高等教育治理视野下英国大学与国家关系的变革①

崔艳丽，崔建芳

（1.江苏第二师范学院，江苏 南京 210013；2.江苏科技大学，江苏 镇江 212003）

高等教育治理视野下英国大学与国家关系的变革①

崔艳丽1，崔建芳2

（1.江苏第二师范学院，江苏 南京 210013；2.江苏科技大学，江苏 镇江 212003）

新自由主义和新保守主义的兴起、知识社会的出现和全球竞争的需要、高等教育向大众化和现代化的转变改变了英国传统的大学——国家关系的社会基础，使大学与国家关系发生了巨大的变化。英国政府通过加强政府掌控、改变传统的大学自治理念，以高等教育资助委员会取代大学拨款委员会，运用市场工具等举措，实现了大学——国家关系的转变。在高等教育治理模式下，中央集权与权力下放的双向过程、大学自治从实质性转向程序性、强大的协商机制为大学提供了博弈空间，是英国大学与国家关系的新特点。

英国；大学与国家关系；中央集权；程序性自治；博弈空间

一、英国大学与国家关系转变的背景

1.新自由主义和新保守主义的兴起

新自由主义与新保守主义的兴起与福利国家的危机密不可分。20世纪70年代，西方社会爆发了严重的经济危机，福利国家模式的弱点集中呈现，首先是经济上的危机和由此引发的政府管理危机，“危机的管理”这一政府职能受到挑战，产生了“危机的管理的危机”［1］。自此，一些国家认识到福利国家模式不再适应社会需要，它们开始探索新的国家管理方式，引发了政府再造运动。

英国率先开展政府行政管理模式变革。撒切尔政府时期兴起的新公共管理运动成为治理的一种重要形式，英国成为向其他国家输出治理工具的出口国［2］；而新工党执政后布莱尔政府提出的走“第三条道路”已经成为治理理论的主要意识形态基础［3］。

新自由主义和新保守主义是撒切尔政府改革的指导思想，它强调“自由的市场，强大的国家”。新自由主义并不情愿将国家与社会完全分开，深深地内在于保守主义之中的是如一个社会主义者一样抵制“最小政府”运动［4］，导致了“国家的重塑”。与其他公共部门一样，高等教育部门也成为引入治理的实质性领域，并形成了两个似乎相悖的方向：政府致力于强化市场哲学，但采取行动限制大学自治、加强中央指挥，并规定学生人数的上限［5］。

2.知识社会的出现与全球竞争的需要

知识社会的出现，说明知识、信息及其生产成为社会和组织、生产和生活中的定义性特征，知识生产和传播在现代社会经济、文化和政治中扮演了关键角色。作为高级知识的传承者和生产者，高等教育的作用极大突出，于是，朝向与竞争性的全球经济和知识社会相一致的、试图掌控高等教育和研究体系的国家政策正逐渐增多［6］。20世纪80年代英国的反经济危机政策和新公共管理运动的后果之一就是试图激发高等教育对知识社会中经济增长的促进作用，从而使高等教育转变为国家机器上

的关键一环，大学追寻知识的自由模式及其象牙塔隐喻的社会基础受到破坏。

20世纪60年代，许多国家和政府都相信持续投资高等教育将有助于经济财富的巨大增长，政府主要从宏观上对高等教育进行管理，英国的高等教育政策主要对入学机会、规模、整个高等教育系统教育供应种类等方面进行调整；到了80年代，培养技术上熟练和具有可迁移技能的劳动力，刺激进行前沿研究的大学，反哺知识转移，使纯学术研究成为应用经济资源，成为英国高等教育政策的重点。英国政府开始关注影响高等教育形式与内容的微观方面，并就雇主对毕业生的知识、技能、性格特点及其他方面的要求给予了回应［7］。伴随着知识经济的兴起，全球化竞争不断加剧，教育作为经济资源的信念持续增强，赋予英国高等教育治理新模式以关键的政策目标：创造一个能在全球经济中有效竞争的灵活的劳动力，通过研究、与工业形成伙伴关系以及处于地方社会和经济再生产的前沿而服务于经济基础［8］。

除了使大学与经济基础的联系强度加大，知识社会的出现还使大学与社会的关系变得史无前例地复杂，产生了重要的高等教育议题，比如政府责任和角色的变化、大学及教师的法律地位等公共性问题。传统的大学与国家关系的基础受到了破坏，大学从自治主体变成了一种公共产品，成为实现政府政策目标和满足国家需要的工具。

3.高等教育向大众化和现代化的转变

高等教育大众化是现代高等教育面临的重要环境，它不仅意味着高等教育多个方面的转变，还对高等教育管理方式产生了重要影响。从更广阔的视角看，高等教育大众化是高等教育现代化的重要一环，也是国家现代化的实现形式之一，由高等教育大众化引发的高等教育现代化和高等教育现代化产生的高等教育大众化密切交织在一起，将高等教育管理方式引向治理，逐渐形成了治理是高等教育和国家竞争力之重要因素的观念。

马丁·特罗通过将高等教育大众化的概念与治理相连，提供了一个研究治理的框架。他指出，我们正处在一个对大学做什么尤其是做什么对大学之外有什么直接影响更加敏感的环境中，出于多种原因社会中立越来越少，同时受托人和董事会更少地能够通过精英政治形式行使保护大学的传统功能［9］。由此引发了对高等教育大众化阶段大学与国家关系的讨论。

与美国相比，英国的高等教育大众化显得姗姗来迟，直到20世纪80年代末和90年代初，英国才迎来大众化浪潮。但自1963年提出让每一个有能力从高等教育中受益的人都接受高等教育的“罗宾斯原则”之后，英国高等教育从精英阶段向大众化转变的进程已经开始，与前述几种因素叠加在一起，对国家管理高等教育的方式产生了巨大的冲击，高等教育已经成为引入治理原则的实质性领域。撒切尔时期标志着学术寡头在大学治理中统治地位的终结，引入了一种政府控制的大学现代化，也就是更少的学者影响和不断增长的政府和机构管理的影响［10］。自撒切尔时期开始，“高等教育治理”已成为英国高等教育“现代化”的重要形式，在其后历届英国政府手中，高等教育现代化进程被不断向前推进，伴随着这一进程的是大学与国家关系的显著变革。

二、英国高等教育治理中大学与国家关系的变革

从撒切尔政府开始，英国高等教育治理已有30年时间，公认成功并成为典范，其治理理念和工具为欧盟、英联邦以及其他一些国家包括中国所借鉴。

1.加强政府掌控，改变传统大学自治的社会基础

英国大学自治传统由来已久。它建立在学术自由理念和学者对关键的教学与研究工作的强大控制基础上，长期以来是实践中指导大学与国家关系的支配性概念和分析框架。在传统情况下，大学通常按照法律和惯例独立于国家，国家所做的，只是为高等教育提供必要的经费，支持其发展，国家的角色被定为于资金的提供者，这是20世纪70年代之前英国大学自治的物质基础和写照。伴随着社会与高等教育的变革，高等教育的政治论哲学受到重视。国家越来越重视钱是否“花得值”，是否花更少的钱做更多的事，是否达到了公共目标，因而，责任和绩效成为政府词典上的常用词，这种理念转变的后果就是要求大学报告绩效，加强对大学的评估、审计，相应的，在资金提供方式上也发生了变化，更多地采用竞争性拨款和合同拨款的方式，大力提倡大学开发非政府资金来源。由于大学的活动方式极

大地受制于资金获取情况，英国政府通过资源配置方式的重新设计，对大学产生了广泛的影响。

现代社会，知识的功能和角色发生了巨大的变化。大学的功用与知识的功用紧密地结合在一起，大学的传统功能已不够用，服务社会的第三种功能受到极大重视，教学、研究转变成为大学服务社会的工具。在英国，激发高等教育的第三职能一直是历届政府高等教育政策的重点，政府通过教学质量评估和研究评估活动，成功地影响了大学和学术人员的行为方式。可以说，国家的角色已经从资金的提供者变成了掌舵者，它牢牢攥住高等教育“脖子上的绳套”，为高等教育的发展设定框架和参数，使高等教育在竞争性市场和该框架之内行动。这是一种实质性的范式转换［11］，改变了传统的大学自治的社会基础。

2.以高等教育资助委员会取代大学拨款委员会

在英国大学—国家关系中，中介机构扮演着重要的角色，从大学拨款委员会到资助委员会的转变，是英国高等教育的重要改革之一，是英国大学—国家关系的重要变化。大学拨款委员会自1919年成立以来，一直是捍卫大学自治的重要组织，在近70年时间里确保了大学对高级知识生产和垄断地位。然而，自引入治理以来，国家控制高等教育的决心、监控和规制高等教育机构绩效以确保与政策目标相符的意愿，直接导致了维护大学自治的大学拨款委员会的消亡，也成为政府构建资助委员会模式的思想源头。高等教育资助委员会成立后，其主要功能是设计政策实施过程的机制，调控高等教育体系的发展，改变了大学拨款委员会的一揽子资助方式，更多采用公式拨款方法，承担了监控高等教育发展等更多的职能。

在资助委员会模式下，政府加强了对高等教育的掌控，这奠定了大学—国家关系新的基调。资助委员会模式的建立，确立了英国大学与国家关系的三个关键原则：一是政治控制，因此指引高等教育发展正式成为国家的职责；二是资助委员会的主要目的是给大学分配公共资金，发展能够最好地满足政治上限定的政策目标的战略；三是大学在国家和资助委员会设定的参数中有义务尽可能高效地运行［12］。如果说大学拨款委员会的角色是大学的代理人、大学与国家之间的缓冲器和连接人，资助委员会则是国家政策的执行者和政府的代理人、高等教育治理结构的一部分。

不过，虽然国家加强了对大学发展的调控和干预，资助委员会更倾向于承担政府管理大学的职责，但是，高等教育资助委员会模式仍然保留了大学拨款委员会的一些重要特征。总体来说，来自政府的直接指令相对较少，更多地是通过资助委员会的协调和处理，在政府与大学之间建立一种协商机制，以更符合大学社区利益的形式引导大学采取与政府的政策目标相一致的行动，这既使政府在保证其目标实现的同时摆脱了繁琐和细节性的管理工作，又使大学的利益有表达的空间。平衡国家干预和捍卫大学自治权的张力是资助委员会模式的重要功能，它的工作十分有益于协调处理大学与国家关系。

3.运用市场、评估、绩效等工具，注重入学公平

引入市场机制是英国高等教育治理的重要内容和工具，主要是培育准市场，运用市场机制刺激大学之间的竞争。市场机制的引入始于1986大学拨款委员会对大学科研进行评级的研究评估活动，评级的结果与资助相联系，决定了大学所能得到的科研资助的数额；高等教育资助委员会成立后，不断调整评级系数，加强了研究评估活动刺激大学在竞争中提高研究水平的作用。近年来英国还开发了拨款的第三条途径，即促进大学知识转化的高等教育创新基金，支持大学形成对产业界和其他参与者的灵敏回应机制。由就业部牵头的旨在影响大学学术课程的高等教育事业创新活动，更是政府引入外部驱动力量、运用资助手段影响课程发展方向的典型［13］。生源和学费政策也是重要的市场培育工具，大学竞相招收海外学生收取高昂学费，在本科生招收上响应政府标准从而争取更多的拨款，学费上采用政府设定的上限标准，大学之间形成了竞争关系；大学还被鼓励多创收，英国很多高水平大学在创业活动中取得了非常好的成绩。市场机制的引入增加了大学—国家关系新的维度，很大程度上作为政府实现其政策目标的工具，但同时它也是大学拓宽选择和策略空间的工具，从而成为谋求自治的一种手段。

绩效评价是国家采用的又一种重要的治理工具，它将大学活动相关的信息置于比较基础上，使这些信息可为社会所得。绩效评价主要包括年度绩效报告、教学质量评估、研究评估活动、院校审计和年度财务汇报。年度绩效报告开始于20世纪80年

代中期，它是对大学表现的全面审查监督，现由高等教育统计局负责。研究评估活动自1986年开始实施，是对大学科学研究水平的评价，现由高等教育基金委员会负责。教学质量评估同样始于20世纪80年代，它是对每个学科领域的教育质量进行的评估，其关注的是学科层面上学生学习过程的质量和学生的学业成就，由质量保障署主持。院校审计始于2002年，是对大学所提供的质量保障程序的监督和评价，它遵循的方法是“更少地干预”，是教学质量评估改革方向的转变，由质量保障署负责实施。资助委员会还开发了年度财务报表制度，各高等教育机构在每年规定时间必须向资助委员会提交年度财务报表，其中不仅包括高等教育机构的财务信息，还要对其治理机构承担的财务责任和其他职责履行情况进行总结和展望。绩效评价可以看作是伴随着评估型国家的产生而兴起的治理方式，它既是对效率和审计文化的回应，又出于质量保障的需要，还作为拨款的依据，甚至是树立大学治理最佳实践的途径，体现了国家对大学干预的加强。

将社会多元化政策与扩大高等教育参与相结合是国家治理高等教育的重要途径和方式。1997年工党执政后，社会多元化政策成为重点，2004年成立了入学公平办公室，其主要职能是通过对大学收费和扩大高等教育参与政策的审批和监管，同时将公平入学中好的做法进行推广，建立公平入学机制。2004年政府还发起实施了“志向更高”计划，进一步提高来自社会弱势群体家庭学生接受高等教育的意识、志向和水平。同时，建立起一套对学生的资助政策即实行和完善学生贷款制度及与薪酬水平相连的毕业生支付体制，增加贫困生资助额度。此外，政府还为非全日制学生提供资助，扩大他们接受高等教育的机会。在扩大高等教育参与政策中国家扮演了高等教育机会分配者的角色，这种分配以公平入学的方式体现了社会多元化政策，使得大学的招生受到很大的影响，大学自治的边界实质性缩小。

三、高等教育治理模式下英国大学与国家关系的新特点

1.中央集权与权力下放的双向过程

英国在高等教育治理中，中央集权表现在两个维度，一维是中央对地方的集权，另一维是中央对大学管理权力的加强。第一个维度上，在20世纪60年代高等教育大众化趋势下，国家建立多科技术学院作为高等教育公共部门，以期通过该部门的发展满足国家经济社会发展的需要，多科技术学院的创立成为国家确保政策目标的工具和杠杆，奏响了国家与大学关系变革的序曲。一开始，这个公共部门由地方当局管理和资助，到了80年代，国家咨询委员会以及多科和学院资助委员会成立，使得国家成为公共部门的管理和资助主体，极大地削弱了地方政府对高等教育的权力和责任，确立了高等教育公共部门治理的中央集权特征。第二个维度上，1992年国家颁布继续与高等教育法案，允许多科技术学院升格为大学，还明确规定了升格后大学的内部治理结构，这使得升格后的新大学在治理地位和结构上具有了与1992年前大学根本不同的特征。1992年法案的颁布生产了一元化的高等教育体系，同时国家从整体上对这一体系的治理和管理也大大加强，主要是通过成立高等教育资助委员会取代大学拨款委员会与学院资助委员会，资助委员会模式加强了国家与大学之间的官僚联系，将掌控高等教育发展的责任置于国家之下；质量保障署、公平入学办公室等新的机构不断被创造出来，代表了国家对大学控制的加强；国家引入机构审计、科研评估活动、竞争性拨款制度、国家学位资格框架，引入业本学习，在具体的高等教育实践领域指引高等教育发展；等等。这些改革显示，不仅是高等教育发展的宏观方面，高等教育实践的微观方面也受到了来自中央政府的治理压力，中央集权成为英国高等教育治理的重要途径和方式，也是英国大学与国家关系的重要特征。

在英国，更多地利用中介机构和社会力量参与治理，使得网络成为重要的政府结构；相对于传统的统治方式，国家向中介机构和社会力量分权的现象也被称为“国家的空洞化”。对高等教育治理来说也是如此，权力下放的同时政府也在对诸多的中介机构进行分权，使自身从具体的执行细节中解脱，而关注政策的形成这一关键行动，在这一结构中，大学自治的氛围就相对更加宽松；另一方面，权力下放还表现在对大学自治的推动，主要表现为“1992年后大学”自治的加强以及整体上大学内的专业和学院权力向大学法人或机构层的转移。向大

学的授权还表现在政府在高等教育中引入竞争性市场机制，比如将研究评估活动与科研拨款捆绑、招生入学政策与经费相关联，以及建立其他竞争性拨款的渠道，通过引导大学之间积极参与竞争，建立一种大学需要在机构层次上构建战略规划能力的氛围，从而培育了大学水平上的专业管理层，使其成为中央权力在大学中的代理，与传统的学术寡头自治模式相比，这也可视为一种大学自治的增强。

总之，在英国大学与国家关系中，中央的集权与权力的下放是一个双向过程，也可称之为“分权化的集权”［14］。

2.大学自治从实质性转向程序性

传统上，英国社会认为，国家对教育的干预是不合适的，直到20世纪80年代，仍可以认为英国大学保持了它们的“主权”［15］；与此对应的理念是促进者国家，即国家应向大学提供资源，大学应享有自由，自治主要体现在特许状和学院自我管理之中。新近，国家权威加强，政策和法律的综合运用成为频繁现象。在著名的国家—市场—学术三角分析框架中，近年来英国大学从学术寡头向国家权威维度移动了很大幅度。

这一过程显示，大学自治从目的本身变得更具工具意义。以纽曼理念为代表，传统上英国大学追求知识的文化价值，不以追求知识本身为目的，强调追求过程本身的意义，大学从长远上满足社会目标，是文化价值和自由主义的结合。近年来国家权威的加强以及政府资助力度的减弱，使得英国大学更多地追求知识的效用价值，一些大学被作为创业型大学的典范，很好地说明了知识的效用价值在英国大学中的影响，因此，从权力维度来看，英国大学改革中体现自由主义的同时，还组合了较强的国家控制。学术人员的权力向大学法人层面和国家层面转移，大学自治的增长以牺牲学院主义为代价，这时自治就从目的走向工具。大学的目的不是自在于大学本身的，而是变得更为外向，大学只能确定达成目的的方式和途径，很大程度上，大学自治已经从实质性走向程序性。

3.强大的协商机制为大学提供了博弈空间

虽然高等教育治理过程中英国大学丧失了很多自主权，但从比较的角度看，英国仍给予了其大学更多的自治，在自治的所有标准上，英国大学得分最高［16］，这与英国社会中政策和治理网络的发达分不开。网络渐渐成为英国的重要政府结构，英国政府创造了各种机构，利用各种利益集团来进行有效的公共服务，并且鼓励公共部门和私人部门建立合作伙伴关系。历史上，大学拨款委员会曾充当了重要的缓冲机构，是捍卫大学自治的制度保障。其后，高等教育资助委员会很大程度上为政府和大学之间提供了缓冲机制，它设计了政府目标的实现途径，该模式下，围绕规制、审计、增加拨款和扩大参与，资助委员会与高等教育机构之间的关系不断扩大，内在于其中的是一种协商机制。不仅如此，英国还创造了质量保障署、公平入学办公室等中介机构，在国家与大学的关系中建立一种协商机制。可以说，协商在英国高等教育中扮演重要角色，协商为英国高等教育治理的所有层次都提供了动力［17］。

在政策网络中，协商具有重要意义，没有网络协商就不能产生广阔的政策影响。在政策网络中，大学得以在政策思想生产和规制框架运作中扮演关键角色，甚至在影响某些政策，比如视收入而定的贷款制度和在抵制投标体制的制定中扮演关键角色等，没有人能够否认大学对国家政策方向施加影响的重要性［18］。实际上，在英国，只要其中有精英人员，该机构与大学之间的联系就很强，这个特点在支撑大学自治中起到了关键作用。从大学中引出的群体尤其是机构团体，如英国大学联合会、罗素联盟等，在政策网络中扮演了重要角色，有些情况下，比如在大学财务审计和质量保障制度方面，这些团体比政府先行一步，将主动权掌握在自己手中，这在一定程度上更有利于捍卫大学自治。

可见，发达的政策网络及其强大的协商机制使英国大学和国家互动中为大学留下了博弈的空间，在不进行正式的去中央化的情况下给大学更多可以偏航的空间［19］，这体现了自由主义传统，有利于稳固和扩大大学的自治权，对于大学的发展是十分重要的。英国大学能够保持世界顶尖水平并在全球范围内争夺最优秀生源和最富竞争力的教师方面具有高度的竞争力的奥秘，或许可以从中得到解读。

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（责任编辑：徐治中；责任校对：赵晓梅）

The Transformation of the Universities-State Relations in UK from the Higher Education Governance Perspective

CUI Yanli1,CUI Jianfang2
（1.Jiangsu Second Normal University，Nanjing Jiangsu 210013；2.Jiangsu University of Science and Technology，Zhenjiang Jiangsu 212003）

The rise of neo-liberalism and neo-conservatism，the emergence of knowledge-based society and the need of global competition，the higher education transition to the popularization and modernization，jointly give rise to the profound transformation of traditional role of the state.The traditional idea of university autonomy changes，government steers higher education system and replaces the UGC by HEFC，uses the instrument of market mechanism etc，brings about the new university-state relationship.The features of the new relationships are:there are bidirectional process of centralization and decentralization，universities substantive autonomy shifts to procedural autonomy，strong negotiation mechanism provides universities space to game.

the United Kingdom；university-state relationship；centralization；procedural autonomy；game space

G640

A

1674-5485（2015）08-0017-06

教育部人文社会科学研究一般项目“国家创新体系下推进我国研究型大学基础科学研究的政策与制度创新研究”（10YJC880018）；河海大学高等教育科学研究2013年度重点项目“美、英、德、法特色型大学的发展模式及其对我校的启示”（20131101）。

崔艳丽（1979-），女，河南郑州人，江苏第二师范学院讲师，博士，主要从事教育学原理、高等教育管理研究；崔建芳（1978-），女，江苏盐城人，江苏科技大学讲师，硕士，主要从事高等教育管理和学生思想政治工作研究。