“依法治国”视域下的科协制度体系建设研究*

胡祥明

（黑龙江省科协课题组，黑龙江 哈尔滨 150086）

“依法治国”视域下的科协制度体系建设研究*

胡祥明

（黑龙江省科协课题组，黑龙江 哈尔滨 150086）

在依法治国的视域下，科协组织如何坚持法治思维和法治精神，推进具有中国特色的科协人民团体的制度体系建设，是一个具有重大理论与实践价值的课题。科协制度是一个具有“四个”层面内涵丰富的有机体系，从根本上说，《宪法》和法律法规是科协制度体系建设的依据，科协《章程》是制度体系建设的核心，“民主办会”制度是制度体系建设的方向，科协组织制度是制度体系建设的重点。该文对此进行阐释性和建构性研究，并就深化相关制度建设提出若干建议。

制度体系 制度依据 制度核心 制度方向 制度重点 科协

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是指导我们依法治国的纲领性文件。党的十八大强调“要把制度建设摆在突出位置”，党的十八届三中全会强调“完善治理体系和治理能力现代化”。这里说的“治理体系是指党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的体制、机制和法律法规安排”[1]。科协制度体系建设既是科协全面深化改革发展的保证，也是完善科协团体治理体系和治理能力现代化的题中之义，又是约束科协团体一切工作规范和行为的准则，更是科协组织文化建设的要素之一。在依法治国视域下，科协制度体系建设有以下五个问题需要探索研究。

一、科协制度及制度体系的内涵

制度是“要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程”[2]。“中国特色社会主义制度，是对于长期以来我们党推进社会主义制度自我完善和发展，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成的一整套相互衔接、相互联系的制度体系的高度概括[3]”。它是“由根本层面的制度、基本层面的制度、具体层面的制度以及中国特色社会主义法律体系组成，不同层面的制度在中国特色社会主义制度体系中具有不同的地位和作用”[3]。即根本层面制度是全国人民代表大会制度；基本层面制度是共产党领导下的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层组织自治制度的基本政治制度和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度所组成；具体层面制度是建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等。法律体系是以宪法为统帅，以法律为主干、以行政法规、地方性法规为主的重要组成部分。通过法律形式确立制度，使制度更具权威性、稳定性[3]，对于我们认识科协制度体系的内涵具有重要的借鉴和指导意义。

科协制度体系是科协组织《章程》及各种规章制度、规范和成员行为准则的总和，它是一整套相互衔接、相互有机联系的制度体系的高度概括。科协制度体系包含了四个层面的制度内容，它们在中国特色的科协人民团体的制度体系中具有不同的地位和作用。

（一）科协根本层面制度

科协代表大会制度是科技工作者对科协团体实施民主决策、民主监督、民主管理、民主选举，当家作主的根本途径和最高实现形式，它体现了科协的性质和中国特色人民团体制度的本质,是科协制度体系中起着决定性作用的制度,反映了制度体系的本质内容和根本特征，是科协制度体系的根本层面制度。其中包括常委会、全委会会议的决策制度；科协代表大会代表任期制度；各个工作委员会的议事制度等。坚持党的领导，发挥科技工作者的主体地位和作用，团体依法和章程独立、负责地开展工作是科协团体制度体系建设的根本原则。

（二）科协基本层面制度

科协基本层面制度包括科协治理制度、基层科协自治制度、学会社团法人自治制度、科技工作者表达制度等。科协团体的基本层面制度能够保证科协根本层面制度的贯彻执行，保证团体的民主政治生活和决策及重大事宜的实施。坚持学术民主、财务民主、会务民主的“民主办会”是团体制度体系建设的基本原则。

（三）科协具体层面制度

科协具体层面制度是建立在科协根本层面制度和基本层面制度的各种体制，是由根本层面制度、基本层面制度派生出来的，是它们的具体表现形式和实现形式。其中包括学会学术制度、科普工作制度、决策咨询制度、企业科协、县科协组织制度、事企业法人制度、财务制度、办公制度、国有资产管理制度，各种科技、人才奖励制度及其组织制度和管理权限和活动方式等，通过具体层面制度保证科协根本层面制度和基本层面制度的贯彻执行。

（四）科协章程

《中国科学技术协会章程》（以下称《章程》）是以章程形式确立的制度，使科协制度体系更具有统一性、规范性、稳定性、约束性，是科协一切工作的规范和行为准则，是指导、制定、完善科协根本层面制度、基本层面制度、具体层面制度的依据，是科协价值理念的制度化规范。它对科协的性质、宗旨、组成、方针原则、职能任务、会员义务权利、领导体制、治理结构、管理制度等用《章程》的形式固定下来，并做出明确的规定，清晰地界定了相互的关系和义务权利，它虽不如法律法规具有权威性、强制性，但它对科协及所属组织和会员具有规范性、约束性的功能。

二、宪法、法律法规——科协制度体系建设的依据前提

宪法和有关法律法规是科协制度体系建设的依据。科协一切工作和行为必须在宪法和法律法规的框架内进行“依法办会”，科协制度体系建设也必须在宪法和法律法规的框架内进行。科协改革发展面临的法制环境主要有以下四种状况[4]：

（一） 从《宪法》层面看科协组织的法律地位，其决定着科协存在和发展的合法性

作为“依宪治国”的宪法有三处条文明确了科协及科技社团组织存在和发展的合法性：一是,宪法规定“由中国共产党领导的,有各民主党派和人民团体参加的……多党合作和政治协商将长期存在和发展”，因此任何撤销、合并、合署科协组织的行为将视为是违宪行为；二是,宪法规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”，为科协按照自己的章程履行职能、开展各种活动以及承接政府委托“公共管理和公共服务”职能的合法性奠定了法理依据；三是,宪法规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，从法理的角度奠定了科协和学会“结社”及学术活动“言论”、“出版”自由的合法性依据。

（二）从法律和法规层面看科协职能的法律地位，其决定着科协履行职能和开展活动的合法性

其中涉及四个相关法律法规：一是，《科技进步法》规定，“科学技术协会和其他科学技术社会团体按照章程在促进学术交流、推进学科建设、发展科学技术普及、培养人才、开展咨询服务、加强科学技术人员自律和维护科学技术人员合法权益等方面发挥作用。科学技术协会和其他科学技术社会团体的合法权益受法律保护”。“建立规范的咨询和决策机制……应当充分听取科学技术人员的意见,实行科学决策”。“鼓励……科学技术社会团体……依法开展国际科学技术合作与交流”。“国家鼓励国内外的组织或者个人设立科学技术奖项，对科学技术进步给予奖励”，“鼓励和引导农村群众性科学技术组织……提供科学技术服务,对农民进行科学技术培训”。这一法规在新形势下应该进行修改和补充。“科技重大决策之前应该充分听取科学技术协会及相关团体的意见,实行科学决策”。“国家鼓励科协和科技社团设立科学技术奖项”。二是，《科普法》规定“科学技术协会是科普工作的主要社会力量。科学技术协会组织开展群众性、社会性、经常性的科普活动，支持有关社会组织和企事业单位开展科普活动，协助政府制定科普工作计划，为政府科普决策提供建议”。“……科学技术协会和有关单位……对在科普工作中做出重要贡献的组织和个人应予以表彰和奖励”。根据政府行政体制改革的精神，本法应该对科协是科普工作的“执法主体”，“获得政府委托或法律授权”做出修改和补充；应该对科普经费占GDP比率与科研经费占GDP比率协同起来，做出相应的规定；应该对“经营性科普产业”做出相应的表述。关于“科普的社会责任”问题，应该对在党政领导干部的政绩考核指标体系中增加公民科学素质提高的百分比的具体要求。现存的科技评价、科技人才评价指标体系，除了包括科技成果、学术成果之外，还应包括对科普成果的考核。国家重点工程项目、科技攻关项目、科技重大专项的立项和结项都应该有对科普成果的要求[5]。三是，《科学素质行动计划纲要》规定“实施领导小组办公室设在中国科学技术协会，承担日常工作并定期向领导小组汇报”。《纲要》应该对“科普经费与实施科学素质行动计划纲要经费”、“科普领导小组与科学素质行动计划纲要领导小组”的相互关系做出规定。四是，《社会团体登记管理条例》规定，科协作为科技社团业务主管部门，并与政府登记管理部门“双重管理”，对所属科技社团实施公共管理和公共服务职能。《条例》应该根据新一轮行政体制改革的情况，对双重管理体制做相应的修改。这些都属于法律规定的科协职能或政府法规授权的职能，一方面，这些法律法规保障了科协依法履行职能，依法维护自己的权益；另一方面，也要求科协必须在法律法规的范围内履职和依法办会。

（三）对科协相关“公共管理和公共服务”职能规定不明确

如科技评价、科技人才评价、技术标准制定、继续教育、专业技术职务评价、职业资格认证等与科技工作者合法权益密切相关的公共管理和公共服务职能，政府应该授权给科协和相关专业性学会承接，但是现行的有关法律法规不明确，影响了科协及学会的发展，因此应该根据形势发展的需要，在相关的法律或政府法规里明确规定和授权。

（四）科协团体机关工作人员的行为界限和法律监督缺乏支撑

政府行为有《组织法》、《行为法》制约。依照授权理论，上述四个法律法规对科协的某些公共管理与公共服务职能进行了授权。科协是法律法规授权的组织，不在行政机关范围，行政组织法很难适用于科协人民团体，因此科协只能参照《公务员法》来约束机关工作人员的行为。科协人民团体的属性、职能、特点与政府机关有着本质的区别，如果长期与行政系统不加区别地一并管理，就会影响科协的发展。早在九届人大三次会议上，黄长溪等31名人大代表就联名建议制定《人民团体法》，可是至今仍没有出台，呼吁人大应该加快该法的立法进程。

三、科协《章程》——科协制度体系建设的核心

《章程》是科协制度体系的高度凝练，是科协一贯倡导的基本价值理念、基本经验、基本理论的集大成者，是指导、制定、完善科协根本层面制度、基本层面制度、具体层面制度的依据，它处在科协制度体系建设的核心位置。经过50多年的积淀,科协《章程》日臻完备。

（一）《章程》体现了科协的核心价值观要素[6]

1.《章程》体现了核心价值观的“价值理想是报效祖国”。《章程》表述“团结和动员科学技术工作者以经济建设为中心，……建设创新国家……推动社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，构建社会主义和谐社会，为实现中华民族伟大复兴而努力奋斗”。其文化内涵体现了科协核心价值观的“价值理想是报效祖国”这一价值要素。

2.《章程》体现了核心价值观的“价值目标是服务社会”。《章程》表述“为经济社会发展服务，为提高全民科学素质服务、为科学技术工作者服务”。“三服务”可以概括为“服务社会”,其文化内涵体现了科协核心价值观的“价值目标是服务社会”这一价值要素。

3.《章程》体现了核心价值观的“价值定位是促进科学”。《章程》表述“促进繁荣和发展，促进科学技术的普及和推广，促进科学技术人才的成长和提高，促进科学技术与经济的结合”。“四促进”可以概括为“促进科学”，其文化内涵体现了科协核心价值观的“价值定位是促进科学”这一价值要素。

4.《章程》体现了核心价值观的“价值途径是建家交友”。《章程》表述“反映科学技术工作者的建议、意见和诉求，维护科学技术工作者的合法权益”；“表彰奖励优秀科学技术工作者，举荐科学技术人才”；“反映基层科学技术工作者的建议、意见和诉求，维护其合法权益，促进其生活和工作条件的改善”。上述表述可以概括为“建家交友”，其文化内涵体现了科协核心价值观的“价值途径是建家交友”这一价值要素。

5.《章程》体现了核心价值观的“价值追求是献身创新”，“价值规范是求实协作”。《章程》表述“倡导献身、创新、求实、协作的精神”。其文化内涵体现了科协核心价值观的“价值追求是献身创新”，“价值规范是求实协作”这两个价值要素。

（二）《章程》规定了科协的工作职能及任务

1.《章程》规定了科协的学术工作职能及任务。“开展学术交流，活跃学术思想，促进学科发展，推动自主创新”。“组织科学技术工作者为建立企业为主的技术创新体系、全面地提升企业的自主创新能力做贡献”。“开展民间国际科学技术交流活动，促进国际科学技术合作，发展同国外的科学技术团体和科学技术工作者的友好往来”。

2.《章程》规定了科协的科普工作职能及任务。“弘扬科学精神，普及科学知识，传播科学思想和科学方法。捍卫科学尊严，推广先进技术，开展青少年科学技术教育活动，提高全民科学素质”。“开展继续教育和培训工作”。“兴办符合中国科学技术协会宗旨的社会公益性事业”。

3.《章程》规定了科协的决策咨询工作职能及任务。“组织科学技术工作者参与国家科学技术政策、法规制定和国家事务的政治协商、科学决策、民主监督工作”。“开展科学论证、咨询服务，提出政策建议，促进科学技术成果的转化。接受委托承担项目评估、成果鉴定，参与技术标准制定、专业技术资格评审和认证等任务”。

4.《章程》规定了科协的培养人才工作职能及任务。“反映科学技术工作者的建议、意见和诉求，维护科学技术工作者的合法权益”。“表彰奖励优秀科学技术工作者，举荐科学技术人才”，“推动建立和完善科学研究诚信监督机制，促进科学道德建设和学风建设”。

（三）《章程》规定了科协一切工作规范和行为准则

《章程》规定了“全国代表大会行使的五条职能”；规定了“全国委员会行使的五条职能”；规定了常务委员会“在全国委员会闭会期间”的任务；规定了科协十一条职能任务是科协一切工作的规范；规定了“团体会员的义务和权利”、“基层组织规定个人会员的义务和权利”及“地方科协的四条”和“基层组织的五条任务”等行为规范和准则。同时，还规定了违反章程行为的处罚规定等。

在依法治国和全面深化改革的背景下，建议《章程》应该在科协“九大”上对“民主选举”制度做出相应具体的规定，对“科协代表大会代表任期制度”等有关条文内容在章程中做出规定。

四、科协“民主办会”制度[7]——科协制度体系建设的方向

（一）科协“民主办会”制度的内涵

1.坚持党的领导是“民主办会”的方向。党组通过各级科协代表大会制度，实施对人民团体及所属科技社团的领导，保证党的路线、方针、政策和决策部署在科协人民团体中的贯彻落实。支持科协全委会、常委会依照法律和科协章程独立负责，协调一致的履行职责、开展工作。科协机关党委在党员中发挥管理、监督、联系和服务作用，保证科协常委会、全委会决议切实得以在机关中执行和落实，发挥科协党组在“民主办会”中协调各方的领导核心作用。

2.严格履行《章程》是“民主办会”的组织规程和行为准则。《章程》是各级科协及所属团体的组织规程和行为准则，它是科协人民团体“民主办会”制度履行职责，开展一切工作和活动的根本依据。

3.完善科协代表大会制度是“民主办会”的根本层面制度。科协代表大会是科协人民团体的最高权力机构；科协委员会及闭会期间由科协常委会领导科协工作是决策机构；在科协常委会领导下成立各工作委员会，发挥常委和委员作用是议事机构；科协机关落实全委会和常委会决议是执行机构。

4.突出科技工作者的主体地位是“民主办会”的本质。科协“民主办会”制度的本质是突出科技工作者在团体的主体地位和作用。以扩大科技工作者对科协工作的知情权、参与权、选举权、监督权为“民主办会”为重点；以推进学术民主、会务民主、财务民主为“民主办会”的基本内容；以发挥科技工作者在团体事务中的决策主体、管理监督主体、行为主体和服务主体的作用，提高科技工作者的积极性、主动性和创造性是“民主办会”的目标。

5.扩大基层民主是“民主办会”的基础。各级学会是同级科协的组成单位，厂矿企业、大专院校、科研院所科协及乡镇和社区科普协会是科协的基层组织，这些组织是科协实施“民主办会”制度的基本单元，也是基层自治组织按照法律和科协《章程》自我治理和自我约束的主体。

6.健全民主选举制度是“民主办会”的符号。改善科协代表大会的代表结构，提高基层组织一线代表的比例，增加代表的广泛性和统一性，扩大代表大会代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人的提名方式，完善会内选举办法，改进和规范选举程序和投票方式，逐步扩大基层科协和学会组织“差选”的范围。制定科协组织的选举办法，待办法成熟后在《章程》中增设“民主选举”一章。

7.密切政协科协界代表与科协组织的联系是“民主办会”的重要环节。人民政协中的科协界代表与科协组织的有机联系，是科协“民主办会”制度中的重要环节。加强科协有关部门对科协界代表的联系、服务和支撑作用，及时将科协调研、咨询的成果或科技工作者的建议转换成政协的提案，通过科协界代表向政府有关部门反映，并且实施对政府部门的监督，以提升科协界代表的参政议政能力，这是协商性民主建设的重要内容。

8.实行科协代表大会代表的任期制度是深化“民主办会”制度建设的体现。所谓的代表任期制，即其“任期与同级代表大会的当届届期相同，并在任期内拥有相应的权利和义务，履行相应的职责，发挥相应的作用，通过代表行使权力和发挥作用的过程来体现代表大会作为最高权力机关的作用，从而完善代表大会制度，推进政党和人民团体内部的民主建设”[8]。这是中国科协完善代表大会制度的重要举措，是推进科协团体内部民主建设的重要制度设计，也是对科协“民主办会”制度的深化和发展。

（二）科学统筹“民主办会”制度建设的“三个”关系

1.科学统筹科协党组织实行“民主集中制”、机关实行“逐级负责制”（行政首长负责制）与团体实行“民主办会”制“三制”之间的关系。在科协人民团体中“坚持党的领导”，就是把党的主张、要求、路线、方针、政策通过科协代表大会、全委会、常委会的法定程序变成科协团体章程规定的条文和通过的决议，最终转化成所属团体和广大会员及科技工作者的自觉行动。“发挥科技工作者的主体地位和作用”，就是发挥各级科协组织民主选举产生的代表反映基层科技工作者的呼声和要求的作用，在团体事务中发挥民主决策、民主监督、民主管理的作用，保证团体领导机构决策的科学化、民主化。“团体依法和章程独立负责，协调一致地开展工作”，就是科协团体不仅要民主办会，更要依法办会，在法律允许的范围内、在章程要求的框架内，独立负责，三者协调一致地开展工作。在团体事务中以党的领导制度代替团体领导制度是“党群不分”；以机关领导制度代替团体领导制度是“政群不会”，两者都会影响科协人民团体“民主办会”制度的正常运行。

2.科学统筹科协组织的权力机构、决策机构和办事机构“三构”之间的关系。按科协章程规定，科协全国代表大会是科协的最高权力机构，它选举产生的全委会和在其闭会期间常委会领导科协工作是决策机构，科协书记处在常委会的领导下主持科协日常工作是执行机构或办事机构，常委会领导下各工委和专委，协助审议经常委会审定的有关事项是议事机构，有时办事机构有越位行施决策机构职能的现象。党的十六届三中全会对完善公司法人治理结构提出要求：“形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者（执行机构）之间的制衡机制”。现代企业法人治理结构有“监事会”、政党治理结构和“纪检委”，那么社团法人治理结构是否应有“监督机构”？由于没有“监督机构”，这一治理层次缺失，影响了系统的正常运行。当然，“监督机构”如何设计，采用什么样的形式都是应该深入探索的。

3.科学统筹科协代表大会、全委会、常委会“三会”之间的关系。在民主办会的实践中，经常看到科协或学会的专兼职工作人员违反民主程序，将“三会”程序混淆的现象。如在换届选举中不按照代表大会——全委会——常委会的选举程序进行选举，而是采用“一票插到底”的错误作法，这种现象在会员代表大会中表现尤甚，比如每年一些地方科协召开常委会、全委会讨论审议工作报告或决定重大事项时，不是按照常委会——全委会的决策程序顺序进行，而是采用“一揽子会议”决策的错误作法。一些地方科协全委会、常委会制度不健全、不完善已成为普遍现象，越往下此类现象越严重。常委会、全委会会议质量不高，委员、常委经常缺席，甚至有时出席会议的人数还不到一半。科协代表大会无故延期。科协常委会每年只召开一次例会，且会议质量不高，没有实质内容。科协常委会下不设各工委等议事机构，致使常委、委员缺少与科协的联系。部分科协兼职主席成为摆设，科协代表大会的代表形同虚设。程序上、形式上民主，但实际缺少民主。近年来“民主办会”制度建设的措施少了，说明“民主办会”的制度建设还存在很多问题。

五、科协组织制度——科协制度体系建设的重点

（一）科协组织制度[9]的优势

1.科协组织结构的网络化。科协组织具有直线金字塔式的纵向结构特征，即中国科协、省、市、县四级科协的组织结构，又具有扁平化的横向结构特征，即在同一层次所属学会的结构。这种扁平化的结构特征，体现了市场经济所需求的快速、高效、便捷的竞争性因素的要求。

2.科协组织形态的多样化。既有高层次促进学科发展和原创性学术思想产生及储备功能的学会组织，又有面向公众提高科学素质功能的科普组织；既有促进企业科技创新力功能的企业科协，又有促进高校科研院所科技人员将创新要素向企业汇集功能的高校、科研院所科协和适合农民需求的农村专业技术协会的组织形态；既有能满足在职科技人员需求的组织形态，又有能满足离退休科技人员需求的组织形态。科协具有这种多样性、多功能的复合型组织形态，符合自组织“惟一性质、多元需求、复合目标”[10]的内在需求，这是科协的独特组织优势和内在的创新驱动要素。

3.科协治理结构的高效化。科协及所属科技团体具备现代社会组织“协会制”和现代企业组织“公司制”的组织治理结构特征，即实行会员代表大会、理事会、常务理事会和办事机构的权力机构、决策机构、议事机构、执行机构的治理结构。各种机构相互界定边界条件和权力界限，并按照章程的要求规范工作和规范行为，各司其职、独立负责地开展工作。

4.科协民主办会的严格化。在科协内部实行严格的民主办会制度，这种制度符合现代民主社会发展高度自治的民主办会制度的要求，符合科技发展的规律和科技人才成长的规律的内在组织机理机制，是推动科协发展的内在体制机制的创新驱动要素。

5.科协治理模式的“柔性化”。科协与学会组织运行采取“柔性化”管理模式，即由指令变成协商，等级变成民主，领导变成指导，管理变成治理，团体内部呈现等级性较弱化，组织结构较为松散、讨论决定问题较为民主宽松、管理较为弹性化的组织管理特点。柔性化管理模式符合知识型组织的特征，符合服务对象科技工作者智力劳动特点和工作活动方式的特点，符合现代科学发展的规律和科技人才成长规律的要求。

6.科协活动方式的社会化。现代社会依托两种方式运行：一是依托行政指令和实体化方式运行；二是依托群众性活动的社会化运行。科协不是靠行政指令去开展工作，而是靠科技社会化的活动去开展工作，支撑发展；靠科技社会化活动把党和国家的战略部署转化为具体的工作平台和载体；靠科技社会化活动把权属在不同单位的科技工作者聚集起来；靠科技社会化活动将科技工作者的个人智慧凝聚上升为集体智慧；靠大团体的力量“搭建平台，资源共享”，整合开发“两个”科技资源。

（二）科协组织体制的结构性缺陷

1.存在“一会二制”的结构性矛盾。科协组织与全国性学会是领导关系，与地方科协是指导关系，因此出现了与其中一部分组成的学会关系比较紧密，与其另一部分组成的地方科协关系比较松散的矛盾。

2.有团体会员，没有个人会员的结构性矛盾。同级学会是科协团体会员，而下一级科协不是团体会员和只有团体会员而没有个人会员的矛盾是科协会员结构的一大缺陷，使科协联系和服务科技工作者的职能实质上并没有直接落到科技工作者个人身上，而是落到了所属团体会员的身上。

3.没有涵盖整个科技队伍的结构性矛盾。我国科技队伍总量约6800万，参加科协组织的只有1595万人，就是说参加科协组织的科技人员只占整个队伍1/3，科技工作者组织化的程度不高，科协组织覆盖面不广，这是当前科协组织制度建设的一个突出矛盾。

4.满足党政领导的需求和满足科技工作者的需求不对称的结构性矛盾。由于科协人民团体是由党自上而下建立起来的，领导关系又隶属于党群系列，其专职领导实质上是由党委直接任命的，而不是由科协代表大会直选的，加之机关机构、编制、经费又依赖于政府，因此科协对党政领导机关的依附，对党和政府的联系服务程度及对上负责的程度大大超过了其对科技工作者联系和服务的程度。科协专职主席和机关工作人员的政绩考核升迁不是由被服务的对象——学会和会员来评价的，而完全是由机关自我评价的，久而久之，对专职主席负责的程度大大超过了其对学会和会员联系服务的程度，容易导致科协机关工作人员的严重“错位”。

5.科协治理结构及资源配置上的结构性矛盾。目前，我国科协和学会组织有领导机构、执行机构，唯独没有监事会或司库的监督机构，因此出现了许多违反章程、违反“民主办会”程序和“政社不分”的现象，影响了科协、学会的科学发展。

（三）改革科协组织体制机制制度的建议

1.扩大科协在科技工作者中的组织覆盖面，建立联系更加紧密的中国科协组织体系。全国约2/3的科技工作者游离在科协组织之外，目前全国尚有近86%的企业和63%的高校没有成立科协，而科研院所的科协组织也只成立了200多个，医院、高等职业、技术院校、非营利性组织、国外留学生和科学家的相应组织基本空白，这与科协作为“全国科技工作者的组织”地位极不相称，与中央书记处“哪里有科技工作者，科协工作就要做到哪里；哪里科技工作者密集，科协组织就要建到哪里”的要求有很大的差距。因此，建议中国科协尽快地制定出2015～2020年科协基层组织的发展规划，提出2020年进入世界最大的科技团体的奋斗目标。

2.改革科协会员体制。改革为“双轨制”包括两层含义：其一，变只有同级学会为团体会员“单轨制”为同级学会和下级科协同为团体会员的“双轨制”；其二，变只有团体会员“单轨制”为团体会员、个人会员“双轨制”，解决目前科协只有团体会员没有个人会员的结构性矛盾。可以实行“一套人马、两个牌子”，即学会会员和基层科协会员也属同级科协个人会员。个人会员应由中国科协统一分层、分类制定入会标准和条件。

3.改革创新团体的“治理结构”。现代企业制度治理结构中设有监事会制度，新中国成立前组建的一些科技社团组织设有相应的监事会或司库，国外的一些科技社团也普遍设有相应的治理层次。为此，建议在科协常委会的领导下设立监事会，使中国科协《章程》规定的“建立常务委员会领导下的民主理财管理体制”，有相应的治理层次来承担职能发挥作用，科协每年的事业经费的预决算都应该由监事会审核后交常委会审议通过。学会也应建立司库制度，以保证会务民主、财务民主。

4.改革创新团体的民主选举制度。建议在学会和基层科协组织中推行“差额选举”制度。科协机关专职主席应由上级党委任命制（履行民主程序）和代表大会选举制两种渠道来产生，这样可以从制度和机制上解决专职干部对上负责和对下负责不一致的问题。建议在科协的《章程》中增设“民主选举”的有关章节。

5.改革创新科协专职主席和机关干部的考评制度。科协机关副处以上领导干部的政绩考核或职位升迁，除了机关干部的民意测评之外，更多的还应吸取来自科协服务对象学会专兼职干部和会员的民意测评意见，后者权重应该高于前者，以解决专职干部对上负责和对下负责不一致的机制问题。

[1]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15.

[2]辞海.辞海编辑委员会[M].上海：上海人民出版社，1980.

[3]任理轩.当代中国发展进步的根本制度保障——关于坚持和完善中国特色社会主义制度的思考[N].光明日报, 2012-07-20.

[4]闫永华,胡祥明.关于科协工作理论研究[Z]中国科协资助课题(2010ZSJS-1).

[5]胡祥明.《科普法》——我国科普工作的重大突破和创新[J].科协论坛,2012(7):5-7.

[6]胡祥明.科协精神的凝练方法、路向、内涵及塑造路径研究[J].学会，2014（6）：51-58.

[7]胡祥明.科协“民主办会”制度是具有丰富内涵的有机体系[J].学会，2010（2）：41-45.

[8]李森.关于代表任期制的几个问题[J].科协研究，2013（2）：9-17.

[9]胡祥明.改革创新科协组织制度与体制机制的思考[J].科协论坛，2014（2）：51-56.

[10]中国科协课题组.中国科协发展战略研究[M].北京：中国科学技术出版社，2003.

Research on the System Construction of the Association for Science and Technology from the Angle of Governing the Country by Law

HU Xiang-m ing
（The research group ofHeilongjiang Province Association for Scienceand Technology, Harbin,Heilongjiang 150086,China）

In the sight of governing the country by law,how the Association for Science and Technology uphold the rule of law and promote the system construction of people’s organizations w ith Chinese characteristics is a topic w ith great theoretical and practical values.The system of Association for Science and Technology isorganic w ith four levels that have extremely profound connotation,the Constitution and lawsare the basis of system construction,the Articles of Association for Science and Technology is the core of system construction,the system of running the organization democratically is the direction of system construction,and the key is the construction of organizational systems.This article conduct an explanatory and constructive research on such topic,andmade several recommendationson deepening the related institutional construction.

system;the basisof system;the core of system;the direction of system;the focusof system;the Association for Science and Technology

*本文系中国科协资助课题“科协文化建设研究”（项目编号：2012ZSJSL-4)报告成果。