现代学校治理体系的理念框架与内容建构①

冯晓敏

（南京师范大学，江苏 南京 210097）

现代学校治理体系的理念框架与内容建构①

冯晓敏

（南京师范大学，江苏 南京 210097）

社会转型与教育改革呼应现代学校治理体系的建构。文献梳理发现，目前学界主要是基于教育治理和学校治理的理论视角较为宏观地理解现代学校治理体系。现代学校治理体系的建构实质是探究优质学校的过程，具体体现在四个层面。观念层面，要为师生个体发展给予真正的关注；制度层面，建立适合本校发展的制度体系，同时在制度形成过程中做到民主参与；行动层面，建立包括校长、教师、学生、家长的合作伙伴关系；监督层面，为学校发展提供建设性意见。

现代学校治理体系；理念框架；内容建构

一、社会转型与教育改革：建构现代学校治理体系的时代挑战

首先，社会转型对建构现代学校治理提出要求。我国整体社会制度的转变，促使教育体制也在进行着相应变革，而其中一个重要内容便是探索权力的合理化分配。当前，在社会各领域中，分权化已成为一种大趋势，而整个社会制度也正在向此方向进行改革，具体到教育领域，我国教育体制中正进行的管办评分离、扩大学校办学自主权等政策调整与理念实践，便是这一社会转型的具体体现。学校作为教育体系中最为核心的组成部分，一直以来都是教育改革的重点。因此，宏观教育体制的一系列变革最终都必然落实到学校层面，使其摆脱由政府单一主体来管理，转而与社会、市场发生更为密切的联系。社会转型所带来的多主力量（特别是社会组织、私人部门）的增长在给学校变革带来新动力的同时，也为其提供了新的发展要求。与此同时，伴随民主化进程的加快，民主管理已成为政府、教育行政部门以及学校内部管理部门管理学校具体事务的准则，这都要求学校管理向着更加开放的方向发展。

其次，教育治理体系的推行为建构现代学校治理体系提供思路。由于西方福利国家的政府管理和市场的调节机制出现危机，治理理念随即在西方国家兴起，而教育中的政府单一管理与市场化改革带来的问题，亦即教育管理中政府和市场“双重失灵”［1］，也使教育治理成为教育改革的探索方向，其中学校作为重要的教育场所，也随之需要进行新的治理性变革。因此，从教育治理的角度，我国教育部部长袁贵仁提出，当前我国推行教育治理的目标之一就是要形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央政府和地方政府的积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。［2］由此可见，学校治理是教育治理的重要组成部分，学校治理体系的合理化程度和发展水平将直接影响我国整个教育治理目标能否达成。

第三，学校的变革需求对建构学校治理体系提出期望。我国基础教育学校正面临着从传统的科层制管理、依附管理向现代治理的发展任务与需求转

变。受到社会组织结构及管理理论的影响，传统的学校管理也明显呈现科层制特征，虽然科层制本身对理性、效率、规章制度等高度重视，以及对管理结构的层层设置等都为学校提供了一个看似科学有效的管理模式，但随着其在学校管理中的不断运用，学界对科层制在教育场域中所显现出的弊端也开始了批判性反思。传统科层制管理模式所带来的学校管理的僵化与民主性的缺失，以及逐渐显现的学校教育与科层制内涵存在本质区别等问题，都束缚了学校的进一步发展。如何突破传统科层制管理模式已成为我国基础教育学校变革的内在诉求。治理对于合作、对话、协商等的强调，则是对传统科层制管理所无法克服的弊端的一种正视。因此在教育体制的变革要求学校教育教学生活更加民主、公开和透明，而传统学校管理模式受到的批评声音日益增多的情况下，治理不仅为学校变革提供了新的探索视角，也在学校层面为管理模式的改革提出了新任务。

二、仍需加以明晰的理念框架：已有研究的理解

对“治理体系”的理解首先取决于对“治理”内涵的把握。梳理发展历史，可知“治理（governance）”最初的含义是操纵或控制，与其同根词“政府（government）”内涵相同。这两个词相互交叉的用法在一般用语中延续了很久。直到20世纪末，“治理”才以一种新的内涵出现在公共行政与管理的研究与实践领域，此时其更强调“权力应该由不同的机构根据他们在公共服务中的相对作用来分享”［3］。虽有关治理的确切含义一直在理论界存有争议，但对其相关应用已在实践层面逐步展开。并且随着全球化时代的到来，治理已越来越成为经济学、政治学、管理学等领域的热门词汇。为此，全球治理委员会更是在1995年《我们的全球伙伴关系》中明确阐释了治理的内涵，认为治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。［4］

基于对治理的认识，作为一项重要的公共事务，教育治理也随着治理理论的研究热潮而受到学界关注。然而，通过对相关研究内容的整理发现，笔者发现有关基础教育学校治理体系还没有一个明确而权威的界定。

就“教育治理体系及治理能力现代化”而言，总结学者的主要观点，可将其分为以下三类：首先，持“制度说”的学者认为教育治理体系，主要是指国家的教育制度［5］，是规范政府、学校、市场、社会等多元治理主体的权利与行为，维护公共教育事务的秩序和提供优质教育公共服务的一系列制度和程序。［6］因此，教育治理能力就是国家教育制度执行能力的集中体现。［7］其次，持“制度安排—权力互构说”的学者认为教育治理体系不仅包括相关静态的教育制度，还包括出于协调目的的制度间的搭配与排列，以及从中所体现出的不同主体间的权力制约。因此，教育治理体系是协调教育系统中的学校及其相关的各组织、各利益主体间关系的一系列制度安排，包括学校外部治理体系和学校内部治理体系。教育治理体系主要涉及政府与学校，以及学校内部成员，包括校长、教师、学生等关系，其核心是权力的制衡。而与此相对应的教育治理能力也就表现在面对新的教育发展要求，能够突破以往有关教育行政管理权力及学校内部行政权力滥用的困境，不断建立合理、完善的制度体系的能力。最后，持“权利关系说”的学者则认为教育治理体系要回答两个基本问题：教育主体是谁？教育治理主体之间是什么关系？……教育治理体系是一个非常复杂的管理体系，既涉及纵向和横向，也涉及宏观与微观。［8］因此，教育治理能力现代化就是能够不断促进教育治理主体权利关系的明晰化、有序化、合理化的过程。

就“学校治理”的内涵而言，主要研究则可分为以下四个方面：首先从治理理论的角度出发，认为学校治理不仅是一组制度安排，同时也是一个有关激励和约束过程。学校治理本质上就是学校各主体对在办学过程中所表现出的教学与管理等行为的引导、肯定与匡正的过程。其次从公民社会的角度出发，认为学校治理是由公民社会引领的学校变革［9］，是为了使学校成为一个更具民主品格和公共精神的组织机构［10］，因此，在具体实践中，学校治理则体现出治理主体多元性、治理对象公共性、治理过程对话性与合作性，以及治理目标的促进学校公共管理的改进和发展等特征。第三从利益相关者的角度，认为要分析现代学校治理体系，就必须引出一

个概念，即学校利益相关者。只有处理好与学校教育资源利益相关的个人与团体之间的关系，学校治理体系才能得到充分彰显，才能处理好教育与人的关系。最后从对学校治理自身结构出发，认为学校治理具体分为学校外部治理和学校内部治理。虽然我国颁布实施的《教育法》、《教师法》等法律法规规定了“二会二权”（即教职工代表大会、工会和教育行政机构、督导机构）的学校治理结构，但仍有部分学者认为依然有必要从学理层面对学校治理及其治理结构做出分析。此外，也有学者从法律的角度，特别提出公立学校内部结构的治理，关键是要厘清和调整好学校内部各主体之间的法律关系。［11］

三、观念、制度、行动与监督：现代学校治理体系的内容建构

事实上，纵观现在有关此问题的国内相关研究成果，无论是“教育治理”还是“学校治理”，都大致可分为两类：一类是宏观层面的研究，即受到来自国家社会政治经济生活等方面的转型，及宏观政策中所提出的“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的影响，教育和学校领域也提出了要从“管理”走向“治理”，并提出要逐步发展教育和学校的治理体系和治理能力；另一类是微观层面的研究，即通过对教育治理和学校治理中主体关系及外部结构体系等的分析来阐释理论与实践上有关学校治理的改革思路与关键环节。概要而言，当前关于学校治理体系的讨论，又呈现出两种问题：一是对宏观教育治理理念研究较多，但对学校治理、学校治理体系究竟具体指的是什么则缺少直接回应；二是在已有的研究中，一方面对某个具体问题解决方案的探讨，如对择校治理、减负治理等的研究，而其中所谈到的“治理”与本文所关注的“现代学校治理体系”虽有关联，但笔者认为并不属于同一范畴，因此，这些对具体问题治理方式的研究虽然会对“学校治理”带来启示，但对于明确和建构“现代学校治理体系”则相对显得力量不足，另一方面虽然学者已针对“现代学校治理体系”提出了建构和完善的建议，但多数仍停留在理念层面，因此，要落实到具体学校治理实践层面还需要一定的操作性检验。

因此，基于上述对“现代学校治理体系”研究文献的评述，笔者认为虽然现代学校治理体系的提出受到了来自社会转型与教育改革的影响，但其本身更是在对当下学校发展变革反思基础上的一种新的思路探索与模式建构。现代学校治理体系的构建其实质是探索使学校如何成为优质学校的过程，其应立足学校层面，具体可分为以下四个层面：

首先，在观念层面，要为师生个体发展给予真正的关注。建构“现代学校治理体系”的目的究竟是什么？因为只有首先明白了这一点，才能明确学校治理的方向以及更好地实现学校治理的本来价值。当下的学校管理渗透着以人为本、尊重特色和差异等教育理念，以及由此而带来的对学校自主发展的认同和重视，但在具体的学校管理中仍呈现以学校管理者为主体的权力取向的组织管理，体现着的是一种物性的存在，即不仅人本身的发展遭到忽视，而且将社会附加在教育上的额外价值当作学校必须重视，乃至不得不追求的教育目标。因此，学校管理中缺乏一种对教师成长和学生个体发展的教育关怀。现代学校治理的目标终究是要实现教师和学生的发展，因此，“现代学校治理体系”的建构应立足于此进行，且此目标的实现并不在“现代学校治理体系”的建构之外，而是形成这一体系的首要环节或基本组成部分。

其次，在制度层面，不仅能够建立适合本校发展的制度体系，而且在制度形成过程中能够充分做到民主参与。不可否认，治理体系非常重要的就是趋向于一个共同目标的制度集合，并且各个制度之间相互作用以此形成一个体系。俞可平针对国家治理体系是否现代化提出了至少五个标准，即公共权力运行的制度化和规范化，公用治理和制度安排的民主化，治理过程中的法治、效率，以及制度体系间的协调。［12］受此启发，在建构学校治理体系的过程中，学校都应有适合本校发展的较为完善的制度安排和规范的教育教学秩序。而对于学校内部制度应该如何建立，则学校治理模式又不同于传统学校管理模式。由于在如今急速变化的多元世界中，仅凭领导者的一己之力，几乎无法做到鼓舞人心、深谋远虑或洞悉秋毫。［13］因此，在学校这个范围较小的组织中，应尽可能做到全员参与。因为只有这样对于学校和在其中生活学习的师生来说，所有的学校规章制度才是具有合法性和可操作性的，才是真正属于他们的，也才是能够真正被认同和执

行的。

第三，在行动层面，要建立包括校长、教师、学生、家长的合作伙伴关系。正如美国学者艾利森认为：“在达到政策目标的过程中，（政策）方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”［14］学校的制度规定能否起到规范、约束、激励、保障等作用，关键要看能够落实到人们的行动中。治理理论要求治理主体能够多元化、治理过程体现民主化、具体方式能够采用合作对话式。因此，学校治理体系中人们的行为模式也应该体现治理理论的上述基本特征。具体而言，在学校治理体系中，学校组织管理不是单方面的行政指令，而是“以协商为基本的教育决策机制”［15］。并且在具体对话过程中，校长与教师之间、教师与学生之间、学校与家长之间都是基于学校教育和学生发展出发而共同合作的“伙伴关系”，而这种关系不仅是学校治理体系的组成部分，同时也正是学校治理能力现代化的集中体现。

第四，在监督层面，应为学校提供建设性意见。治理本身除了制度层面外，还有一个重要的内容便是一种权力的分配与运行，而无论是哪个方面，必要的监督都不可缺少。现代学校治理体系是一个包括理念、制度、行动的系统，因此，为保证其合理运行，促进学校治理能力现代化的提升，在建构学校治理体系时，针对其制定与实施的整个过程都需要一定的监督。但需要注意的是，学校治理模式下的监督应该突破原来问题聚焦式监督，而应更多采用发展建议式监督，这样才能使监督成为优化学校治理体系和完善学校治理能力的动力与保障。

［1］褚宏启.我们需要什么样的现代学校制度［J］.教育研究，2004，（12）：32-38.

［2］袁贵仁.深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话［Z］.2014.

［3］［4］李泉.治理思想的中国表达［M］.北京：中央编译出版社，2014：49、101.

［5］［7］徐艳国.关于教育治理体系和治理能力现代化建设的分析［J］.中国高等教育，2014，（17）：53-55.

［6］张建.教育治理体系的现代化：标准、困境及路径［J］.教育发展研究，2014，（9）：27-33.

［8］褚宏启.教育治理：以共治求善治［J］.教育研究，2014，（10）：4-11.

［9］张天雪，曾天山.公民社会理念下的学校治理与校长权力［J］.教育研究，2006，（5）：55-58.

［10］叶飞.“治理”视域下的学校公民教育［J］.教育学报，2013，（6）：52-57.

［11］罗朝猛.公立学校内部亟待厘清与调整的法律关系［J］.教育科学研究，2010，（3）：32-35.

［12］俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准［N］.南京日报，2013-12-10.

［13］［美］肯尼斯·格根.社会构建的邀请［M］.许婧译.北京：北京大学出版社，2011：180.

［14］张乐天.教育政策法规的理论与实践［M］.上海：华东师范大学出版社，2009：78.

［15］王晓辉.关于教育治理的理论构思［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2007，（4）：5-14.

（责任编辑：杨 玉；责任校对：赵晓梅）

Framework and Content Construction of the School Governance System

FENG Xiaomin

（Nanjing Normal University，Nanjing Jiangsu 210097）

The construction of the school governance system echoes the social transformation and education reform.Relevant literatures indicate that educational circles research the school governance system from the perspective of the education governance and the school governance.The essence of the construction of the school governance system is to explore the process of the high-quality school.It is specific in four dimensions.Giving real concern for the development of the teachers and the students is the conceptual level.Establishing the fit development of the school system and doing democratic participation in the process of system formed at the same time are the institutional level. Setting up cooperation relationship among the principals，teachers，students and parents is the action level.Providing constructive suggestions for the development of the school is the supervision level.

the school governance system；the framework；the content construction

G640

A

1674-5485（2015）08-0013-04

无锡市北塘区教育局与南师大教育领导与管理所合作项目“优质学校建设行动”（1411022）。

冯晓敏（1987-），女，山西阳泉人，南京师范大学教育科学学院博士生，主要从事教育领导与管理研究。