河北邢台解决农村土地权益纠纷的司法实践及启示——基于对河北邢台司法实践的考察

杨焕兵，杨焕平

（中共中央党校研究生院，北京 100091）

河北邢台解决农村土地权益纠纷的司法实践及启示
——基于对河北邢台司法实践的考察

杨焕兵，杨焕平

（中共中央党校研究生院，北京 100091）

近年来，随着我国城镇化的推进以及农村土地流转、土地确权等一系列土地政策的推进，因为土地征用、土地分配、土地收益分配等方面的纠纷层出不穷。土地权益纠纷因为其牵涉利益关系和产生原因的复杂性，成为地方政府和司法系统面临的非常棘手的问题，因而很多法院采取不予受理的态度，土地权益纠纷也因此变得愈加难以处理。但是河北邢台法院对于土地权益纠纷的处理，特别是农村集体经济组织收益分配纠纷的处理进行了积极探索和实践，并取得了积极的效果。

土地权益纠纷；邢台法院；司法实践

在革命时期，农民问题和农民的土地问题一直是中国革命的“根本问题”[1]，事实上在建国之后的人民公社时期以及改革开放新时期，土地问题和农民问题依然占据着十分重要甚至是中心的地位。在中国各个历史时期，农民一直在整个国民中占据数量上的多数甚至是绝对多数，而土地作为农民最根本性的生产资料，在农民的生产活动中具有根本性的作用，离开了土地，农民就丧失了自己生存的根基，因此在各个历史时期，农民与土地的问题也就往往成为中国历史的中心议题。在改革开放之后，我国农村在经济体制上进行了深刻的变革，这主要表现在农村土地制度的变革，即由人民公社时期的“三级所有、队为基础”，而且农民对于土地既没有所有权也没有使用权，转变为家庭联产承包责任制，土地归集体所有，农民享有土地使用权。但是，随着土地政策的转变和调整以及土地的流转和征用，在很多地方土地的市场价值大大增加，土地权益带来的利益也十分丰厚，但同时农村出现了越来越多因为土地权益引发的纠纷，土地问题甚至已经成为农民维权抗争的焦点问题。土地问题不但引发农村村民个体之间的纠纷，还引发了村民集体与基层政府的矛盾，有些更是引发成为集体上访的案件和警农冲突的群体性事件。[2]土地问题引发的社会矛盾和冲突不同于其他形式的矛盾和冲突，主要原因在于土地对于农民的重要性，在基本社会保障没有对农村进行覆盖的情况下，土地是农民赖以生存的底线保障，一旦失去了土地，农民便失去了最后的保障，这种利益的剥夺会引起农民激烈的反抗行为，从而影响社会稳定。而且纵观中国王朝的兴衰，无不与土地问题有着密切的关系。[3]所以，解决农村和农民的问题，最为核心的正是在于解决农民的土地问题。[4]而结合目前农民维权与抗争的焦点问题来说，解决农村维权抗争问题、维护农村社会稳定的核心也是解决好、处理好农村的土地问题。

虽然农村土地问题只是一种利益纠纷问题，但是其牵涉的利益群体和机关部门非常之多，而且其中的群际关系、阶层关系、性别关系等等是纷繁复杂的，不同的部门、组织、群体、阶层、性别在土地纠纷中所追求的利益复杂多样，各种冲突相互交织，这给农村土地纠纷的解决造成很大困难。此外，农村土地纠纷除了涉及到中国农村的土地制度之外，还涉及到我国的司法、行政、户籍制度等多方面的制度和政策，因而解决农村土地权益纠纷是一个系统性工程。但是需要指出的是，在这各个环节当中，司法是纠纷的最终仲裁者，也是维护社会公平正义的最后一道防线，司法领域的积极行动对于解决农村土地权益纠纷来说无疑具有积极意义。而河北邢台近年来在解决当地土地权益纠纷的司法实践中进行了大胆探索和积极行动，对解决邢台境内的农村集体经济组织收益分配纠纷尤其是农村妇女土地权益受损问题起了重要作用，也取得了明显的效果。对于邢台土地权益纠纷中司法实践的分析，将有利于形成解决类似问题的普遍经验，从而探索解决土地权益纠纷问题的司法机制。

一、河北邢台土地权益纠纷问题的现状和特点

邢台处于河北省南部，邢台市属于经济欠发达地区。近年来，随着邢台城镇化建设速度加快，特别是20个省级经济开发区、产业聚集区的建设，大量农村集体土地被征用。因而在经济发达地区发展初期面临的征地拆迁、收益分配等问题在邢台市呈现出“滞后性”特点，与很多地方政府一样，河北邢台在近些年来也出现了很多因为土地问题引发的纠纷。此外，河北邢台近年来的土地流转也开始逐步推进，截至2010年底，全市已经有5.74%的耕地发生流转，在土地流转过程中出现了诸多问题和纠纷，比如存在土地流转程序不规范导致土地流转纠纷的产生，土地流转中出现了“反租倒包”的现象。[5]而根据河北邢台法院提供的信息和材料，河北邢台土地承包经营纠纷案件主要呈现以下特点：

（一）案件数量逐年增加

土地承包纠纷案件的大量出现是近几年才发生的，2004年达到高峰，而且此类案件是各类民事案件中增幅最大的，当年此类案件占到全部民事案件的25%，以后有所降低，基本占到18%左右，邢台中级法院受理的二审民事案件以及19个基层法院中，土地承包经营权纠纷案件数量变化见下图。

图1 邢台中级法院土地纠纷案件数量趋势

图2 19个基层法院土地权益纠纷案件数量趋势

从图表当中可以明显看出，无论是邢台市中级人民法院还是基层法院，土地纠纷案件数量变化的趋势基本一致，都在2004年达到顶峰。

（二）群访、群诉案件数量增加

土地权益纠纷并不仅仅是农户个体之间的纠纷，由于利益纠纷比较复杂，在很多情况下，法院的裁决往往会形成群访、群诉案件。2003年以前邢台法院受理的土地权益纠纷案件一般是农户与发包方的村委会、单个农户与农户之间的纠纷，而2004年以来，集体性的群诉案件时有发生，如巨鹿县130余户村民、内邱县518名村民、广宗县900余名村民与村委会和承包者、宁晋534名村民与河渠村委会和承包者、邢台县292人与大西庄村委会和承包人纠纷等，涉及人员众多，甚至全体村民告村委会。

（三）由此引起的涉法信访案件增多

就土地权益纠纷的当事人来说，往往是其中一方持有承包合同，另一方是众多村民，无论哪一方败诉，都可能引起上访或申诉。比如临城法院曾经处理一起群诉案件，众多村民一方败诉后不是通过正常渠道和法律程序提起上诉解决问题，而是接到判决后直接到省委上访；巨鹿众多原承包户与村委会和新承包者纠纷一案，一审期间，原承包户多次上访，二审改判新承包者败诉后，原承包户的情绪稳定了下来，而后承包者则到省委、省人大上访申诉。

（四）案件处理难度增大

这主要表现为，一是双方要求反差较大、情绪对立，难以调解，依法判决很容易引起其中一方上访；二是农村土地承包政策以及多年形成的习惯与现行法律规定有一定的差距，民主议定原则还未真正落到实处，如何处理30年承包不变与国家一系列惠农政策引起的争抢土地的矛盾，非常棘手；三是纠纷涉及到的人地矛盾、干群矛盾、宗族矛盾、班子矛盾等多种复杂关系已超出了法律调节的范畴，因此给案件的处理增加了很大难度；四是处理此类纠纷的法律法规尚不够完善，缺乏依据。如土地承包合同签定后因各种因素需要解除或变更合同，这也是实践中实际存在并且发生率较高的一类纠纷，但《农村土地承包法》对此没有规定，如何掌握土地承包合同解除或变更的条件和程序没有明确的依据，处理难度较大；农村承包土地被依法征收后得到的土地补偿费如何分配，涉及农村集体经济组织成员资格的认定问题，但目前法律法规及地方性规章对此均无规定，造成处理缺乏依据，村民上访不止。

二、邢台市土地权益纠纷的具体类型和表现形式

（一）因为村委会（发包方）的原因引发的纠纷

根据我国《土地管理法》的规定，土地所有权归农民集体，土地的经营、管理归属于农村集体经济组织或者是村委会，所以一般来说农村集体土地的发包方就是农村集体经济组织或者是村委会，承包方是农户。为了确定双方的权利义务关系，发包方和承包方之间要依法订立承包合同。但是在农村土地相关法律当中，农村集体经济组织是一个模糊的概念，并没有明确说明其具体指代的法律主体，村委会的成员在农村当中随着定期的选举或者是其他情况而发生变动。在这样的状况下，一些农村的村委会（或者发包方）在处理和分配农村集体土地权益的时候会出现不遵照法律程序和法律规范，从而引起土地权益纠纷的情形，具体表现如下：

1.发包方违法变更或解除承包合同。这种情况主要是一些村委会的村干部在实际工作中，惯于以行政命令的方式管理村庄事务，不顾《土地管理法》和《土地承包法》中所规定的发包方与承包方之间的土地承包关系，甚至将这种承包合约关系变成一种领导与被领导的关系，随意收回土地，变更或者解除承包合同。

2.村委会班子之间的矛盾引起的纠纷。这主要有两种具体表现形式，一种是前后两任村委班子的矛盾引发的，即后任村委班子否认前任村委班子的工作，包括否认前任村委班子签订的承包合同和承包决议，重新订立承包合同或者是重新发包，从而引发土地权益；另一种是现任两个村委班子 (村委会和村支部）之间的矛盾，即村委会与村党支部之间的意见不一致，造成盖有公章的诉状内容与当庭村委会主任陈述的内容矛盾。

3.发包方对合同管理不到位，留下隐患，而引起纠纷。主要包括村委会与承包方没有订立承包合同或者承包合同的内容不完整；村委会对承包合同管理不严甚至随意填写；承包合同与承包经营权证书的内容不一致等情况。

4.村委会将同一地块前后承包给不同的农户，造成重复承包或交叉承包而引起纠纷，但是根据法院的意见，此类纠纷法院不宜受理，而是交由行政部门解决。

5.村班子领导（支部和村委）依职权低价发包，引起群众不满而产生纠纷。班子成员不召开村民代表大会或不进行竞标而将土地、山林承包给自己或自己的亲属，承包合同的双方一般不会直接引起纠纷，因双方利害关系一致。但其他的群众（合同以外的人）反映强烈，要求政府处理，政府处理不了而推到法院。

6.村委会放任不管，只收取承包费，对承包户如何使用土地不予监督，造成土地随意改变用途，随意高价转包、转租而引起争议。此类纠纷主要发生在县城和城市郊区。将承包的土地高价出租给一些企业或个体工商户，或承包户自己在承包土地上建厂房、搞经营等，未经土管部门审批随意改变土地用途。村委会对此视而不见或从中收取好处费而不予管理。在农村集体经济组织收益分配中出现的纠纷，主要集中在特定人群。以上群体因分配不到或不能同等地享受集体经济收益而引发了大量的矛盾。

（二） 因村民原因而引起的纠纷

这主要有两个方面：一是因承包方违约而引起的，包括承包方不按时交纳承包费、破坏性经营、私自改变土地用途、管理不善造成林木毁损死亡等，而其中的不按时交纳承包费和私自改变土地用途是其主要表现。二是承包户在土地经营权流转过程中不规范或违法流转而引起纠纷。有的双方不签定书面协议而口头约定土地互换经营，互换经营多年后因土地被征收得到补偿或因修路地价增值而引起纠纷；有的私自将自己承包的土地转让给他人搞企业经营，现想收回土地而引起纠纷。

（三）土地增值引起的纠纷

随着国家一系列惠农政策的出台，还有一些城郊村和城中村因为征用土地而产生大幅上涨的土地价格和高额的征地补偿费，土地的“含金量”大增，一些无地或地少的农民争相索要土地。但按照土地承包法规定，承包地30年不变，政策与法律之间如何衔接目前没有依据，由此而引起大量纠纷。

（四）农村集体经济组织收益分配出现的纠纷

这类纠纷主要集中在特定的人群，主要表现为一些特定人群因为不能同等享受集体经济组织的收益分配或者同等的待遇而引起纠纷。这些群体主要包括出嫁、嫁入或离婚妇女及其子女要求参与分配的；因收养或遗赠抚养协议在该村生产生活而要求参与分配的；随改嫁的母亲或入赘的父亲户籍迁入的子女要求分配的；丧偶或离异后续娶的妻子要求分配的；在校大中专学生或正在服刑人员要求分配的；非正常“农转非”而实际在农村生产生活要求村民待遇的。这类纠纷因为涉及群众切身利益，所以对抗性强，难以平息，而且涉及群众人数众多，群体性强，易发展成群体事件。由于基层组织解决不力，造成矛盾升级，大量纠纷以诉讼方式涌入法院。

三、邢台法院系统解决纠纷的司法实践

对于邢台市境内出现的土地权益纠纷问题，尤其是农村集体经济组织收益分配纠纷，邢台司法系统的应对措施经历了一个明显的变化过程，简单来说，是由一开始的难以受理到主动探索和实践并进行了有效解决的过程。正如上文中所说的，土地权益纠纷所涉及的利益群体复杂多样，引起的多种矛盾和复杂关系更让这类纠纷的司法解决十分棘手，困难重重，而且国家在法律层面也有种种的不完善之处，尤其是对于农村集体经济组织的法律规定极为模糊，法律进行审理时缺少明确的法律依据，因此国内许多地方法院对于农村集体经济组织收益分配纠纷多采取不予受理的方式，比如在浙江龙泉市和金华市就曾有农村妇女因为集体土地收益分配向法院起诉而未予受理以及土地征地补偿款分配案件判决不能生效的情况，浙江金华中级法院也做出了2002年8月以后此类案件不予受理的决定。[6]与其他地方法院一样，邢台市最开始对于这类案件的受理态度也经历了一个摇摆的过程，即法院系统在此类案件的审理意见上不一致，一会儿受理，一会儿又不予受理。而河北省高级人民法院在请示最高法院之后，得到答复是对于农村集体经济组织与其成员之间因为征地补偿费产生的纠纷可以不予受理。[7]因而邢台法院遵循河北省高院收到的答复，对此类案件也采取不予受理的态度。但是邢台中级人民法院面对日益增多的农村集体经济组织权益分配纠纷案件，意识到一些特定人群尤其是农村妇女在此类案件中权益遭受侵害，但是对其权益的保护缺乏相应的保护渠道，因而法院有必要对此类案件的审理采取积极的行动，邢台法院依托司法系统内部力量，进行了探索和实践，具体过程如下：

（一）组织调研，找出症结

在现实生活中农村集体经济组织收益分配，特别是土地收益分配纠纷频发，严重影响社会稳定。邢台中级法院面临两大困惑——妥善解决收益分配矛盾纠纷存在哪些瓶颈问题？人民法院应当如何应对？基于以上困惑，邢台中院开始进行调研和探索，经过调研，他们发现，保护农村集体经济组织成员收益权利，特别是保护农村妇女土地权益，存在以下瓶颈问题：首先，在现实中传统思维和传统的风俗习惯在农村依然根深蒂固，影响深远，尤其表现在重男轻女的思想和传统方面，在这样的传统之下，农村妇女土地权益往往被剥夺或限制；其次，在立法上存在一些政策、法律缺失和不完善的情形，突出表现在对于农村集体经济组织收益分配的法律规定方面不够明确，只有一些原则性规定；第三，在司法层面，不同法院受理标准、处置方法不一，有的对这类纠纷予以受理，有的不予受理。

2005年9月1日施行的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》 （以下简称《解释》）的出台使对于此类案件审理争议有了明确结论。《解释》规定具有本集体经济组织成员资格的人员享有分配土地补偿费的权利，否则不享有分配权。即土地征收补偿费分配的核心问题为集体成员资格的确定问题，但集体成员资格的取得和丧失目前又没有明确的法律规定和政策依据。

（二）探索实践，出台文件

为规范土地收益分配案件的审理，邢台市中级法院在省、市妇联的推动和支持下，自2009年下半年开始探索和实践。制定了《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》（简称《审理意见》），经中院审判委员会讨论通过，自2010年1月1日起在邢台辖区内的两级法院实施。为加深对《审理意见》条文内容的理解和正确适用，邢台中院组织人员撰写了与该意见相配套的理论文章，即《农村土地收益分配纠纷案件处理的实践与探讨》和《土地收益分配中妇女权益保护的司法实践与探讨》，分别从社会法律和妇权保护的视角对《审理意见》进行分析和解释。

《审理意见》以解决农村妇女土地权益受损乱象、在本区域内建立较为统一的裁判标准，为处理纠纷提供指导性的意见，并提高裁判的稳定性为目的，以“解决农村集体经济组织成员资格认定”为重点。提出了农村集体经济组织收益分配的受理范围，即农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地征收补偿费分配或其他收益分配发生的纠纷，向人民法院提起诉讼的，人民法院应予受理，同时也规定了农村集体经济组织成员资格的认定原则和判断方式，对农村集体经济组织成员资格的涵盖人群以及资格的取得与丧失具体情形做了详细说明。

（三）加强培训，深入贯彻

《审理意见》实施后，邢台中院还加强了相关培训：

2010年5月7日与省市妇联对两级法院部分民事法官和妇女干部进行了妇女儿童权益维护专项培训；

2010年4月3日和11日利用邢台市司法局培训学习的机会，分两期对300余名律师、法律工作者就《审理意见》的实施进行了讲座；

2011年1月6日，对邢台两级法院的立案、民事、审监、行政审判庭的全体法官就加强《审理意见》的学习和实施提出了具体的意见和要求；

加强重点区域和重点人员的培训工作，2011年6月起，对重点地区村两委以上人员中院牵头开始培训。如，11月，中院组织民事、行政审判人员对高开区村两委以上400余人进行了专项培训。

此外，邢台中院开展了“法官下基层，创建无讼村”活动，全市5000余个村居，村村都有包村法官，负责整个稳定工作，包括《审理意见》的落实工作。

四、司法实践的成效

《审理意见》出台之后，在全市被各级组织认同，成为各级政府，特别是农村集体经济组织收益分配的依据；因为处理模式的认可，收益分配有据可依、处置合理，矛盾纠纷逐年减少，《审理意见》前瞻性初步显现。而且因为裁判标准统一，从而使得服判息诉率提高，涉及土地权益分配纠纷案件无一上访。2010-2012年的此类案件数量变化（如下图）能够说明邢台中院进行的司法实践在现实当中起到了很好的作用，产生了明显的效果。

图3 集体经济组织收益分配案件数量变化（2010-2012）

在《审理意见》出台之后，邢台法院在实践中对于特殊人群尤其是农村妇女的土地权益的保护更加有效了，比如河北邢台内丘县在处理吴文英关于土地权益纠纷案时，得力于《审理意见》的出台，此案的审理有效保护了当事人吴文英的合法权益，并且审理结果也得到案件当事人吴文英的认可。[8]

五、邢台经验的启示

法院作为国家内部的仲裁者，是维护社会公平正义的重要力量，也是最后一道防线。近年来，因为土地权益引发的纠纷日渐增多，尤其是对于集体经济组织收益分配的问题十分突出，如何有效解决此类纠纷，维护农民的合法权益，调解矛盾和纠纷，维护社会稳定和良好秩序，是司法系统以及相关政府部门不得不应对的问题。在此类现实纠纷复杂而棘手，相关法律和政策缺失的情况下，法院发挥自己的能动性，依靠司法系统的力量进行积极的探索和实践，对于摆脱被动的局面，推动实际纠纷和问题的解决能够起到十分积极的作用。此外，作为直接面对公民大众的一线法院，对于基层或者一线的情况有着更为直观的了解，对于直接接触的实际的问题也有着更清楚的认识，因而基层法院自身能动性的发挥，对于解决农村一线的实际矛盾和问题往往能够提出一些具有可操作性的措施，对于问题的解决往往也更有效力，而这在中国改革开放的实践中已经得到证明，比如改革开放之初“小岗村”的探索和实践。

此外，邢台法院的实践也表明，集体经济组织收益分配纠纷的症结在于农村集体经济组织成员资格的认定，而这正是国家在立法层面所缺失的，邢台经验说明对于农村集体经济组织成员资格认定在法律上的明晰以及对于法院受理范围的具体化对于解决此类纠纷是十分有效的，这是国家立法层面值得借鉴的。

[1]龙观华. 毛泽东解决中国农民土地问题的历史考察[J]. 江西社会科学,2002,(11):110-112.

[2]于建嵘. 土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研 [J]. 调研世界,2005, (03):22-23.

[3]臧知非. 土地问题与历史变革的深层逻辑[J]. 人民论坛,2011, (28):26-27.

[4]张佐友. “三农”问题的核心与出路[J]. 中州学刊,2004, (03):19-22.

[5]王连巧. 邢台市农村土地承包经营权流转问题的调查及思考[J]. 中国经贸导刊,2011,(11):49-50.

[6]林明华. 法律视角下的农村妇女土地权益保护[J]. 厦门特区党校学报,2005,(04):27-31.

[7]中华人民共和国最高人民法院（2004）民立他字第33号.

[8]《中国妇女报》：《农村妇女土地权益司法救济的“邢台模式”》,2014-03-19（A3）,http://paper.cnwomen.com.cn/content/ 2014-03/19/000539.html.

F301.11

A

1672-4658(2015)04-0005-05

2015-06-04

杨焕兵（1989-），男，山东临沂人，中共中央党校社会学专业硕士研究生，研究方向为社会性别与公共政策.