职教集团内部教育资源统筹问题研究①

蒋锦标，王振龙

（辽宁农业职业技术学院，辽宁 熊岳 115009）

职教集团内部教育资源统筹问题研究①

蒋锦标，王振龙

（辽宁农业职业技术学院，辽宁 熊岳 115009）

职业教育集团化办学的效果和水平决定于职教集团内外部教育资源统筹调配与共建共享的力度。我国职教集团内部教育资源分布具有明显的表征，存在政府缺位、功能缺失、职教集团法人地位缺失与组织形式的松散、现行教育体制制约、缺乏有效的资源统筹与调节机制等影响因素。政府应履职尽责，加强顶层设计和统一认识，厘清思路，构建资源统筹共享机制。

职教集团；教育资源；统筹

一、我国职教集团内部教育资源分布的表征

（一）职教集团内部教育资源的界定

职业教育资源具有教育学、经济学、社会学和精神文化层面的含义，［1］是为实施职业教育实践所需要的所有能够维护、参与和服务于职业教育的一切教育资源，是人力、物力、财力等有形资源和政策、制度、文化等非物质资源的总和。尽管职教集团组建的主导类型多样，但参与主体一般包括政府、职业院校、行业组织、企业、科研院所等单位，加之职教集团的属性，其内部教育资源在本质上应属于职业教育资源，按照参与主体划分为学校资源、企业资源、政府资源、行业资源、科研院校资源、其他公众资源；按照资源内容划分为教学资源、人力资源、技术资源、基础设施资源、政策资源、信息资源等；按照资源的外显形式分为硬件资源和软件资源［2］。集团内部教育资源既有公共社会资源，也有市场经济资源，共同构成混合的开放资源系统，成为职业教育发展的逻辑起点、内容基础和条件保障。

（二）职教集团内部教育资源分布的表征

1.资源总量有限，重复配置

虽然职教集团成员自由加入与退出存在一定波动性，但集团成员总量相对固定，集团运转也是以牵头单位为主的核心层成员单位拥有的教育资源为重要支撑，加上政府专项经费的有限投入，这就注定了职教集团内部教育资源的有限性。由于集团成员自愿平等加入，原有的产权、所有制和行政隶属关系均保持不变，历史性造成部分教育资源存在同质性，在专业设置、基础设施建设等方面重复投入与建设现象也比较突出，资源重复配置的结果使职教集团内部有限的资源总量存在一定程度上的缩水现象，这种资源的结构性内耗与大众化的职业教育快速发展和集团化化办学适应地方经济快速发展与产业结构调整与升级的新要求是不相符的，也是不协调的。

2.资源种类相对丰富，优质资源少而散

集团成员单位成分复杂，既有中等、高等职业院校，也有行业企业和科研单位，各成员单位在规模实力和发展水平上存在明显差异，规模以上企业、国家省市三级龙头企业和国家、省级示范院校总量偏少，且分布随机分散、自我发展，并且成员学校专业建设特色不突出，特色专业、品牌专业量少且集中，客观存在集团内部教育资源种类上的相对丰富与优质教育资源的少而分散、优质特色资源布局不合理与引领互助帮扶作用不强的地域性内耗的问题，行业型职教集团在这方面问题相对更严重些。

3.经费不足，投入分散

经费不足是全国集团化办学的普遍现象，成为制约集团化发展的重要因素。部分职教集团在成立之初轰轰烈烈，运转不久就偃旗息鼓，处于沉睡状态，据中国职教学会调查，全国层面一千多家职教集团中仅有200多家集团网站能够动态更新。政府主导型职教集团每年都有额度不等的专项经费支持，其他类型职教集团的专项经费来源和每年经费额度都不固定，有些院校主导型职教集团甚至靠牵头单位自筹来维系集团生存。由于各成员单位隶属于不同的地区或行业主管部门，经费独立投入。因资源配置分散和重复建设，有限经费多点供给，客观上又造成了经费投入分散，与经费不足存在矛盾，这种资源性内耗严重影响了经费集中有效使用和集团化办学健康发展。

4.条块分割，效能折损

集团是松散结合体，各成员单位隶属于不同地区行政部门管辖，各自为政，即使是同一地区的成员单位，彼此也无直接性的利益联结关系；即使是有利益联结关系的中高职五年一贯制联合办学，仅是学制上的衔接，而在专业教学标准制定、教学资源开发、教学管理与过程控制等方面仍是各自为战，独立操作；集团成员学校和企业两大资源主体，因存在资源属性、优势和文化上的迥然差异，加之资源边界明显，在缺乏第三方强有力推动和各自利益诉求不能得到及时、有效满足的情况下，校企两类资源只是停留松散、浅层和较窄范围内的整合和有限度的互补性利用，产教两大领域存在资源事实性的条块分割。集团政出多门、条块分割，必然造成内部教育资源增量少且慢、存量多且分散、负载过重或闲置浪费，客观上加重资源的不合理配置与重复建设。这种以资源效能折损为代价的管理性内耗，严重制约着集团凝聚力的提升和整体对外服务水平与竞争力的提高。

二、影响我国职教集团内部教育资源分布的因素

（一）政府缺位，功能缺失

目前我国绝大多数职教集团是政府主导成立的，政府主导型职教集团和集团松散的组织架构，必然要求政府发挥其主导作用，以行政手段组织协调职教集团建设，以出台相关政策、组织制定有关法律法规正确引导和保证职教集团改革创新顺畅进行，但是政府在集团化办学中却未能做到履行职责始终如一和不折不扣，加之集团的松散性组织架构，导致集团内部教育资源难以科学统筹和充分共享。具体表现在以下三个方面：一是各级政府及教育行政主管部门认同集团化办学是我国职业教育体制机制改革创新的有效路径和重要途径，支持并指导成立职教集团，但在操作层面教育主管部门只将职教集团作为职教改革专项对待，并未纳入现行的教育行政管理体系，没有积极为职教集团在体制机制改革创新上架线搭桥，没有制定切实有效的扶持政策，导致集团化办学改革陷于孤军奋战、上下两难的尴尬境地，即使是区域型的集团内部教育资源也难以有效统筹、集中使用。二是尽管行业型职教集团拥有行业专家、教育大家，基本囊括了本省本行业中高职学校，也有一定数量的行业龙头企业，但行业办学项目和专项资金扶持建设项目的初审权、技能鉴定权等集中在行政主管部门，弱化了行业的办学责任，削弱了行业指导作用，客观上也导致对行业支持的力度不够，同时也不利于职教集团树立权威和增强凝聚力，客观影响集团品牌建设和集团内在发展动力。三是政府部门在专业设置审批、统筹协调与指导功能缺失或不到位，使得同一地区相同专业多校重复设置的情况依然存在，造成资源重复投入使用和浪费，不仅没有强化成员单位间的合作，相反却加剧了各成员学校在招生、就业、师资以及与企业合作等方面的竞争，各成员学校间的资源自然难以整合，造成资源重复配置、条块分割、小而散、效能折损的现状。

（二）职教集团法人地位缺失与组织形式的松散

在政府强力推动下速成的职教集团多是成员单位以契约形式构建起来的非营利性、松散性非法人组织。这种契约型的组建模式，各成员单位的产权、所有制、人事隶属关系不因加入职教集团而改变，成员单位间不存在利益关系、隶属关系、上下级管辖关系，因此在很大程度上阻碍了集团内部教育资源的统筹使用、集中调配和有机整合。职教集团法人主体地位的缺失，导致集团自身不能如企业集团组织那样按照《中华人民共和国公司法》建设强有力的内部治理结构，集团成员单位共同缔结的集团章程缺乏法律效力，对成员单位不能形成实质性的约束力，集团不能真正行使行政管理权，不能做到令行禁止，这是引发集团“集而不团”、“形散神也散”的问题关键；国家也未出台相关的法规与政策明确各成员单位办学主体定位及其对等的责权利，在一定程度上影响了各成员单位参与办学的积极性，加重了集团内部教育资源统筹共享的难度。

（三）现行教育体制制约

计划经济时代，我国职业教育长期施行集权式管理体制，政府集中掌控着教育领域的一切资源，在职业教育的发展和职业院校的改革中起着决定作用，也包括决定成立职教集团和实施集团化办学。因此，高校缺乏自主办学权，社会力量也不能涉足职业教育的领域。这样一方面造成政府办学经费供给不足，另一方面职业院校不能充分有效使用社会闲散富余资金的尴尬局面［3］。改革开放以来，随着我国由计划经济过渡到市场经济，我国高度集权的计划经济管理模式逐渐被削弱，但政府行政权利过多现象并没有完全消除，在资源配置上仍存在明显的行政本位色彩，由于欠缺教育决策和政策制定的科学性和民主性，得不到有效监督和制约，就容易出现误判误定，甚至存在主观故意的“人情配置”。

（四）缺乏有效的资源统筹与调节机制

职教集团各成员单位加入集团的利益诉求虽然存在差异，也存在利益结合点，即高素质技能型人才；校企合作共育人才符合双方利益诉求与发展要求。但是，实际上校企两大集团资源主体，并没有真正建立起长效合作机制，双方资源大部分还处于分散隔离状态，合作处于浅表性、阶段性和松散状态，不能做到资源的统筹使用与相互共享，其主要制约因素有以下几方面：一是政府缺位。政府主导职教集团成立，却在集团成立后不闻不问，没有制定出完善的法律法规约束企业参与职业教育与培训的行为和责任，没有对教育行政主管部门、职业院校、行业协会、企业等在职业教育集团化办学中的职责分工进行明确界定，也没有将促进校企合作税收优惠减免等政策真正落到实处。二是职教集团没有深入研究学校、企业等成员单位的利益诉求，没有以最大程度满足双方利益诉求为资源统筹目标。三是劳动准入制度的不健全，企业可以从人才市场上找到成本比高职院校毕业生更低的劳务工人，使得企业缺乏与院校合作的主动性和积极性。四是职教集团没有充分利用好“利益杠杆”的市场调节手段。

三、加强集团内部教育资源统筹的对策与建议

（一）履职政府尽责，加强顶层设计

1.加强教育行政体制改革，扩大职业院校和集团化办学自主权

市场经济条件下，政府应加强传统官本位的教育行政体制改革，培育并完善职业教育市场，在职业院校和职教集团资源配置过程中，根据市场发展的需要制定相应的市场规则［4］，确保市场机制充分发挥作用，促进职教资源利用效率的最大化；减政放权，促进职业院校“去行政化”进程，赋予行业型职教集团行使行业项目申报、专业建设与职称评定的初审权，以及职业技能鉴定权，支持行业组织在集团化办学中发挥指导作用，同时将职教集团纳入教育行政管理体系或教育专项组织实施的牵头与责任主体，以此树立职教集团权威和品牌形象，并通过扩大职业院校和集团化办学自主权，为职业院校和职教集团内部职教育资源优化配置、合理流动、科学统筹与充分共享创造条件；营造良好的职教改革氛围，支持职教集团与地方各级教育行政部门协同创新职业教育体制机制。

2.加强法律法规与制度建设，明确职教集团的法人主体身份

通过制定相关法律法规，创造职教集团内部教育资源统筹的必要条件。一是改变集团性质，明确职教集团法人主体身份，并赋予其相应的法律地位和资源整合权、专业建设规划权、内部资源统筹分配权等权利；进一步完善职教集团治理结构，积极推动职教集团由松散型变为紧密型，同时促进集团内部教育资源的有效供给和合理使用。二是国家出台《校企合作促进法》，地方完善《校企合作条例》，明确集团各办学主体定位，明确成员企业参与集团化办学的责权利，支持行业协会、企业与职业院校合作开展现代学徒制、混合所有制办学，真正将税收优惠政策法规落到实处，促进成员企业积极参与集团化办学。三是实施“以政府投入为主体，投资主体多元化”政策，以弥补集团化办学经费的不足。

3.以统筹集团内部专业布局结构为突破口，优化集团内部资源配置

各级政府指导职教集团结合地区产业布局和发展需求，开展区域内、行业内专业布局结构调整改革，整合老专业和优势不明显的专业，支持特色专业、品牌专业建设，通过优化集团内部资源配置，做到保优整劣，形成集团化办学优势和集团办学合力；支持职教集团开展现代职教体系改革试点，切实改变中高职五年一贯制联合办学只是停留在学制上衔接的不良现状，同时通过走访调研，重新构建与产业结构布局相适应的专业设置，并根据行业产业需求与发展前景预测，统筹设置新兴专业，通过专业布局结构调整，盘活存量，扩大增量，带动集团内部课程、教材、师资、基地和信息等方面的资源有效开发、整合、集成和有效共享，从而提高资源的使用效率。［5］

4.成立专门组织，加强对职教集团的指导、监控与评价

政府成立省级职业教育决策与协调委员会或集团化办学指导委员会，结合本地区实际制定职教集团发展规划，明确职教集团的发展目标、工作任务，规范集团运作程序，为集团化办学指明方向；加强过程指导与监控，制定集团化办学评价指标体系，实行集团年度工作计划主管部门审核备案制和委托行业协会等第三方开展年度绩效考核制度，并将资源统筹与共享的评估考核结果及时反馈，同时作为政府次年向职教集团拨款或提供专项经费的重要依据，对资源统筹共享成效突出的职教集团给予资金支持和政策倾斜。

（二）统一认识，厘清思路，构建资源统筹共享机制

1.明确资源统筹理念、统筹原则和统筹模式

集团通过编制集团简报，开设合作论坛，开展专题研讨等多样化活动形式，明确各成员单位的角色定位和相互间的伙伴关系、帮扶关系、命运共同体关系，树立以“成员单位为本，以利益为纽带，以互助互补互利式发展方式实现强者更强、优者更优、特色更突出和各成员单位皆进步成长的发展性理念，坚持科学整合、优化配置、优势互补、共建共享、互惠共赢，共同发展”一体化的统筹原则，在集团内采取租赁、托管、合作、输出管理、注入人员、设立分院、成立实体等方式，科学选择“链动式、捆绑式、对接式、镶嵌式”等适宜的资源统筹模式，努力达成最优化的统筹目标。目前，我国职业教育集团化办学及资源统筹的典型模式有产教融合的“校企一体”模式、城乡联动的“以城带乡”模式、中高职衔接的“中高贯通”模式、专业群与产业群协同发展的“集群对接”模式、工业（农业）园区（职教城）与职教集团互动发展的“园团融合”模式、管委会整合行业职教资源的“政府主导”模式和借力跨国企业走出去办职教的“借船出海”模式等，可供集团教育资源统筹时学习借鉴。

2.构建资源统筹共享机制

市场经济时代，着眼于集团成员单位的利益诉求，构建以利益为纽带，以集团调控与市场调节相结合为手段，以互惠共赢一体化发展为原则，可从集团实际出发，构建多样式资源统筹机制。

第一，项目驱动。项目来源有政府教科研项目、委托培训或技能大赛项目、牵头学校（或名校）教研教改项目或技术研发项目、成员企业技术攻关项目或员工培训项目或委托承建项目、集团自身确定的建设项目或与地方政府、街道社区共建项目、集团外联或第三方合作项目、成员单位的援建项目等。在具体实施上，以项目为纽带，实施“1+N”模式合作，用项目合作促进育人合作，实现局部资源统筹与共享，合作成果引领投射集团。

第二，平台共建共享。集团搭建信息交流与资源共享平台，促进各成员单位沟通协作和有限教育资源的充分共享。主要做法：一是开发集团网站、QQ群和微信群，创办集团简报，举办校企合作论坛，创设活动载体，以及组建信息员队伍、成立专业群建设联盟、校企合作联盟等，构建信息沟通交流与合作平台，了解彼此需求，取长补短，互通有无，促进资源镶嵌、对接与组合；二是成立技术攻关与推广实体化运作组织。集团牵头学校（或企业）引领示范，成员单位参与，成立校企联合技术攻关类、技术培训与推广类合作组织，强强联合或以强带弱，优势互补，市场化运作，实现合作共赢。三是建立公共实训基地或技能训练中心。以公共实训基地或技能训练中心建设与运行为载体和抓手，聚合校企双方人力与技术资源，分批安排各成员学校学生或员工技能训练与技能鉴定，实现教学过程与生产过程有效对接和师资、员工、学生和社会人员的联合培养培训。四是搭建信息化教育平台。集团组织开发中高职层次分明的专业教学资源库，并利用集团网站实现远程共享；集团与成员行业组织或相关第三方合作，定期网上发布行业发展与人才需求报告等，指导专业建设与人才培养。四是搭建行业专家和优秀师资库共享平台，促进校企师资互聘共培和优质师资资源合理流动。此外，集团加强与其它集团跨区域互通互联与业务合作，取长补短，共同发展。

第三，优势互补。即校企、校校、校地间以需求为导向，利用各自资源优势，互补式合作。主要做法有：一是成员学校人才培养模式与行业、企业员工培训模式交互对接；二是校企合作开展订单培养、现代学徒制培养和二级职院混合所有制办学改革试点；三是中高职院校间、高职院校与应用本科学校间实质开展“3+2”、“2+3”、“2+4”一贯制联合办学，高职助力中职办学，协同发展；改组集团管理体制，实行学校、企业双董（理）事长制，充分发挥龙头企业的作用，鼓励集团内国家和省级示范（骨干）院校单独或与地方政府合作，牵头组建区域职教集团，并与行业型职教集团合理衔接，承接地方委托培训项目、扶贫项目、城市和新农村建设项目、社区服务项目，以及东西部教育援培项目等。

第四，名校名企引领式。即以职教集团内国家和省级示范（骨干）院校及其示范/品牌专业、知名企业、龙头企业及其经营管理经验、策略为榜样，引领带动其他成员单位。主要做法是理念与经验输出，构建伙伴关系、帮扶关系，打造命运共同体，以强带弱，以大助小，以高促低，共同进步。

［1］唐小艳，孙悦.职教集团资源共享的综合评价指标构建［J］.现代教育管理，2013，（1）：85.

［2］付达杰，唐琳.基于资源共享的现代职业教育体系构建［J］.江西广播电视大学学报，2013，（1）：23-25.

［3］岳武.中国高等教育资源配置改革问题及对策研究［D］.长春：东北师范大学，2011：2.

［4］唐林伟.高等职业教育校企合作长效机制研究：布迪厄扬域管理的视角［J］.现代教育管理，2013，（6）：92-96.

［5］兰小云.行业型职教集团运行困境与对策研究［J］.职业技术教育，2011，（7）：48-52.

（责任编辑：于翔；责任校对：李作章）

Research on Overall Plans for Interior Resources of Education in Vocational Education Groups

JIANG Jinbiao，WANG Zhenlong

（Liaoning Agricultural College，Xiongyue Liaoning 115009）

The effect and level of vocational education group running school are decided for overall plans for interior resources of education in vocational education groups and efforts to co-construction and sharing.The paper presents that the influence factors about the surface feature on the distribution about resources of education in vocational education groups in China，and the omission in the government，the afunction，the lack of status of legal person and loose in the form of organization in vocational education groups,and the restriction on the current education system，and the lack of effective resources to plan as a whole and the regulatory mechanism，and so on.The paper puts forward that the countermeasures and suggestions to strengthen the overall plans on the interior resources of education in vocational education groups，such as the government taking office responsibilities，to strengthen the top-level design and unify the understanding，to clarify the train of thought，to build a resource as a whole sharing mechanism，and so on.

vocational education groups；resources of education；overall plans

G710

A

1674-5485（2015）11-0103-05

①辽宁省教育科学“十二五”规划2013年度研究基地重点专项课题“职教集团内部教育资源的统筹机制研究”（JG13ZXY07）。

蒋锦标（1956-），男，辽宁西丰人，辽宁农业职业技术学院院长，教授，主要从事职业教育基本理论及集团化办学研究；王振龙（1968-），男，辽宁朝阳人，辽宁农业职业技术学院教授，主要从事职业教育集团化办学体制机制研究。