美国大学治理制度的演变与启示①

张凤都

（东北大学，辽宁 沈阳 110819）

美国大学治理制度的演变与启示①

张凤都

（东北大学，辽宁 沈阳 110819）

美国是目前国际上高等教育最发达的国家之一，也是大学治理制度建设相对最完善的国家之一。美国大学治理制度中的权力关系经历了由早期的行政权力占主导地位到学术权力日益凸显的发展演变过程，最终形成了如今共同治理理念下的学术权力与行政权力均衡匹配的模式。在对大学治理的本原性质与治理要义认知的基础上，提出要明晰大学制度与国家制度、大学与政府的职能和关系；通过综合治理调动积极的学术要素，进一步强化学术权威；要因地制宜，避免盲目照搬。这对提高我国大学治理的绩效有重要的理论和现实价值。

治理制度；美国大学；学术权力；行政权力

一、大学治理的本质解构

利益相关者也是市场力量或社会力量的拥有者，而市场力量和社会力量通过缔约方式内化到大学之后，便形成了行政权力和学术权力，这两种权利介于市场与社会之间。其拥有者代表着不同的利益群体，而不同利益相关者又有着不同的利益取向，具有较大的差异性，这使得他们对大学的发展走向有着不同的要求，因而其根据各自的谈判力与效用目标开始博弈，大学治理制度恰是这样的博弈均衡结果。其本质是各利益相关者针对行政权力与学术权力开展博弈，这种博弈往往能被参与者所感知并认为是与他们的利益相关的，这种感知也许只能是意会性的，也许存在于人们头脑之外的某种符号表征中。从人类发展史来看，多数情况下，一旦某些信念被参与者共同接受、分享并维持，便会在一定条件基础上逐渐生成治理制度。治理制度一旦生成便会以规律化的方式制约着参与者的策略互动，决策就会在动态的环境下产生，并不断调整变化。［1］

二、美国大学治理制度的源流考察

美国大学教育的真正起点始于殖民地时期，17世纪初大量欧洲人移民美国，并逐渐建立了殖民地大学，自此正式拉开了美国大学发展的序幕。基于学术权力与行政权力关系演变的角度来审度美国大学治理制度，不难发现，美国之所以能够成为一流的大学教育国度，原因在于，其能够根据多移民、多种族的人口结构特点，抓住经济发展和社会发展对大学教育的双重需求，不断学习欧洲大学制度，对治理制度进行不间断创新。概括起来，美国大学治理制度的发展源流，可分为以下四个阶段。

（一）殖民地大学（学院）：从行政权力主导到学术权力初显（17世纪中期-18世纪中期）

随着美洲大陆被发现，欧洲各国争夺和开拓北美的殖民者蜂拥而至。17世纪初期至中叶，美国经济发展处于前工业化时期，农业为国民经济的支柱产业。英国为保持其工业垄断地位，对殖民地工业发展采取束缚、限制乃至扼杀政策，禁止技术工人

移居殖民地及机械工具等产品的出口［2］。所以，美国的工业没有得到很好的发展，经济发展也处于较低水平。农业为主的社会环境没有向教育提出较高需求，经济因素没能成为促使大学出现的主要因素。此外，英国国内宗教斗争十分激烈，宗教教士遂来到北美大陆传播教义，他们也把英国大学的治学理念和制度带到了美国。

成立于1636年，有北美殖民地第一所学院之称的哈佛学院，就是在上述背景下创设的。哈佛学院是由英国的清教徒建立，主要教授《圣经》，培养牧师。在建院之初，小到办学理念、培养目标和课程设计，大到治理制度设计等，哈佛学院均具有浓郁的英国气息和鲜明的宗教色彩。哈佛学院首先向殖民地政府申请特许状，批准成立后，马萨诸塞州议会批准哈佛学院成立了马萨诸塞州殖民地总监、副总监、参政大臣、3名地方官员和六位教会牧师共12人组成的董事会（校监委员会）。此种结构下，由于交通不便，董事会成员难能经常会面，很难直接参与处理哈佛学院日常决策事宜。有鉴于此，1650年，借鉴英国的学者自治模式创立了由校内教师组成的管理委员会，这体现了英式学者自治模式与实际制度之间的平衡。根据特许状规定，董事会对学院及其财产享有法人的所有权，管理委员会对学院财产享有托管权和对学院所有事务的监督权，形成了董事会与管理委员会一道分享学院权力的局面。同时，董事会可以对管理委员会的重大决策实施否决权，由董事会和管理委员会共同执掌哈佛的决策权。由于哈佛学院的教师相对来说较为年轻，人数偏少、资历不深、任期也不长，尚未形成较强的团体力量，教师组成的管理委员会基本不享有参与决策的权力，往往是董事会决定着学院的重大决策并拥有否决权。

1693年，即哈佛学院创办57年之后，新大陆又出现了第二所高等学校——威廉·玛丽学院。同时期的威廉·玛丽学院基本沿袭了哈佛学院的治理模式，也实行了两院制。威廉·玛丽学院借鉴英国爱丁堡学院的经验，与当地的现实有机地结合起来。学院的董事会由议会议员、校长、牧师组成，总督等行政人士仍然拥有参与学院重大事项决策的主导权力。

自大学在美国出现至17世纪末这一时期，大学是为了特定的世俗和宗教的目的而设立的。总体来说，这些学院的董事会以政府官员和教会牧师为主，仍然是行政权力主导，校内负责传授教义的教士组成的管理委员会作为学术权力的代表却仅是名义上的，保证教师们学术治校的大学评议会等制度并没有出现。表面上的双层权力架构体现出来的制衡没能够阻挡行政权力在学校实际管理中的一家独大。

然而，学术权力不受重视的局面很快被1701年成立的耶鲁学院所打破。耶鲁学院为避免出现行政权力压制学术权力的现象，实行一院制的体制，仅建立了一个由10位公理会牧师组成的管理委员会，此时管理委员会完全由学术权力所控制。自此耶鲁学院的治理制度奠定了美国大学学术治理的基调，18世纪以后成立的学院纷纷效仿耶鲁的一院制模式。18世纪中叶，教授作为永久性的教师职位出现在哈佛学院，评议会的雏形则出现在以学术权力为主导的耶鲁学院。德怀特任耶鲁大学校长期间，曾指定三名教授组成评议会负责学术事务，标志着学术评议会制度的雏形初现，但此时学术评议会制度并没有得到大多数学院的认可。教授和评议会的出现，却没能从教学管理走到学术管理的前台，这也直接导致了学术治理制度的滞后,但这并未阻挡学院的进一步创设。截止到美国建国前夕，在殖民地又先后创办了包括新泽西学院在内的其他六所学院。虽然有些学院在最初阶段与政府有联系，但同欧洲那些由政府教育部控制的院校相比，或同美国后来那些由各州直接提供经费的公立院校相比，这些学院基本上是独立的［3］。

（二）建国初期的大学：学术权力逐步增强（18世纪中期-19世纪中期）

1776年，随着《美国独立宣言》的诞生，标志着北美殖民地时代的结束，美国随之建立了州政府以及联邦政府。独立战争强调新政权的根基是人民主权，在一定程度上削弱了政府的权力，把个体和群体的自由和原创力放在首位。1776年，马萨诸塞州正式介入教育领域，并颁布了相关法律。该州在其宪法中正式提出：“大学应当适当鼓舞传授和推广各种有用的知识。”此后，其他很多州开始借鉴和效仿。1787年，美国制定宪法并正式成立联邦政府。1791年，联邦宪法宣布“凡在本宪法未授予联邦而又未禁止各州行使之权利，分别保留给各州或人

民”。联邦宪法规定的教育权逐渐落到各州政府和人民手中，教育管理的地方分权体制正式开始确立。随后1794年的美国联邦宪法修正案确定了“政教分离”的原则。

在上述背景下，1800-1860年间由各州批准建立了500多所前述的小学院。私立学院采取了董事会治校制度，董事会成员由殖民地政府官员和牧师变为工商业者。1818年的达特茅斯学院案将私立学院董事会控制权的争斗推向高潮。首先起因于学院董事会与校长之间的冲突，在学院开办之初，校长惠洛克执掌学院所有大权，其去世后由其子小惠洛克继任校长的职务。但小惠洛克的管理方式引起了董事会的不满，董事会根据特许状授予的权利于1815年解除了小惠洛克的校长、教授、董事职务。1816年，与小惠洛克交好的新罕布什尔州州长制定新法案决定将私立达特茅斯学院改为州立达特茅斯学院，但董事会拒绝执行此决议，由此演变为董事会与州政府的斗争，最终联邦最高法院作出终审判决，达特茅斯学院属于私法人，而且保证私立学院拥有作为独立的法人不再受政府干涉的自治权。在社会各界的关注下，直到此时，公立学院与私立学院共存的局面才正式被确立。结果州政府不得不退让，建立了公立学院［4］。

达特茅斯学院案虽然保证了私立学院的地位，但也为私立学院带来了不少问题。其中一个重要影响就体现在财政方面。由于私立学院不再接受政府的税收拨款，私立学院不得不自谋出路筹集资金确保学院的资金来源。随之而来，工商界人士、政府官员，以及卓有成就的校友加入到私立学院董事会中，带来了巨大的经济资助的同时也将私立学院实际控制权转移到了他们手中。达特茅斯学院案同时使各州不再寻求将原有的私立学院改为公立学院，而是通过公共税收直接建立新的公立学院。对于新建立的公立学院政府有着绝对的管理权，公立学院的最高权力机构董事会由州政府和议会直接管理。州政府的资助极大地促进了公立学院的发展和繁荣。

1818年，耶鲁在校长杰里迈亚·戴（Jeremiah Day）的领导下逐渐形成了所谓的“耶鲁理念”，杰里迈亚·戴在决策中尊重教授，不利用行政权力干涉教授们的职责和特权，如果没有征求教师们意见或建议，即便是法人代表——董事会也不得做出任何决策，“教授会立法、校长同意、董事会批准”越来越深入人心，逐渐成为耶鲁的治校格言。耶鲁毕业生成为其他学院的校长之后，也将母校的治理理念扩展到其他学院，这些学子沿袭“耶鲁理念”，学术权力在学院中逐渐受到重视，教师的地位有所提升。学术治理的理念在美国的兴起与耶鲁学院的学术治校理念密不可分。

1819年，美国第三任总统托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）受到欧洲学术治理思想的影响，引入德国的“学习自由”的口号。由他创办的公立弗吉尼亚学院允许学生在选课方面享有“完全的自由”，这是美国学院史上第一次把“学习自由”的口号付诸行动。此后，美国学院开始将教师派往欧洲各国学习深造，而且教师也可以在不同院校之间流动。这一时期讲师和助理教授大量增加。那些希冀在各学术领域获得高级训练的人一般都出国留学，尤其是到欧洲留学，随着学子们从欧洲学成归来，并且成为美国各大学的管理者，欧洲的学术管理理念逐渐开始对美国大学教育产生深远的影响。

从18世纪中后期到19世纪中期的建国初期学院时期，由于“耶鲁理念”和欧洲学术治理理念的兴起，美国出现了以弗吉尼亚学院为代表的新型学院，教授与学生的地位得以提升，学术权力开始萌芽。但在此期间，公立学院的控制权掌握在州政府控制的各州教育董事会手中，拥有私立学院控制权的董事会也转变为由工商业者主导。学院的学术事务决策权虽然在一定程度上呈现出由董事会向教师转移的趋势，但学术权力仍然无法与处于垄断学院控制权地位的行政权力相制衡。

（三）研究型大学时代的开启：学术权力空前提升（19世纪中期-20世纪中期）

工业的发展使得教育规模迅速扩大，而教育规模的迅速扩大要求必须进行科学的学校管理。19世纪40年代开始，世界主要资本主义国家纷纷立法，促进义务教育的发展。美国的马萨诸塞州于1852年颁布了第一个义务教育法。［5］至1898年，美国已有32个州颁布了义务教育法。一系列措施的出台，使初等教育有了前所未有的发展机遇，初等教育的普及促使人们希望受到更高等的教育。由此，公众不断加深对教育重要性的认识，人民普遍认为国家应当建立一个包括大学教育在内的完整的教育体系。

1862年生效的《莫雷尔法案》就是在上述背景下颁布的。为积极兴办符合工、农行业发展需要的大学，《莫雷尔法案》规定由联邦政府划拨土地，以辅助各州兴办农业和工艺学院，即赠地学院。1867年，美国国会通过并颁布《教育部法》，于同年3月正式成立了联邦教育部，此举进一步促进了美国各层次教育的发展。1890年《第二莫雷尔法案》获得通过，该法案规定联邦政府每年向增地学院拨款。《莫雷尔法案》推动的“增地运动”满足了美国社会经济发展和人口激增对大学的新需求，在大量“增地运动”资金的资助下，美国大学数量与规模迅速增长，大学学生和开设课程数量激增，大量新的教学研究单位得以设立。1874年，霍普金斯大学开始筹建，1876年正式建立起了美国第一所大学——霍普金斯大学。大学的董事们决定，霍普金斯大学应该是一所全新的大学，而借鉴德国大学模式，是建立美国新大学的理想选择。校长吉尔曼（Daniel C. Gilman）宣布：霍普金斯大学的宗旨是促进所有有益知识的发展，鼓励科研，提高学者的水平［6］，由此开创了美国研究型大学的先河。随后，其他院校也在19世纪中后期逐渐发展为大学。

可以说，19世纪中叶后，美国高等教育制度进入了学习德国高等教育制度的巅峰，其直接动力一方面是由于美国前往德国留学的一大批人士返回美国，并在美国高等教育领域发挥重要作用，另一方面是大量的德国学者和著名科学家相继来到美国大学执教。在上述背景下，1900年，哈佛大学等已开始出现了助理教授、副教授、教授的现代教师梯级模式，这说明教授作为美国大学不可或缺的一个学术权力主体，其重要性逐渐显现。同时，尽管在大学中董事会权力有所削减，但董事会与校长仍时常可不经过任何规定的听证程序，任意解除教师乃至教授的职务或职称，这些情况的出现促使了美国大学教授协会的诞生。1915年，美国大学教授协会在哥伦比亚大学召开成立大会，并在成立之初，发表了《委员会关于学术自由和学术终身教授制的声明》，积极、有效地确立学术自由和教师聘任的普遍规则，提倡大学教师参与大学治理。

美国大学教授协会的创立和发展为教授权力提供了支持，但该协会仅维护教授的权益，而非大多数底层教师的权益，又由于行政管理专业化不断加深，底层教师在行政管理方面的权力逐渐减小。尽管教师们乐于专注教学和研究、摆脱行政事务工作，但他们却仍然重视自己传统上的对教学目的、教学内容与教学方法等学术事务的控制权。然而，由于学术事务只有经过行政管理人员研究之后才能提交到学术评议会上讨论。这个程序虽然减少了许多繁杂的工作和不必要的争论，加快了学术事务的处理进程，却在一定程度上削弱了教师在学术管理方面的权力。学术评议会是由教授主导的，校长、教务长等大学行政人员在参加评议会时只有列席权，无表决权。可见20世纪初期兴起的美国大学评议会制度虽不如欧洲国家创立早、发展快，但却充分给予了教授在学术上的自由权和控制权，体现了“教授治校”的理念。在美国学术评议会的发展史中，成立于1904年的斯坦福大学评议会是美国大学评议会的一个典型，“评议会组织章程”规定了大学评议会的权限以及内部组织架构。在不断修改完善基础之上，于1977年通过了评议会章程修正案，且沿用至今。到了20世纪中叶，美国几乎所有的大学都开始建立评议会，有些州甚至开始把公立大学的评议会制度纳入到州立法中来。

（四）共同治理理念下的大学：行政权力与学术权力的均衡匹配（20世纪中期以来）

第二次世界大战以后，作为赢家的美国，逐步从20世纪30年代的经济大萧条中走出，长时间保持了历史上比较高的经济增长率，其经济实力不断增强，从而为二战后美国高等教育的快速发展奠定了坚实的经济基础。与此同时，为避免战后大批退伍军人返回就业市场而引起大规模失业，造成社会混乱，1944年6月，总统罗斯福签署了《军事人员重新调整法》。法案一经实施，上百万计的退伍军人如潮水般涌入高等学校，仅1946-1947年，退伍军人学生占全美高校学生总数的将近一半，这使得美国高等教育的办学规模在1945-1956年间扩大了近一倍。因此也间接推动了美国高校办学理念的创新，如招生和课程设置的灵活性等。进入20世纪50年代以后，受科技、经济、军备等因素的影响，美国各界对高等教育的作用开始有了更加深入的认识。1945年，布什向美国总统提交了一份题为《科学——无止境的疆界》的报告，系统阐述了战后美国应采取的科学政策。1947年，美国总统高等教育

委员会的报告《为民主服务的高等教育》指出：“原子时代的到来强化了未来的不稳定。这使高等教育具有了更大的责任，也更突出了发展教育和科研的必要性”。

20世纪50年代初期，伴随着美苏两大阵营冷战的加剧以及大量退伍军人陆续离校，大学校园在校生数量曾一度出现逐年减少的趋势。直到50年代中期，受“战后经济社会的迅猛发展迫切需要各级各类人才”、“中等教育的普及化使得高中毕业生不断增加”、“生育高峰期出生的孩子开始陆续到大学就读”、“大规模的‘民权运动’使得高等学校民主化要求空前高涨”以及“由于高等学校在二战期间的重大贡献以及战后接受和培训众多退伍军人所获得的显著成效”等因素的影响和推动，美国高等教育、高等学校的社会威望和地位较以往有了显著提高。［7］尤其是1957年10月4日，前苏联人造地球卫星升天，更是震惊了美国政府及公众，从而拉开了此后美国高等教育由“精英教育”转向“大众化教育”的序幕。

进入20世纪70年代，第三次科技革命改变了美国的产业结构和生产方式，全新的工作领域和工作方式对熟练型劳动者的需求越来越大，这就要求美国高等教育对此作出相应的对策。进入20世纪80年代以后，美国社会更是出现了由种族、贫困、吸毒等而造成的接受教育机会不均等问题，并由此引致各类学生运动频发，学生们将矛头指向大学内部，迫使大学考虑学生们的民主权力。面对这一系列问题，社会公众再一次把希望寄托于高等教育，期望通过教育改革来克服这些社会问题和危机。［8］对此，美国通过修正高等教育法、加大监督和投入以及发表政府报告等方式，对高等教育质量表现出了较高的关注。

可以说，改革涉及到方方面面。就大学治理而言，很多大学的董事会中出现了学生董事。学生作为大学的一个重要利益相关者参与到大学治理当中，使行政权力有所分化。20世纪70年代，教师集体谈判使得教师获得一定的学术自由。同时，人们对于教授终身制的质疑和教授终身制带来的官僚化与对创新性追求的弱化，不但使底层教师逐渐提升了其在大学治理中的地位，也使大学学术评议会由单一的“教授治校”向加强共同治理而努力，学术治理参与权的下放使学术权力得到了进一步提升。在多方利益相关者的博弈下，美国大学逐渐形成了包含政府、工商业者、校友等多方利益体的共同治理模式。虽然进入新千年以来，美国政府又通过立法的方式对大学治理问题进行了部分改革，但是，各利益相关者共同治理与学术型治理并重的大学治理模式至今未变,并正影响着世界其他国家高等教育的发展。［9］

三、对中国大学治理制度建设的启示

毋庸赘言，现代大学起源于西方，现已成为世界文明共同而宝贵的财富。因此考察美国大学治理制度的形成源流，对于我国大学治理制度的发展变革有着宝贵的借鉴意义。如今，随着时代的发展，对于高等教育也有了更高的要求。选择合适的治理制度是大学繁荣发展的前提，然而受传统体制性因素影响,我国高校内部权力结构普遍较为失衡,行政权力过于强势,而学术权力严重式微，已成为阻碍大学发展的主要问题。借鉴美国大学治理的经验，可从以下几方面着手改善中国大学的治理制度。

第一，要明晰大学制度与国家制度、大学与政府的职能和关系。大学制度建设是一个渐进演化的过程，其建设与国家制度建设有着紧密的联系。只有国家制度不断创新，大学制度才能渐进发展。因此，提倡渐进式的改革，重新审视、定位政府与大学之间的关系，政府部门在继续为大学提供经费支持的前提下，还要给予高校更大的自主空间，从以往的垂直管理向政府与大学之间建立伙伴关系的方向转变。政府应该切实转变职能，对大学适度宏观控制，可以运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段对大学进行管理。但政府应从直接管理者位置上淡出，将以往的直接管理职能转变为统筹规划、监督指导、制定标准和协调服务等职能。

第二，通过综合治理调动积极的学术要素，进一步强化学术权威。我们应认识到大学制度建设的本质是学术权力和行政权力博弈平衡的过程。因此，要改变多年来行政权力泛化的现状，实现由行政权力为主导向行政权力与学术权力均衡治理的方式转变，实现大学内部的多元治理。为凸显学术权力的地位和作用，首先是在大学内部管理的价值

取向上,要充分认可学术权力的合法性和合理性，以此确立管理的标准。落实学术管理在高校管理中的地位,关键是赋予学术管理机构对学术事务的决策权。学术权力的赋予有利于规范学术行为、限制行政权力干预和促进学术健康发展［10］，以此，让学术管理机构真正担当起学术事务管理的职责,发挥学术权力在大学治理中的作用。其次是要充分发挥教授在高校民主管理中的作用。教授是高校教师中最重要的学术群体,他们熟悉教育教学、学术研究和学科建设,对教育教学、学术研究和学科建设的特点和规律有着深邃的理解。高校要通过设立学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、校务委员会和教职工代表大会等形式,提高教授在高等学校改革和发展中的决策权、管理权和监督权，使之成为大学内部事务管理名副其实的监督机构。

第三，要因地制宜，避免盲目照搬。诚然，大学制度建设是一个不断借鉴的过程。不过在借鉴国外经验的时候，应该把握住一些基本原则。其中最主要的原则是需要在充分考虑国情差异的前提下审慎地借鉴外国经验。中国和美国在制度和文化上存在着巨大的差异，国家性质的不同决定了在某些问题上美国的经验是不能够直接照搬的。在借鉴美国大学治理结构经验的过程中，应该逐条分析美国各项举措的制度背景，并将它和中国的制度环境进行仔细对比。如果盲目照搬，反而会对本国大学制度的创新与改善产生反作用。

［1］李维安，王世权.大学治理［M］.北京：机械工业出版社，2013：22-36.

［2］王保星.殖民地时期美国高等教育发展的基本特征［J］.清华大学教育研究，2000，（2）：97-101.

［3］［加］约翰·范德格拉夫.学术权力：七国高等教育管理体制比较［M］.王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001：18-22.

［4］欧阳光华.董事、校长与教授：美国大学治理结构研究［M］.北京：高等教育出版社，2011：45-47.

［5］滕大春.美国教育史［M］.北京：人民教育出版社，1994：96-101.

［6］吴文侃.比较教育学［M］.北京：人民教育出版社，1999：49.

［7］王英杰.美国高等教育的发展与改革［M］.北京：人民教育出版社，1993：21-23.

［8］胡保利.教育立法与美国高等教育的两次跨越式发展［M］.高等教育研究，2008，（6）：105-108.

［9］VanDeGraaff，JohnH.，Furth，Dorotea.，Clark BurtonR.Academic Power：Patterns of Authority in Seven National Systems of Higher Education［M］. New York：Praeger Publishers，1978：114-119.

［10］李华.现代大学学术权力的权利性回归——现代大学制度建构的路径分析［J］.现代教育管理，2011，（6）：46-49。

（责任编辑：杨 玉；责任校对：于 翔）

The Evolution and Enlightenment of Governance System in American Universities

ZHANG Fengdu

（Northeastern University，Shenyang Liaoning 110819）

America is a country that has a developed higher education system internationally，and the university governance system construction of America is also one of the most relatively perfect countries.The power relations in the American university governance structure have experienced an evolution process.In early ages the administrative power was in dominant place.Then the academic power played an increasingly important role.Finally the relationships in the governance structure of American universities have reached a balance between academic and administrative power.Based on the cognition of the primitive nature and governance essence of university governance，this essay analyzes the structure and function characteristics of governance system in American universities to seek for general rules of university governance system development.It has important theoretical and practical value to strengthen the construction of college governance system，and improve the performance of university governance in our country.

governance system；american university；academic power；administrative power

G640

A

1674-5485（2015）08-0023-06

国家社会科学基金项目“高校行政和学术权力的运行机制研究”（CIA100167）。

张凤都（1964-），男，辽宁辽阳人，东北大学副研究员，硕士，主要从事教育管理研究。