以县为主管理体制下教育治理现代化的困境与突破

张 旭

2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”

教育治理是指在关涉国家机构、社会团体及公民个体在内的诸多利益群体，通过一定的制度安排、政策制定而开展的多元主体参与式的合作来共同管理教育公共事务的过程。教育治理现代化作为对传统教育管理方式的超越，最鲜明的特征便是通过不同利益群体参与公共事务的管理，逐步消除人治显性或隐性存在的可能，最终真正实现教育“共治”的目标。教育治理现代化具有鲜明的民主性、法治性、科学性等特征。［1］我国自2001年颁发《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确定“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”以来，虽不断在倡导“省级统筹”，但我国基础教育阶段以县为主的教育管理体制并没有发生根本性改变。为此，实现十八届三中全会提出的全面深化教育领域内综合改革，进一步解放解放思想，进一步解放教育生产力，进一步解放和增强社会活力的艰巨任务，最终实现教育治理现代化都离不开县域层面的努力。可以说，实现教育治理现代化的重点、难点都在县域一级。为此，在以县为主的教育管理体制视阈下探讨教育治理现代化的难点与突破口成为教育治理现代化的题中之意。

一、县域内实现教育治理现代化的理论基础分析

分析在以县为主的教育管理体制下教育治理现代化的难点与突破，第一个需要明晰的便是教育治理现代化是基于什么理论而作出的判断。要将教育治理现代化贯彻到各级各类复杂化、多样化的学校组织之中，没有科学的治理办法，没有完善的法治建设，26亿学生、1600万教师、52万所学校实现从“管理”走向“治理”，达到教育民主共治的目标是不可想象的。［2］为此，亟待明晰教育治理现代化的理论始基。笔者认为，在以县为主的教育管理体制下，实现教育治理现代化离不开教育公平、弱势群体补偿、平衡正义观、相关利益群体、扎根等理论的支持。

(一)教育公平

在以县为主的教育管理体制下，学生跨区县择校存在较大难度，所以在区县范围内寻求教育公平的实现成为最为关切老百姓利益的事件之一。在区县范围内，教育不公平集中体现为只有少部分人才能享受到优质教育资源，而绝大多数人都无缘优质教育资源。教育个体有感于教育不公平，为了实现个体的利益最大化，对优质教育资源的争夺无疑成趋势。同时，教育主管部门为寻求“教育政绩”不断加大对优质教育资源的再投入，使其逐渐成为一定区域范围内的教育寡头。［3］为此，在区县范围内实现教育治理现代化，必须首先消除区县范围内的教育寡头，摆脱“集中力量办大事”的传统定向思维束缚，对区县范围内教育做“扬峰抑谷式”发展，逐步扩大优质教育资源的覆盖面，逐步缩小城乡、校际、班际之间的差距，力促教育公平。

(二)弱势群体补偿理论

罗尔斯在《正义论》中提出正义的两个原则，在思想上为现代社会的弱势群体利益优先原则明确了方向。第一个原则，即每个人对与所有人拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系，都应有一种平等的权利;第二个原则，即社会和经济不平等的安排应能使他们适合于最少受惠者的最大利益，且依系在机会公平平等的条件下向所有人开放。［4］第一个正义原则要求平等分配基本权利和义务;第二个正义原则要求对不平等现状进行补偿，认为社会和经济的不平等只有能给最少受惠的社会成员带来利益补偿，这才是正义的或者说是公平的。［5］在我国以县为主的教育管理体制下，实现县域内教育治理现代化面临的一个巨大挑战便是城乡之间差距日趋扩大，农村教育的不利地位愈演愈烈。为此，在我国特定的时期内，在教育管理体制相对稳定的前提下，吸收弱势群体利益补偿理论的养分，对于真实的、有效的推进教育治理现代化大有裨益。

(三)平衡正义观

国家治理现代化是教育治理现代化的基本前提。审视改革开放30余年的发展历程，我国在国家治理领域形成并确立起来的“效率优先、兼顾公平”的效率正义观对我国教育事业也产生了深刻而广泛的影响。在“效率优先”的引领下，我国坚持集中力量办大事的基本准则，在国内、省域内、县域内将资源相对集中的投入到一所或几所学校中，使这一所或者几所学校首先得以发展。该政策的实施对于改革开放初期我国教育普遍凋敝，人才培养严重脱节的情况下具有积极作用。但随着我国经济的长足发展，教育事业的长足进步，“兼顾公平”逐渐被提出来且日益成为社会群体所关注的焦点。“兼顾公平”在教育治理方面主要体现在区域之间、城乡之间、校际之间的差距保持在合理的范围内以维持社会的满意度与教育发展之间的均衡;同时，“兼顾公平”还在于保障受教育者享有平等的受教育权与平等的就业权。［6］由此而衍生的平衡正义观为教育治理现代化提供了又一重要理论基础。

(四)利益相关者理论

教育治理现代化作为我国教育政策领域一项提纲挈领的顶层设计，是对我国教育问题进行深入研究之后作出的基本判断。教育治理现代化在具体实施过程中必然要关涉到决策主体(国家或政府)、咨询主体(专家与智囊)、执行主体(行政机构官员)及受用主体的统一。［7］他们之间所关涉利益的不同也使得原本单纯的教育问题演变为日益复杂的利益问题。教育问题在我国本质上依然是公平的教育机会问题。因而，只有教育问题的相关者之间达成利益平衡，才能有效的解决教育问题。忽视相关利益群体的任何一方都将造成教育政策的执行失真，影响教育治理现代化的实现。为此，转变政府职能，构建政府、学校、社会、个人为核心的教育共治成为现实追求。

(五)扎根理论

扎根理论是通过对实际经验进行概括总结，并以此为基础通过概念之间的联系建构而形成的社会理论。扎根理论追求的并不是对经验的具象把握，而是通过经验总结而来的新的概念与思想。在我国以县为主的教育管理体制下，县一级作为教育管理体制的基层，可以称之为教育管理之“根”，加之以我国别具特色的地方教育制度创新井喷，也昭示出以县为单位的教育管理体制的活力。但限于我国幅员辽阔，行政管理体制由省级统筹较有难度，所以在今后的很长一段时间里，以县为主的教育行政管理体制将长期存在。在此基础上，实现教育治理现代化无疑需要借助扎根理论体系，充分尊重地方教育经验，并对地方经验进行概括总结，推动具象教育经验向抽象经验的转变，并为在全国其他适宜地方再次转变为具象经验提供支持。这对于调动地方教育活力，改善地方教育生态、推动教育变革、重塑教育信念、推动教育治理现代化内涵式发展都大有裨益。

二、以县为主管理体制下教育治理现代化的困境

区域教育问题是我国当前教育改革所面临的核心问题，对区域教育治理现代化问题进行探索是解决该问题的关键。［8］从2010年《国家教育发展中长期规划》到2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的落实，国家对教育治理现代化提出了越来越高的要求，但是教育依然是人民群众不太满意的、问题比较多的领域，办让人民满意的教育依然困境重重。在我国以县为主的教育管理体制之下，推动区域教育治理现代化所面临的难题主要表现在教育决策不科学、教育行政繁琐、教育管理偏颇、教育评价体系不健全、教育局长专业化程度不高、中央层面改革力度不足等方面。

(一)教育政策制定不科学

教育政策制定不科学是我国实现教育现代化道路上面临的最为突出的问题，实现教育政策的科学化制定是我国推进教育现代化实现的基本前提。教育政策制定不科学集中表现在政策制定与形成过程中——对政策制定拥有决策权的人简单的、片面的依据个人对政策的假象就贸然决策，而忽视依据一线的调研而作出的科学判断。［9］在以县为主的教育管理体制视阈下，在我国法制建设尚不完备的前提下，“人治”思维依然浓烈。这种方式不仅出现在教育落后县，而且也出现在教育强县。以江苏省某县为例，该县经济发展居于全国前列，其教育发展拥有充足的后续资金保障，但该县教育局长在推进改革方面依靠的是教育局长个人壮士断臂的教育勇气，而不是依靠科学民主的教育决策。“一将功成万骨枯”式的英雄主义改革，没有科学的法制设计，没有教育发展规律做支撑，再轰轰烈烈的教育改革都是昙花一现，实现教育治理现代化更是无从谈起。

(二)教育行政繁琐

《中共中央关于教育体制改革的决定》以及《中国教育改革和发展纲要》在推动我国基础教育行政管理体制改革，尤其在规定教育管理权责，构建督导体系等方面成效卓著。但我国现行的教育行政管理体制是按照韦伯的官僚制建立的，这在我国工业化进程初期具有积极作用，但等级森严的官僚制将大量的决策权集中于高层，无疑将中层与底层掏空，很难扎根于教育实际。在我国以县为主的教育管理体制下，县教育局作为县域内教育的最高决策部门审批繁琐化、检查白炽化、会议畸形化现象已屡见不鲜。以笔者调研过的Y县为例，在Y县教师招聘中，通常要由具体学校上报中心校，中心校再上报教育局，教育局与人事局、财政局、编制办等机构协商，审批繁琐且审批后教师数量往往会大打折扣，主观性的选择使当地师资注入减少。该类现象不仅出现在Y县，而是一个较为普遍的现象。政府办学取代教育家办学，在教育的“管”、“办”、“评”三者之间权责不明晰，都助长了教育行政繁琐化的气焰，对于现时代所强调的教育治理现代化无异于釜底抽薪。

(三)教育管理偏颇

2014年，黑龙江、河南、江西等地发生了农村教师因待遇过低而罢课的事件，突显了农村教育这一最短的短板。教师队伍素质不高、不够稳定，成为农村教育落后的根本原因。多年来，我国实行的各项农村教育项目都是以硬件改善为主。例如，2014年年初，教育部、国家发展改革委、财政部出台《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》(以下简称“薄改计划”)，提出的6项重要任务是:保障基本教学条件、改善学校生活设施、办好必要的教学点、妥善解决县镇学校大班额问题、推进教育信息化、提高教师队伍素质。“薄改计划”对贫困地区义务教育薄弱学校的教室、桌椅、教学仪器设备、图书等，对寄宿学校中的生活设施，如床位、洗浴设施、食堂或伙房、厕位、取暖设施等都提出了明确要求，但这一次“薄改计划”改善的仍然是办学条件，没有涉及农村教师待遇。教育管理避重就轻，实质上是在内耗教育治理现代化的内涵。除此之外，学校安全问题也极大地占用了教育主管部门的精力，以至于我国部分县域出现学习不学习无所谓，绝对不能发生安全事故的倾向。如此下去，教育治理现代化前路渺茫。

(四)教育评价体系不健全

我国教育发展进入了“新常态”。“新常态”下我国教育面临的新特征主要有:一是教育在整体上进入了“后普及教育阶段”。目前已基本普及九年义务教育、高等教育进入大众化阶段，尽管仍然需要补缺，但主要问题已经从满足基本需求转变为追求好的教育、有质量的教育，提升教育质量、改善教育品质成为主要问题。二是快速城镇化进程导致的新情况、新问题，突出表现为在大规模人口流动中，出现了城市流动儿童、农村留守儿童这两个新的边缘化群体。他们的教育问题解决仍然需要整体性的制度安排。如何处理新形势下的城乡关系，既满足进城上学人群的需要，又要改善难以进城上学、沉淀在农村的后20% ～30%弱势家庭的教育需求，是对地方教育管理的重大挑战。三是互联网时代、学习型社会的教育需求。虽然学校总体上仍是“应试教育”的传统面貌，但教育多元化的格局已经出现，以学习者为中心的理念开始深入人心，在体制内外，各种自下而上的教育创新、教育探索越来越多，“小微学校”和幼儿园越来越多，个性化、多样化、终身化的学习型社会的特征正在出现。面对这一“新常态”，教育呈现理想与现实、城市和农村、改善公平与促进创新的强烈反差。虽然我们已经进入了教育普及和大众化阶段，进入了互联网时代，但教育之体仍陷于应试教育之中。“不能输在起跑线上”的蛊惑使得起跑线不断前移，损害着青少年的身心健康、想象力和创造力。被称为“教育工厂”、“考试集中营”的“超级中学”仍然大行其道。现行的教育评价体制依然是以升学率作为唯一评价指标，严重阻碍了教育治理现代化的实现。

(五)教育局长专业化程度不高

2014年黑龙江哈尔滨市原畜牧局长改任教育局长引起了社会的不少争议。前教育部发言人、语文出版社社长王旭明发表评论说“做教育局长一个最大的特点应该懂教育”;教育专家熊丙奇撰文称“该事件之所以能够引起广泛影响，在于大家普遍认为教育局长应多少懂一点教育，不能外行管内行。”但我国地方政府在任命教育官员时，首先考虑的是官员行政级别，换言之，即一名行政官员行政级别达标，就可以跨界担任教育局长。该事件折射出我国现时代教育局长任用制度的诸多弊端，但是我国现在法制不健全、人治氛围浓烈，推动教育变革的教育局长这个人的作用无疑被扩大。在我国以县为主的教育管理体制下，教育局长作为一地的教育领导者，是实现教育家办学必不可少的前提，在实现学校自主发展、构建一支专业化、高水平的师资队伍，从而推进地方教育综合改革方面都具有及其重要的作用。所以，教育局长的专业化直接关涉到地方教育治理现代化的实现。然而现时代，教育局长过分依靠行政办学而非依据教育规律办学，不少教育局长官僚气息浓烈而教育情怀淡薄。

(六)中央层面改革力度不足

2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调在全国深化教育领域内的综合改革。但是通过调研得知，在2014年整整一年里，因国家在顶层设计方面不足，导致深化教育领域内综合改革处在抽象的、空洞的宣传阶段，部分省、市教育厅、教育局大张旗鼓改革的更多的是出于官位的考虑而迎合上级作出的非真实的变革。例如某教育局局长所说:“坦率的讲三中全会开了以后我感觉雷声大雨点小，特别是落实到区域和学校的层次，我感觉不到综合改革大面积给学校带来的变化。”除此之外，国家层面并没有做好准备在国内废除应试教育。这点集中表现为既要地方教育推行素质教育又要地方教育出成绩，其本质上还是对成绩的追求占据上风。中央层面改革力度不足致使地方教育局看不到中央真实的教育态度，大部分教育局采取迎合式、观望式改革，不仅对推进教育治理现代化无益，而且极大的破坏了教育生态。

三、启示

推进教育治理现代化就是以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以达到教育共治的结果。［10］在我国以县为主的教育管理体制视阈下，实现教育治理现代化，重点与难点均在县域层面。凡此种种，都需要我们清晰的认识到并且真实的贯彻落实中央提出的实施简政放权、推进教育家办学、加强教育监督等具体要求，还要在以县为主的教育管理体制下，树立正确的教育发展观，力促教育局长专业化，实现农村教育长足发展。

(一)简政放权

简政放权强调的是转变政府职能，政府把该放的放掉，把该管的改好。在推进教育治理现代化的总体要求下，简政放权主要体现在三方面:第一，放权给学校。政府向学校放权，使学校成为自主办学的主体，实质上是要求学校进行校本管理，这是符合“以基层为本进行管理”的大趋势的。［11］第二，放权给市场。市场是不同于政府的，市场具有政府所不具有的独特作用，政府向市场放权将有效的推进教育治理现代化。以广东省顺德区教育局针对校服管理的办法为例，该教育局将属于家长与市场的权利还给家长与市场，教育局只制定标准，教育局从该事件中剥离，对于防止教育腐败、调动教育市场都具有积极作用。第三，放权给社会组织。由于政府与市场都存在失灵的现象，社会组织作为政府与市场的中间调节机制，在一定程度上可以弥补政府与市场的缺陷，协调相关利益群体。

(二)教育家办学

管办评分离作为推进教育治理现代化的基本要求，在“管”的方面即厘定政府职责，进行简政放权。“管”的变革是基础，推动教育家办学才是核心。学校作为教育的细胞，任何改革只有落实到学校层面，体现在学生和老师身上，这个改革才最终见到了实效。这就要求教育家第一要有政治勇气。过去有很多领导面对困难都绕着走，知道这是难题谁都不愿意碰，敢担当，就是依法治教，依法治校，按照义务教育法和教育部各项要求规范教育秩序。第二要有行政能力。例如北京市2014年治理北京“小升初”择校乱象，下决心厉行禁止，颁布《15条禁令》、构建两个电子平台，用2014年一年的时间一举扭转了小升初择校乱象。第三要有教育智慧。这要求办教育的人懂教育。只有拥有教育智慧的人才能办好教育，才能推动教育的长足发展。

(三)加强教育督导

教育督导肩负着督促政府办人民满意教育的使命。进一步完善督学、督政、监测三位一体的教育督导体系，进一步完善教育督导制度，才能扎扎实实的推进教育发展，实现教育治理的现代化。［12］在以县为主的教育管理体制下，加强教育督导主要表现在:第一，重视社会公众监督。社会监督是教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。社会组织以及对群众对教育的评价，当地教育局都要重视，避免出现“不识庐山真面，只缘身在此山中”的现象。第二，改变教育督导方式，由原来结果性的督导变成过程常态化督导，将每一次督导报告都要向社会公示，每一件教育大事都要出教育督导报告。第三，倡导学校开放，对社会力量和社会组织进行大力扶持并积极引进到学校参与管理。这样做首先有利于学校资源的引进，促进学校办学质量的整体提升;其次可以促进学校内部治理结构的重组;最后有利于建立学校自主发展的评价体系，通过学校变革推进教育治理变革，最终实现教育治理现代化。

(四)树立正确的教育观

正确的教育观对于推进教育治理现代化具有重要的作用。鉴于我国当前教育界存在的应试教育、校长官本位等错误的教育观，我们应积极倡导正确的教育观:第一，摆脱功利化的教育追求。当前教育唯分数论等异化的教育观使我们越来越远离教育产生之初的本质。回归教育的育人本性，引领学校建立以人为本的价值观成为必须。第二，摆脱校长官本位理念的束缚。实现教育现代化归根到底要落实到学校上，改革与教育治理现代化相悖的学校治理结构，重新定位校长角色成为解放学校办学思想，建立现代的学校教育的重要一环。第三，摆脱人治的不确定性，实现多元主体对学校的民主共治。学校的长足发展除了需要优秀的校长做支撑外，更需要学校制定合理的顶层设计。这就需要一方面放权给校长，充分尊重校长自主办学的权利，另一面也要加强制度建设，规范校长的权利。第四，进一步明晰决策执行与监督之间的关系，使得责、权、利三者之间关系明晰，形成更为科学的教育管理机制。［13］

(五)力促教育局长专业化

在我国以县为主的教育管理体制下，地方教育局长对于推进教育治理现代化的作用不言而喻。因此，必须明晰教育局长的角色。第一，教育局长应是学习型局长。第二教育局长应是行政型局长，一方面通过协调党政部门，让教育利益最大化;另一方面通过自己的努力和作用，在系统内产生一些影响，然后改变现行的行政形式和党政部门对教育的态度、认识。第三，教育局长应该是专家型局长。专家型局长应改变一方教育的生态。第四，教育局长应是情感型局长，要对国家未来有一种舍我其谁的担当。第五，教育局长要具有新思维，明白教育不是强迫而是引导，教育不是灌输而是浸润，教育不是改造而是改变，教育不是损害而是成全，教育不是让孩子必须成为社会上的人，而是让他成为应该成为的那个人。作为教育局长应该有这样新常态的思维。

(六)实现农村教育长足发展

在以县为主的教育管理体制下，县域层面教育主管部门不可避免地要面对农村教育如何发展的问题。教育部长袁贵仁在提到农村教育时提出兜底线、保基本、上水平的切实要求。［14］为此，我们必须面对城乡教育的巨大差距和断层，继续强调教育公平的价值，保障农村学生的基本教育需求，弥补农村教育的短板;落实城市流动儿童与农村留守儿童的教育问题。围绕国家财政体系的改革，应当高屋建瓴，创新性地构建新的教育财政制度，重新划分中央和地方的教育事权、财权，加大中央财政对基础教育的投入，建立以中央和省级财政为主的义务教育经费保障制度，从根本上解决农村教师待遇问题。这既是重要的民生事业，也是缩小城乡差距、改变农村教育落后面貌的根本措施。

［1］［11］ 褚宏启.教育治理:以共治求善治［J］.教育研究，2014(10):4－11.

［2］ 范逢春.教育治理现代化需价值引领［N］.中国教育报，2014－09－26(6).

［3］ 王洪才.教育失败、教育焦虑与教育治理［J］.探索与争鸣，2012(2):65－70.

［4］ ［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京:中国社会科学院出版社，1988.51.

［5］ 周彬.教育考试与评价政策［M］.上海:上海教育出版社，2011.42.

［6］ 高家伟.国家治理现代化的软法之路［A］国家治理的现代化与软法国际研讨会论文集［C］.2014.47－56.

［7］ 张旭.由公共政策视角评析“特岗教师计划”［J］.现代中小学教育，2014(9):78－81.

［8］［13］ 甘璐.“基础教育治理现代化”专题座谈会综述［J］.基础教育参考，2014(15):11－13.

［9］ 陈霜叶，孟浏今，张海燕.大数据时代的教育政策证据:以证据为本理念对中国教育治理现代化与决策科学化的启示［J］.全球教育展望，2014(2):121－128.

［10］［12］［14］ 袁贵仁.深化教育领域综合改革 加快推进教育治理体系和治理能力现代化［J］.中国高等教育，2014(5):4－11.