冲击的必然是更为弱势的群体。” 叶竹盛：《法治为什么失败？》，http://zsye.fyfz.cn/b/830924，最后访问日期2014年10月24日。从社会各阶层对法治的看法来看，只有一部分知识分子和党内精英人士真心地推进法治。知识分子看到的是，法治作为一种理性治理方式，可以避免专横、专权带来的各种灾难；而党内精英看到了法治对共产党长期执政的意义。就普遍情况而言，由于中国缺乏对于民众的法治启蒙，因而民间普遍缺少对法治的追求，只有在权利救济的时候，才求助于法律。对其他人蒙受的冤屈，更多的人是在围观。只有一部分知识分子和执政党中的部分精英迫切感受到了法治问题的重要性。虽然，市场经济主体也渴望实施法治，但就主流情况看，他们喜欢的是现在这种权贵与资本结合的法治，希望在市场法治不健全的时候获取更多利润。违法获取利润构成了中国企业行为的普遍特征。现在的情况是，不仅是党外群众搞法治的积极性不够，而且权力的掌握者也不愿意真的搞法治。实际上，中国社会各阶层对法治的需求各异，公民最为关心的是权利的保障，而经济主体即希望法治带来公平的竞争，但无时无刻不在和权力勾结，以便获取更多的利润。再加上一部分基于文化“小传统”形成的“左派”、“右派”，至今还在抱住革命思维方式不变，试图用革命的方式彻底改变秩序。

对此执政党有清醒的认识，《决定》指出：“我们党面对的改革发展任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。”把权力圈在制度的笼子里面，是法治的显著特征。很多官员看到了法治给其职业生涯带来的风险，已经有一部分人认为，官员是高危职业。很多人还没有体会到专制的风险，不愿意接受规则与程序的约束。然而，在当下的中国不推进法治，好像没有其他办法。因为，在已经开启法治的情况下，权利意识已经觉醒，治理社会的老办法已经不管用、硬办法不敢用，当然，现实问题是：法治这种新办法还不怎么会用！因而，所谓的推进就是在完善国家治理体系法治化的同时，需要提升国家的治理能力。中国当下的形势紧迫也非常复杂，因而只能深化改革、加快法治中国建设。如果进程顺利，在“五个现代化”都实现的时候，我们就不是利用战略机遇期的问题，而是设计战略机遇期了。在需要利用战略机遇期的时候，我们只能推进法治中国建设，而不能等待法治的自然生长。但即使是这样，我们还必须清楚，法治中国建设是一个长期的过程，不可能一蹴而就。就目前中国最主要的政治资源来说，也只有共产党有能力推进法治中国建设。

（二）正确地理解“全面”所显示的法治战略决心

中国走向法治具有必然性。《决定》对法治的这种必然性进行了纲领性的表述。因而对于法治中国建设来说，不一定非得把法治举得过高，但是，需要保持对法治的战略定力，把法治战略扎实地落实到具体的行动中去。《决定》指出：“推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。”法治中国建设是一个长期的任务，必须沉下心来真抓实干。塑造法治意识形态、形成法治体系需要很长一个历史阶段。我们需要明白，法治是和平发展战略的组成部分。在这里，“全面”不是修饰词，无论深化改革，还是法治建设不全面不行。因为党中央已经认识到，法治中国建设和深化改革可能会遇到前所未有的困难、阻力、危机和风险，困难是现实的。好做的改革，已经根据先易后难的原则改过了，留下的都是难啃的骨头。阻力是很大的，不仅既得利益者反对深化改革，而且一些左派抱着革命的理论不放，对法治指手画脚。中国历史的大传统，以及革命思维之下形成的小传统，都可能会成为全面推进法治建设的阻力。危机是当下的，风险是未来的。不全面就难以解决化解危机和应对未来的风险。

法治建设还存在着很多的不适应，现有法律还没有全面反映客观规律和人民的意志，或者说，现行法律里面还有很多不好的东西，因而需要完善之成为良法。现在的很多法律的针对性、操作性不强，立法部门利益化严重；有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在；多头执法、选择执法、执法不规范、不透明、不文明、以权压法、以言代法、知法犯法、徇私枉法等事例举不胜举。孙立平断言的社会溃败，政府腐败、国家权威失落，政党影响力下降，以及群体事件、官民对立、贪腐普遍化、司法不公、贫富差距拉大，仇官、仇富、浮躁的社会、只信谣言，号召力下降，权贵结合、黑恶势力猖獗，执行力积弱等等，都是当下危机的表现。全面推进依法治国的风险有：从历史的角度看，推进变法也可能会失败。从现实的角度看，我国的法律体系是在改革过程中形成的，很多法律是权宜之计，但是在现行法律之下一部分人成了既得利益者，这一部分人已经没有了改革动力，反而是打着法治的旗帜捍卫现有的秩序。这就是一些学者所讲的“法治陷阱论”。还有国内左派、右派都迷信革命，不信任法治；同时由于法治就是限权，维护眼前的利益可能会使很多有权人发自内心地不愿意搞法治。然而，法治中国建设关系国家和执政党的未来和命运，不全面深化改革和全面推进法治根本不能解决问题。

所谓全面就不是就法治或改革单方面的问题，而是包括了法治、改革与推进的主体之间的关系。

第一，就政治方面说，全面深化改革和全面推进依法治国，是与完善执政方式和国家治理体系现代化连在一起的。因而全面推进依法治国不是单纯的法治建设，就法治谈法治，而是在落实十八届三中全会关于全面深化改革决定的组成部分；是在深化改革过程中，实现国家治理体系和治理能力的现代化、法治化。从实现方式上来看，全面推进依法治国，建设社会主义法治体系本身就是在进行政治体制、经济体制和司法体制等方面的改革，各种改革都要同时开展。这里的“全面”意味着，政治、经济、文化、社会生活都需要法治化改革；政党、国家机关、社会组织和公民都要依法办事；要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治局面。

第二，就社会主义法治体系的建成来说，全面意味着法治政府、法治国家和法治社会同时推进，一体建设。《决定》指出：“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”从中我们可以看到，法治体系包括六个方面：一是有中国特色的社会主义法治理论，这是总的纲领，特色的核心是党的领导以及在此基础上的法治理论；二是完备的法律规范体系；三是高效法治实施体系；四是严密的法律监督体系；五是有力的法治保障体系；六是完善党内法规体系。法治国家要解决的核心问题是共产党依法执政的问题，法治国家能否搞好，是共产党的责任，因为现代政治就是政党政治。由于我国工作的重点是经济建设，所以法治政府主要是解决政府与市场的关系，市场经济就是法治经济。法治社会是解决社会组织成立以及活动法治化问题，这方面的法治建设最为薄弱，因而成为法治能否搞好的关键所在。

（三）“推进”方式所显现的战略气魄

《决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”这一总目标的明确可以解决很多问题上的模糊姿态。实施方式清楚：依法治国、依法执政、依法行政共同推进；法治国家、法治政府、法治社会一体建设。一是把改革、法治与革命放到一起观察，会发现无论是法治还是改革都是为了避免“革命”的爆发，设法使改革在与“革命”的赛跑中获胜；二是把法治、改革与社会放到一起研究，可以看到法治与改革是促进社会发展、实现公平正义的手段；三是把法治、改革与国家权力放到一起分析，可以发现实现法治是政治目标，通过改革逐步限制、规范国家权力是核心。法治与改革在特定的历史时空中会出现一些矛盾，在社会转型期需要认真对待，把其冲突控制在最低的烈度。用法治凝聚改革共识，是今后改革的基本思维方式，中国需要在法治框架内进行改革，深化改革与法治中国建设同时推进。这一总目标的确立，我们看到了用法治思维和法治方式引领改革的思想，因而可以不在改革与法治关系上纠结。这是对十八届三中全会关于全面深化改革的顶层设计的进一步发展，解决了改革与法治的关系。法治与改革是当今中国社会发展的两大主题，因而需要在法治与改革关系中筹划改革发展的顶层设计，从而为中国社会的转型指明方向。推进法治中国建设的具体时间表很清楚、也很紧迫，即到2020年，依法治国的基本方略全面落实。基本目标很清晰：法治体系建成，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。目的很明确：解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安。

三、党和法关系上的战略自信

能否在一党执政的情况下实施法治？这是一个重大的理论与实践问题。《决定》指出：“我们党高度重视法治建设。长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得历史性成就。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强。”这显示了执政党在领导法治中国建设问题上的充分自信。相信在共产党领导之下，没有三权分立、多党轮流执政也能搞法治建设。在党的领导下全面推进社会主义法治，讲的就是执政党与法治的关系。法治是党依法执政的依靠；党的领导是社会主义法治实现的关键。法治与改革事关党的长期执政和国家的长治久安问题。《决定》主题是依法治国建设法治中国，根本的核心问题是要解决党的建设——即依法执政的问题，通篇讲的都是中国共产党如何依法执政的问题，是围绕着党的建设展开的，这意味着中国共产党领导方式的重大转变。

我们需要注意到，无论在历史上，还是在现实的政治文化生活中，实施法治建设，既有成功的经验，也有失败的教训。因而说法治在哪一个国度中有必然性是值得怀疑的。法治失败有多种形式，比较典型的有泰国，印度等。泰国法治的失败表现在每隔几年就会发生军事政变，而印度则是因为腐败横生和警察专横。似乎美国的法治是成功的，宪法只有修改，没有重立，而倍受青睐，被视为是法治建设的奇迹。然而，最近美国的金融流氓玩弄法治所出现的金融危机，使人们也开始怀疑美国法治的效用。“著名政治学者福山认为，在历史上西欧国家的法治之所以较好，并不是出于什么必然的原因，而是偶然的情势所致，因为法治思想和社会条件也曾经在中东和印度存在，但只有西欧才使法治成为制度化的现实。我们或许无法为法治的成功罗列出必然的因素，但纵观各国的法治建设经验，对于法治为什么会失败的问题，却可以总结出一些值得警惕的教训。”*叶竹盛：《法治为什么失败？》，http://zsye.fyfz.cn/b/830924，最后访问日期2014年10月24日。泰国法治的失败，证明即使有多党政治也未必能搞好法治。很多人认为只有多党政治才能搞好法治的观点，只是美国等西方国家的经验，并不具有普遍性。

“法治失败的首要根源是没有形成尊重法治的共识。斯坦福大学政治学者巴里·温加斯特认为，法治秩序依靠法律本身无法维持，而是需要靠一种自我执行的机制。这种机制的生成建立在尊重法治的共识的基础上，要求各方首先意识到法治是维护他们利益的，而违背法治则损害到各方利益。”这也就意味着，一党执政并不必然地导致法治的不可能性。房宁教授经过调研发现，美国的成功有其特殊性，简单地复制美国的经验鲜有成功的国家。比如在政治体制上，菲律宾基本复制美国的制度，但腐败丛生，工业化进展缓慢，而威权体制的韩国、新加坡的现代化程度发展迅速。如果在法治不成熟的时候，过早地实行多党政治的民主，很可能会吸引很多利益集团来参与争取利益，导致政治斗争和权力争夺，引起社会混乱。在一个没有稳定的社会，现代化的发展几乎是不可能的。*参见天南：《权力与权利“对冲机制”：一个重要的政治学概念》，载《中国社会科学报》2014年10月10日。在东方社会中，没有一个强有力的政党领导，难以解决没有凝聚力、一盘散沙的问题。因而，在全面推进法治建设过程中，坚持和完善党的领导是必要的。

从《决定》中我们可以看到，党对法治的领导不是抽象的领导，而是具体领导。党的领导在不同的领域，有各自的特点：（1）对立法机关和立法行为的领导。现代政治都是政党政治，不同的是多党轮流执政，还是一党主政。中国实行的是中国共产党领导下的多党合作制。政党政治的主要方式就是党应该在议会工作，要影响立法、领导立法。各政党都很重视立法工作。《决定》指出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”（2）对各级政府和行政工作的领导。《决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。各级政府必须坚持党的领导，依法全面履行政府职能，健全依法决策机制；深化行政体制改革；加强文明执法；强化对行政权力的制约和监督；全面推进政务公开。特别强调对公权力的控制，表现在对行政程序的重视、对权力清单的明晰、对行政法的行政裁量基准的严格、对实质法治进行量化、对党政干部的控权等等。（3）对司法机关和司法活动的领导。《决定》指出：各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。在司法工作上，《决定》强调了对司法规律的尊重，强调了不能干预司法，支持司法依法独立行使审判权。强调了在司法领域支持司法，干预则要实施责任追究。（4）在守法的环节党要带头守法，坚持党必须在宪法和法律范围内活动。对党法关系的自信还表现在，对党内法规体系完善的重视。《决定》指出：党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

四、塑造法治意识形态的战略思考

在西方法治出现危机的时候，中国却在大张旗鼓地要求全面推进法治中国建设。这显现的是一种什么样的战略思考？需要我们认真研究。无论从内政外交上看，全面推进法治中国建设都是一种意识形态上的战略定力。法治不是资产阶级意识形态的专利，中国不仅需要而且有能力全面推进法治，这也许就是徐显明讲的法治的意志定力。在《决定》中，出现了影响政治意识形态的法治话语系统，如，全面推进依法治国、法治思维、法治方式、依法执政、法治中国、法治社会、法治国家、法治政府、法治文化、宪法权威、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法律规范体系、法律监督体系、法治实施体系、法治实施保障体系、党内法规体系、有中国特色社会主义法治理论体系、党领导立法、保障执法、支持司法、带头守法等等，构成了中国特色社会主义法治话语系统。把法治作为修辞，衍生出关于法治的很多思想火花，很多与法治搭配的语词正在影响人们的思维。我们相信，在中国大地上，很快会出现法治意识形态。*参见陈金钊：《法律修辞方法与法治意识形态的构建》，载《杭州师范大学学报》2014年第6期。在中共十八大政治报告、十八届三中全会、四中全会通过的两个决定以及习近平近两年关于法治的问题的讲话中，已经把中国特色的法治意识形态的基本内容表述清楚。法治是治国理政的基本方式，依法执政是整个《决定》的核心；用法治思维和法治方式化解社会矛盾，提升执政能力，实际上是要求用法治改变传统的权力运作方式；社会主义法治体系实际上是用法治的方式建设现代化的国家治理体系。执政党已经意识到，需用中国特色的法治话语系统，武装全党同志的政治意识形态，在建设好法治中国的同时，积极应对西方对中国进行意识形态的渗透。我们相信，对这些法治话语的系统解释和论证，可以构造中国特色的社会主义法治理论体系。这是法治意识形态方面所显现的战略定力。

对社会主义法治意识形态的理解与论证，需要注意三个方面的问题：

一是需要在改革与法治同时推进的大格局下，准确理解改革与法治的关系，重新定位改革与法治的关系，树立法治改革观，*参见陈金钊：《法治改革观及其意义——十八大以来法治思维的变化》，载《法学评论》2014年第6期。用法治改革观塑造我们的意识形态。这就是说，对全面推进依法治国的理解，需要与全面深化改革结合起来。在深化改革中实现法治中国；在法治体系建设中落实深化改革。需要搞清楚重大改革都要于法有据的问题意识之所在，增强理解的针对性，避免望文生义的简单化理解。习近平在2014年2月28日主持召开全面深化改革领导小组第二次会议上，强调指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”*《习近平：重大改革都要于法有据》，http://news.sohu.com/20140228/n395851494.shtml，最后访问日期2014年8月27日。2014年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会60周年大会上又强调指出：坚持和完善人民代表大会制度，要加强和改进立法工作，确保国家发展、重大改革于法有据，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。见习近平：《扎根本国土壤汲取充沛养分的制度最可靠也最管用》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384336.htm，最后访问日期2014年9月6日。强调在重大改革问题上于法有据，是对改革与法治关系的重新定位；是对过去奉行的“改革优先、法治附随”思维决策方式的重大调整。这对准确地理解改革的地位以及法治作用有十分重要的意义。我们需要重视法治思维、法治方式、法律方法对“法”的塑造，以便对作为改革依据之法有正确的理解。

二是需要在政治与法治关系中确定法治的发展目标，在法治意识形态中仍然需要突出人民的主体地位。《决定》指出：人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法、遵法、守法、用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。党的领导并不是用党代替人民代表大会的功能，仍要坚持人民的主体性地位。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，依法治国是国家治理现代化的手段。

三是需要在民主与法治关系中理解法治体系建设。从《决定》的精神看，执政党基本确定了法治先行，民主随后的策略。民主是法治的目标，法治是民主的保障。我们只有先把法治建设搞好，民主建设才能有良好的法治环境。随着法治中国的建成，民主也会不断地进步。《决定》指出：制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。

法治意识形态的战略定力还表现在我们对法治外交的准确定位。在对国际国内关系正确把握的基础上，《决定》显示了在法治中国建设问题上的坚强定力。在认清国际国内形势的基础上，在充分认识到法治中国建设之艰难以后，迈开了全面推进依法治国的步伐。尽管法治之路也会遇到各种风险和阻力，但法治中国建设还是悲壮地出发了。这种战略定力表现在，不管多难有多少风险也要搞法治建设；对未来的法治体系建设以及国家治理的法治化目标十分自信；施行的态度也十分坚定，要全面推进。我们发现，法治中国建设不仅包括规范体系、实施体系、监督体系等，实际上还包括法治话语系统。讲法治并不是西方政治家的专利，中国不仅真的要搞法治建设，*从西方法治的危机的教训中（这些危机包括理论危机和金融流氓所制造的危机），我们很可能找出一条创新之路。而且还要在国际关系的政治言辞中讲法治。西方的法治外交迫使我们相信，法治话语的制高点，不能永远让他们掌握。法治不能是西方顽固势力指责中国的口实，中国人不仅要脚踏实地搞法治，而且要大张旗鼓地讲法治。

作为意识形态的法治，在对外交往上《决定》有三个方面值得我们注意。一是推动法律、法治外交。《决定》指出：面对新形势新任务，我们党要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。二是学习西方国家与社会治理经验，但绝不照搬西方法治模式。《决定》指出：汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式。三是在全球视野下建立新的国家安全观。不仅包括军事、还包括环境、金融、经济。《决定》对军事法治的重视也是一个明显的特点。《决定》指出：党对军队绝对领导是依法治军的核心和根本要求。紧紧围绕党在新形势下的强军目标，着眼全面加强军队革命化现代化正规化建设，创新发展依法治军理论和实践，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:On the Strategic Concentration of Comprehensive Promotion to the Rule of Law

Author & unit:CHEN Jinzhao （Law School, East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

With even important position in the political, economic and cultural life, the ruling party has been more confident in improvement of governance systems by law and the abilities for government since the policy to strengthen the construction of democratic legal system was determined by the ruling party on the third Plenary Session of the 11th CPC Central Committee. The 15th National Party Congress has set the general plan for building a socialist country ruled by law. Socialist legal construction became the strategic issues of national modernization construction. To advance in an all-around way the building of a socialist country based on the rule of law，we should address foreign rule-of-law diplomacy and place greater emphasis on changing governance in the process of deepen reform to build the socialist system of laws with Chinese characteristics and the modernization of the governance systems and the abilities for government. In other words, the policy of comprehensive promotion to the rule of law to build the nation of laws, a law-based government and society ruled by law is not a tactical issue. Based on the national destiny strategic consider, the rule-of-law is placed as the basic way of governing. We should study the decision on 18th the fourth plenary session hard, so that we can understand and carry out it.

rule by law ; rule of law in China；legal system；the ideology of rule of law；strategy of rule of law

2014-12-17

本文系国家2011计划司法文明协同创新中心研究成果。

陈金钊（1963-） ，男，山东莘县人，法学博士，华东政法大学法律学院教授，博士生导师，主要研究方向：法理学、法律方法。

D90

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1009-8003（2015）01-0005-08