中国社区社会组织培育与发展研究——以美国社区非营利组织发展为借鉴

辛传海 马俊彪

（对外经济贸易大学公共管理学院，北京 100029）

中国社区社会组织培育与发展研究
——以美国社区非营利组织发展为借鉴

辛传海 马俊彪

（对外经济贸易大学公共管理学院，北京 100029）

在社会管理体制改革的大背景下，社区管理不断出现新的需求和问题，社区社会组织对整合社区服务资源、满足社区居民物质文化需求、发展社区自治和提高公民参与有不可替代的作用。近年来，我国社区社会组织的培育与发展取得不小的成绩，但仍然面临进一步发展的种种困境。美国社区非营利组织较为完善，业已成为社区服务和发展的主力军。借鉴美国社区非营利组织发展经验，为我国社区社会组织的培育和发展寻求对策和建议显得十分必要。

社区 中国社区 社会组织 美国社区 非营利组织

一、中国社区社会组织发展历程与现状

“社区”是由具有共同价值观的同质人口组成的关系紧密、富有人情味的社会“共同体”。滕尼斯认为：“社区中社会关系是基于某种自然意愿，这种自然意愿存在于同一地方的人群之中，社区群体具有共同的价值取向，彼此亲密无间、守望相助、疾病相抚，个体具有强烈的归属感。”费孝通认为：“社区是以认同的意愿、价值观念为基础的，血缘、邻里和朋友关系是社区成员之间合作的主要纽带，对其成员行为的控制通常依据传统、习惯或乡规民约”[1]。社区社会组织是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织。其主要包含以下几个要素：第一，组织成员主要是本社区的居民；第二，活动区间通常只限于本社区范围内；第三，基于社区居民的内在需求建立起来，因此具有较强的活力；第四，组织成员进入和退出自由，组织相对松散[2]。

我国社区社会组织发展历史相对短暂，其变化历程是与社区基层管理体制的变迁紧密结合在一起的。1991年我国提出社区建设的思路，强调政府减少干预发展社区服务，增加居民社区参与逐步实现社区自治。在社会主义市场经济体制尚未建立的背景下，城市社区建设的重要使命就是重新进行社会整合。因此，20世纪90年代开始的社区建设浪潮，引发了城市社会关系深层次的变化，为城市社区社会组织的发育带来了契机。在社区社会组织发育的早期，政府在社区社会组织管理上采取了两个措施：一是加强社区社会组织党建工作；二是成立社区民间组织服务中心。如2002年全国第一个社区民间组织服务中心在上海长寿路街道正式挂牌；2004年上海市市级民间组织服务中心成立；2005年初，北京市西城区成立了民间组织服务中心，并出台了《关于积极培育民间组织参与和谐社区建设若干意见(试行)》的文件。至此，我国政府开始积极培育、鼓励社区社会组织的发育与成长，并通过奖励、补贴或购买服务等方式扶持社区社会组织，鼓励社区社会组织积极承接政府职能转移出来的任务。

进入21世纪以来，城市社区社会组织越来越多，社区居民也开始根据自身需求自下而上地建立起各类社区社会组织。以北京市为例，社区社会组织2000年约有3000家、2009年有11683家、2011年有14895家，这主要归功于城市功能的深化和拓展以及北京市相对灵活的管理方式[3]。

当前，我国正处于从传统社会向现代社会转型、市场经济体制逐步完善的时期，许多新问题摆在我们面前，如老龄化趋势加快、社会治安状况严峻，特别是随着人们收入的增加和生活水平的提高，居民的社会生活需求日益丰富，从基本生活需求转向要求改善居住环境，从改善居住环境转向精神文化需求。要满足如此庞大的需求，仅仅依靠各级地方政府是远远不够的。社区社会组织在繁荣社区文化生活、弥补公共服务不足、提供便民服务、参与社区管理等方面起到了不可或缺的作用。但总体而言，我国社区社会组织发育不足，发挥能力有限，进一步发展存在种种困境。

二、中国社区社会组织发展困境

（一）缺乏对社区社会组织作用的认识

当前，我国处于社会转型期，群众的物质文化需求激增与社会矛盾多发并存。社区社会组织作为发源于基层的群众自治组织，由于其成长历史的短暂和现有规模、能力的弱小，其在提供公共服务和疏导社会矛盾方面的作用尚未得到社会各方面的认同。一种观点认为，其可有可无，“多之不多、无之不少”，倾向于任由社区社会组织自生自灭；一种观点认为，社区社会组织不过是新形势下社区管理的装饰品，并不能发挥主导作用，甚至因为多数社区社会组织不能正式登记；另一种观点倾向于将其定义为非法组织[4]。多数地方政府没有真正重视社区社会组织在社区建设中的作用，忽视其在提供公共服务、缓解社会矛盾、加强社区自治、提高公民参与水平中可以发挥的巨大影响。社区居民缺乏参与社区生活的积极性，公益意识也尚未广泛形成，直接导致居民对社区社会组织的各种公益活动参与热情不够，社区社会组织的参与人群往往就变成“老人团”，年轻人与上班族不愿意参与这些组织的活动。

（二）缺乏利于社区社会组织发展的法律法规

相关法律法规不健全，社区社会组织面临合法化困境。2010年，中国法学会行政法学研究会会长应松年教授认为，作为社会管理新兴主体的社会组织和自治组织的立法需要加强和完善。当前，我国实行的依然是《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）和《基金会管理条例》（2004）。随着经济社会的快速发展和变迁，这些法律已经不能适应实际需求，并导致诸多社会问题的发生，亟待制定国家层面上的专门法律。我国现行法律法规为社会组织的创建设立了过高“门槛”，主要表现在以下两个方面：一是实行“双重许可主义”，即社会组织的成立需要经过业务主管单位和登记管理机关的双重审查和批准后才能够成立。这样的审批程序不仅使成立程序繁琐，而且两个部门在审查标准上可能会出现不同，许多社区社会组织很难找到主管部门，“社会组织须有业务主管单位批准”这一规定仍然束缚着此类组织登记成立，获得合法身份。二是对社区社会组织成立的活动资金和会员总数的要求过高。根据《社会团体登记管理条例》第10条第1、5项的规定，成立社会团体需要50个以上的个人会员，或者30个以上的单位会员（个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个）。全国性的社会团体需要10万元以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体需要3万元以上的活动资金。根据《基金会管理条例》第8条第2项的规定，设立地方性公募基金会需要不低于400万元人民币的原始基金，设立非公募基金会需要不低于200万元人民币的原始基金，原始基金必须为到账货币资金[5]。目前，我国多数社区社会组织尚处在起步发展阶段，很难达到诸《条例》中关于活动资金和会员总数的要求，导致其无法得到合法身份。

（三）缺乏充足、稳定的活动经费

一般而言，社区社会组织的资金主要来源于政府、企业和个人的资助，但是目前来自各方面的资助有限，而且其支持重点可能随时转移。而服务于社区基层的社区社会组织对充足活动经费的需求相对较高，因此经费缺乏成为一个相当普遍和非常严峻问题，大多数的社区社会组织都面临由于资金来源渠道有限、创收能力弱而关闭的危险，这就严重制约了它们稳定、有序地成长和发展。

（四）缺乏足够的组织能力建设

社区社会组织大多处于自发的状态，社区内部社会组织的成立缺乏宏观规划，已成立的组织内部职责交叉，容易造成职能重叠、资源浪费。政府与社区社会组织关系不明，行政事务与社区管理事务交缠不清，政府存在干涉组织的日常运营和管理的情况。另外，社区社会组织内部管理无序，部分组织建立了章程，但大都不按章程办事，其法律上的合法化问题以及外部监督长期处于真空状态，使其在管理运行中存在诸多弊病。多数社区社会组织内部制度不健全，且运作欠规范，随意性很大，使得其社会公信度不足，难以有效地动员社会资源支持组织的发展。

（五）缺乏专业工作人员

社区社会组织工作人员能力较低，基础条件薄弱。我国专业社会工作人员的短缺，是影响社区社会组织发展壮大的原因之一。目前，工作人员大多没有经过专业的培训和指导，缺乏相应的专业知识，仅有工作的热情并不能保证将尚处于发展初期的社区社会组织真正运营好。另外，一些社区服务机构多是由政府投资或利用发行彩票募集的资金筹建的，然后移交给社区居委会管理和使用。一般依靠社区民间力量兴办的服务机构，大都是一些便民、利民的服务网点，专业性的社区社会组织数量较少，基础条件也很薄弱。

（六）缺乏有效的外部监督与内部自律

在外部监督方面，一方面有的社区社会组织将经营所得用于私益分配，具体运作情况鲜为人知，导致其社会公信力不足，难以有效地动员社会资源，资金募集困难重重；另一方面政府监管机关在组织成立时审批严格，而放松日常监管，成立时的许可和成立后的放任并行。在内部监督方面，少数社区社会组织负责人为了应付上级考核虚报工作，使上级无法准确得知下级的真实现状，监督工作更加无从谈起。很多的社区社会组织未建立起良好的自律运行机制，如组织章程、活动规范、财务制度等不正常，内部纠纷时有发生，缺乏持续发展的能力。

导致以上种种困境的深层原因无外乎两个方面：一是社区居民自治发育不足；二是社会组织发展仍然存在许多亟待解决的问题。社区居民自治与社区社会组织发展具有因果关联性。社区居民自治是社区居民在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务，按照社区居民“自己管理自己的事情”、“大家的事情大家办”的原则，通过民主协商的方式，共同解决社区内公共事务和公益事业方面的问题，共同创造美好、幸福的生活。而要达到这个目的，只有建立属于居民自己的组织——社区社会组织，它是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织。然而，如果社区自治管理变成行政化的管理，社区居民自治不能得到充分发育，社区社会组织的发展必然受到阻碍。20世纪90年代以来，我国政府主导推动的社区建设取得很大成就，如新型社区制基本建成，各项社区服务改善明显，形成了各种社区管理模式，但是由政府主导的社区建设行政色彩较浓，社区自治不能正常发育。主要表现在：社区管理职能行政化、社区管理人员公职化、社区工作方式机关化、社区运行机制行政化、社区权力行使集中化、社区建设政绩化等。因此，要培育和发展社区社会组织，必须进一步完善社区居民自治，社区管理去行政化。社区居民自治是社区社会组织发展的前提和保障。

近20年来中国社会组织发展取得了长足的进展，主要表现在：社会组织数量不断增多，服务领域越来越广，内部治理结构逐步完善，部分地区促进社会组织发展的改革策略取得成效。但是社会组织发展仍然存在很多问题，主要表现在：社会组织发展的法律环境上有三项主要行政《条例》亟需修订，《慈善法》应回应社会需求尽早出台，《社会组织总法》的制定应提上议事日程；社会组织与政府的关系上，政府对社会组织管理失当，社会组织缺乏独立性；社会组织与企业的关系上，市场经济不健全，使得经济领域内社会组织不能充分地发挥作用，企业对社会组织的资助和支持不够；社会组织与社会公众的关系上，志愿文化缺失，社会力量对社会组织的监督不够。另外，社会组织内部也存在人才短缺、资金不足、管理落后、缺乏服务理念和使命感等问题。

社区居民自治发育不全以及社会组织总体发展存在的问题，是影响社区社会组织发展的主要原因。而美国社区非营利组织能够成为服务社区的主力军，恰好在这两个方面打下深厚的文化与制度基础。下面具体论述美国社区非营利组织的发展特色以及对中国的借鉴。

三、中国社区社会组织培育与发展政策建议——以美国社区非营利组织为借鉴

（一）美国社区非营利组织发展状况

社区非营利组织是美国社区实现社区自治的重要载体，致力于表达居民的意愿和对社区居民开展服务。美国社区非营利组织从十八世纪开始出现，19世纪后逐步走向繁荣，已经适应于美国的政治、经济和社会的发展。自20世纪30年代罗斯福新政以来，公共机构曾一度成为全美在社区服务中的主导力量。但1960年代以后，随着美国“向贫困开战”战略的实施及政府财政方面的紧缩，联邦政府开始重视非营利组织在社区服务和社区发展中的作用。非营利组织在联邦、州、城市、社区等各个层次间都建立了组织网络，并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目。目前，社区非营利组织是美国社区发展的主力军，在大小社区活动的社区非营利组织达100万个左右。

由于美国社会群体的复杂性和居民需求的多样性，使得多种类别的社区非营利组织应运而生。主要包括四类：一是全国性的和州、县一级的社会团体在社区的分支机构，如较大的志愿者组织、慈善组织、行业协会、商会等，这些组织与上级组织实际上没有隶属关系，独立开展活动。二是社区中的民间团体，包括综合性居民团体和各类群体性组织，此类团体数量最多。三是社区服务性设施的管理组织，负责社区服务设施的日常运营和维护工作。四是社区非营利组织，这类组织与上述三类组织职能有交叉，但其需要经过严格的审批才能成立。社区内的各类非营利组织之间没有隶属关系，各自按照法律法规，代表不同群体的利益独立开展活动。

社区非营利组织在美国能够得到良好的发展，是诸多因素作用的结果。首先，美国是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，因此社区之间需要的服务内容也有很大的差别，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区针对各社区不同的需求和问题，自发组织一些非营利机构，替代政府的服务机构，自行满足需求和解决问题，并愈来愈被人们所普遍接受，这是美国社区非营利组织产生的一个重要社会基础。其次，美国市场经济起步较早，经济职能和社会职能的相对划分，使得一定区域内人们共同生活的社区理念也较早产生，由于从业场所和家庭功能的局限，使人们产生的一系列思想意愿的表达和生活上的问题，转变为对社区服务的普遍需求。再次，社区服务的内容涉及广泛且庞杂，而且随着经济社会的发展，居民生活方式变得丰富多彩，单一靠政府管理机关来行使社区服务职能很难满足居民的需求，且会带来效率低下、成本增大等问题，因此居民对社区服务的诉求，促使社区非营利组织的产生并加快其发展。最后，美国公民社会历史长，发育程度较高，社区居民参与意识强，有参与社区自治的热情和能力，这是社区非营利组织能够在美国蓬勃发展的根本原因之一[6]。

（二）中国社区社会组织培育与发展的对策

我国的社区社会组织在推动我国社区建设，加快城市现代化建设，提高居民生活质量，促进社会和谐方面发挥了重要作用。然而，目前我国社区社会组织发展存在一系列困境，如对社区社会组织作用认识不足、法律法规不健全、活动经费缺乏、组织自身建设不足、专业人才欠缺、他律及自律机制不健全等等，都不同程度地存在。尽管中美两国在历史文化、意识形态、经济体系、社会结构等方面有很多不同，但我们还是能从美国发挥社区非营利组织在社区建设方面作用的实践中借鉴一些成功的经验，形成解决我国当前社区社会组织发展困境的对策。

1.健全社区社会组织体系,积极开拓社区服务项目。目前，我国社区服务发展较快,特别是社区文化活动日趋丰富，但总体上还不能满足社区居民的需要。如对老年人的服务还比较薄弱，青少年课后服务滞后、活动场所缺乏,家政服务项目需要增加和改进,社区安全感不强。社区服务的开拓和健全光靠居委会的努力是不够的,要建立代表不同群体利益和为不同群体服务的团体,把社区服务提高到一个新的水平。在美国社区内,非营利组织正朝着建立一种无所不包的服务体系方向努力,涉及的服务范围十分宽广,力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方位的新境界。特别是为社区老年人服务和老年人自我服务的组织及设施比较健全。

借鉴美国的经验，进一步开拓社区服务项目可从以下几方面着手：一是要注重建立为特殊群体服务的社区组织以及公益性服务设施的管理组织，如老年人协会、青少年活动中心、妇女协会、残疾人协会、扶贫济困性的团体等。特别是要通过这些组织为弱势群体开展服务,及时地反映他们的困难和要求,帮助他们解决生活中存在的突出问题。二是要建立一些志愿者服务组织。一大批热心志愿者队伍的存在，是社区社会组织顺利开展活动及社区发展的重要因素。我们要从社区建设的要求出发,积极发展热心于社会公益事业的志愿者队伍。大、中、小学校要建立社区服务档案,把学生的志愿服务作为好学生评选，甚至作为正常毕业的必备条件。三是要积极发展服务性的民办非企业单位。在美国,社区非营利组织在沟通政府与百姓之间的联系、拓展就业途径、缓解社会冲突方面起着重要的润滑剂作用。我国由于政府职能转变滞后,不少社区服务内容还没有从政府工作中分离出来,一些社区服务项目与企业经营也没有作规范性的区别，因而社区民办非企业单位发育迟缓,机制不健全。为此,我们要从社区居民的需求出发,充分体现以人为本的原则,以优质服务为目标,积极倡导建设社区社会组织，既要满足社区居民生活的基本需要,又能帮助解决社区的就业问题,为社区居民创造舒适的生活环境,使他们有更多时间从事其它工作。一些公益性设施应尽可能地由居民成立民办非企业单位,进行自我管理[6]。

2.制定和完善相关法规政策，健全监督管理机制。政府要制定和完善有关法律法规和政策条例，为社区社会组织的运行和监管提供制度依据，公正、合法地保障社区社会组织的合法权益，使社区社会组织发展规范化、制度化。借鉴美国的经验，结合我国的实际,建立对社区社会组织的法制保障，规范社区社会组织的设立，促进社区社会组织的有效运转。建议国家制订《社区工作条例》，根据新形势、新情况，在进一步明确社区居委会的性质、责任和权利的基础上,对社区社会组织的设立程序、职能、有关政策等作出具体的可操作的规定。政府应出台相应的政策条例，对社区社会组织在登记备案环节适度放宽，破除其尴尬的合法化困境，获得合法的组织身份。

在美国，强调社区社会组织的作用，并不意味着政府放弃了对其的监督和管理，相反政府运用税收、民事法律、劳动政策等手段，不断地加强和改进对各类社区非营利组织的管理和监督。美国通过宽严有度、刚柔共济的具体举措，促使社区非营利组织发挥开创性和探索性作用，弥补了政府失灵和市场失灵。对我国社区社会组织的监督管理，可借鉴美国的社区发展经验，培育一批专业评估机构，制定服务标准和规范，并对社区社会组织活动进行评估，根据评估的结果，确定财政支持的对象和标准。强化社会公众和新闻媒体对社区社会组织的监督作用，建立机制，允许公民对其章程、组织机构、活动情况和财务情况进行监督。

3.政府主导，多方协助提供必要资金支持。美国政府对社区非营利组织的支持在过去20年中迅猛发展，提供了包括免税、财政资金支持在内的各项支持举措，联邦政府在社会服务方面的花费，50%以上投向非营利组织。对社区服务项目，在财政上每年提供10%～80%不等的财政资金，其中以60%～70%为多。在税收上给予社区非营利组织特定的免税政策。

比较而言，我国社区社会组织由于缺乏充足稳定的活动经费，严重地制约了其稳定、长久的发展。因此，政府应提供必要的财政支持，加大购买公共服务的力度，适度拓宽社区社会组织融资渠道，保障其正常运转所需经费支持。要重点支持社区民办非企业单位，这一类型的组织是指依照国务院《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定设立的为社区居民服务的公益性、非营利性社区社会组织。要用足用好国务院、财政部和国家税务总局对民办非企业单位的税收优惠政策。对这类组织开展的一些有偿服务,能免税的要予以免税。对企业、事业单位、社会团体和个人向民办非企业单位的公益、救济性捐赠,准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。同时，要完善对民办非企业单位的监督机制。严格规定社区民办非企业单位在接受捐赠和开展有偿服务时的收入不能作为分红分给出资人,有专项用途的必须专款专用,没有专项用途的必须转变为社区居民的福利和用于扩大再服务。

4.提高社区工作人员能力素养。美国社区非营利组织的管理者和工作人员知识层次较高，社会阅历广，有丰富的社会经验，具有为社会奉献的精神，能够对组织进行合法、高效的管理，使社区社会组织能够以最少的成本提供最多的服务，而目前我国的社区工作人员普遍缺乏专业的培训和指导，因此专业的社区工作人员队伍亟需发展和壮大。首先，应该推进社区社会组织工作人员的专业化、职业化发展，高等院校应增加社会工作相关专业培养的力度，健全职业社区工作人员培养体系，弥补社会短缺、空缺。其次，加强现有工作人员的培训力度，要经常性的进行业务培训，并与外界有关方面加强联系，就社会组织能力建设的内容、方法等方面开展合作交流，提高组织自我建设、自我发展的能力。再次，可以充分利用志愿者的资源，通过整合素质相对较高的志愿者资源，有效地缓解专业人员短缺的问题，并促进志愿者服务走向制度化、规范化的发展道路。

[1]宋香丽.美国社区服务模式经验与启示[J].重庆教育学院学报，2011(24):82-85.

[1]康晓强.社区社会组织研究：回眸与展望[J].社团管理研究，2009(10):40-43.

[3]刘轩.北京市社区社会组织的调查研究[J].社团管理研究，2012(10):14-17.

[4]卢建.浅析北京市社区社会组织现状及有关发展对策与建议[J].社团管理研究，2011(11):8-11.

[5]康晓强.社区社会组织研究：回眸与展望[J].社团管理研究，2009(10):40-43.

[6]蒋学基，叶海燕，俞志宏，叶真.美国社区非政府组织的运行情况及其启示[J].浙江社会科学，2002(4): 60-64.

On the Cultivation and Development of Social Organizations in Chinese Community:a Reference from the Development of Non-profit Organizations in American Community

XIN Chuan-hai，MA Jun-biao
（Schoolof Public Administration,University of International Businessand Economics,Beijing 100029,China）

In the context of social management system reform,new needs and problems of community management continually arising,social organizations in community are playing an irreplaceable effect to integrate community service resources and meet thematerial and cultural needs of community residents,to develop the community autonomy and increase the citizen participation.In recent years,the cultivation and development of community-based social organizations hasmade some great achievement,but still faces difficultiesw ith further development.The non-profit organizations in American community aremore perfect which have become the main forcesof community service and development.It’s very necessary to seek countermeasuresand suggestions for the cultivation and development of social organizations in Chinese community from learning the development experience of non-profit organizations in American community.

community;Chinese community;social organization;American community；non-profit organizations