论我国预算制度变革之路：高效与公开

2015-02-28刘佳

西安财经大学学报 2015年1期

刘佳

（中国人民大学法学院，北京 100872）

预算制度不仅全面反映政府的财政收支状况，还是现代国家治理的重要手段和民主监督的重要机制。预算，关乎对政府的控制与管理，其改革必然涉及对政府“钱袋子”的规范和监管。现代法治文明国家中，公共财政体系大势所趋，全员监督下的预决算制度为政府部门履行公共职能、提供公共产品，提供了应有的经济保障和制度约束。随着十八届三中全会研究并作出《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》，明确深化财税体制改革、改进预算管理制度，我国预算制度改革进入新篇章，《预算法》修改及相关制度的研究探讨成为时下热点。预算制度即将由自我约束走向共同治理，迈向高效惠民、公开透明。

一、公共预算制度——国家治理与民主监督

公共预算是政府在每一财政年度内经权力机关依照立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算绝非简单等同于国家层面的财务管理技术，而是国家财政发展到一定阶段因适应强化财政管理和监督的需要而产生。作为公共财政的运行载体，现代预算制度及其理念已逐步深入人心，不仅成为政府职能与公共治理能力的综合体现，也在不断回应民主监督的迫切需求。

（一）政府义务：高效的国家治理

现代法治国度中，政府由国家权力机关任免产生，其职能在于依法对国家和社会公共事务进行管理，根本目的是为所有社会成员和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共产品及服务。高效实现国家的社会公共事务管理，即为政府天然承载的义务。相应地，公共预算制度逐渐被誉为现代政府治理的“中枢”，发挥着为政府实现公共管理职能提供经济支持与财务管理的基础性作用。预算支出控制功能包括：根据可获资金限制支出规模，确保已获通过预算的执行以及支出机构的合法性［1］。公共预算不同于企业预算，它不受市场竞争规律的自发调节，不以营利为目的，而是基于人民的意志，以提供公共服务和公共产品为计划目标［2］。如今，现代社会的公共事务、公共问题日益增多且日趋复杂，社会成员对公共产品的需求呈现个性化、多样化的态势，因而政府职能开始扩张并不断承担越来越多的公共管理职能，最终扩展至社会各个层面。政府的有形之手因其公共管理职能和国家治理职责的增多而强大，权力的强盛容易导致国防、警察等传统安保性公共产品的增加，进而偏离优化公共服务、提升人民福祉的正轨。政治权力的拥有者负有满足人民生存照顾之义务，亦即所谓之政治的生存责任，政府生存照顾义务之履行，必有行政给付，物质收益、优良社会环境之给付［3］。现代预算收支计划的编排，就是从财政源头规范和约束政府行为，积极引导政府合目的性的公共行政，进而转变政府职能，创新公共资源配置的完整制度。经济基础决定上层建筑是马克思主义政治经济学的经典论断，国家财政资金的收支计划决定了政府部门提供社会公共产品的能力以及如何履行公共管理职能。政府的国家治理行为因顾及和考量财政资金的预算编排而规范化、制度化和效率化。立法者则积极运用现代预算制度筹集、分配和使用预算资金，依托预算管理驯服政府权力为我所用，实现国家公共福利的最大化和最优化。

（二）公民权利：公开的民主监督

国家课税权的正当性和合法性在西方国家确立后及至第二次世界大战，各国政府纷纷采取行政措施干预经济，民主社会的政治过程和公共服务的需求增长促进了政府规模的扩张，同时立法者的预算扩张动机和“财政幻觉”，使得政府权力进一步扩张。从国家、政府和征税机关的角度而言，税收几乎是其履行公共经济管理职能的经济基础，是保障公共财政支出的前提条件。特别是在法治国家中，税收收入已基本成为国家和政府唯一的财政来源，税收收入已约等于公共财政收入。契约意识是达成公共财政认识的信仰基础［4］。根据国家与人民的契约精神以及税收法定主义的原则，政府的征税权来源于国家的授权，国家的征税权力源于人民的授权，是人民为了得到国家提供公共产品和服务而向国家支付的一种经济对价，抑或是一种财产牺牲。“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。”［5］因而，政府征税行为及公共支出行为的授权和行使，必须得到人民的普遍监督，“未经人民自己或其代表同意，绝不应该对人民的财产课税”［6］，也不得擅自决定和更改预算资金的用途。相应地，政府的财政收支行为必须在预算法律框架内进行活动，不得有任何越权、擅权或不作为的行为出现，更是“必须合乎宪法保障人民自由权与平等权的规范要求，不得逾越宪法就其规范形成自由所设定的框架界限”［7］。公民对国家机关及其工作人员的行政行为和财政资金使用情况有权提出批评、建议、申诉、控告或者检举，是宪法赋予公民的监督权利，并最终统一由代议机关（我国是各级人大机关）代表公民行使应有的监督权，审核决定政府提出的公共预算草案，实现对政府财政资金有效的日常监督。现代预算制度已有别于家计财政时代国家财政与王室收支的同一，更加注重对政府权力的限制和控制，更加关切社会公共产品的优质与公平。不但要保证对税收收入计划的严格编制，控制和约束政府的征税权，更要对公共财政支出做出合理科学的编排，确保有限的财政资源发挥最大的效用，从而真正实现税收的“取之于民、用之于民”。

（三）公共预算的应有之意：高效与公开

公共预算是法治国家的重要体现，承载着政府进行社会公共事务管理的义务与职责，以及公民对财政资金收支情况的知晓与监督，确保管理型、服务型政府获取用于公共支出的有限资金，实施国家经济和社会的优先发展项目。民生福祉得益于公共财政之供养，而公共财政的重要基础则是公共预算，其以《预算法》为法律保障，促进和监督财政资金的收支计划。因而对政府和公民而言，高效配置有限的财政资金，公开资金收支情况接受监督，是公共预算的应有之意。公共开支管理体系的三个核心目标是：严格的财政纪律、高效的资源配置和高度的运作效率［8］。政府与公民是预算法律关系的权利义务主体，政府在预算制度的约束下殚精竭虑地履行职能、公开财政资金的使用情况，公民组织则在让渡部分财产权利的同时享受公共服务。至此，政府与公民在预算制度的平衡下形成良性的互动机制，推动国家的经济社会发展。

一方面，预算法律制度以预算收支计划的编排和审批规范政府的行政权力，实现对政府管理活动的经济控制，旨在敦促政府更为高效地践行与管理社会公共事务，保障公共行政效率，防范贪污腐化等劣迹行为。为履行人民赋予的职责，政府不仅必须以恰当的方式从国民经济中获取足够的资源（即征税），还应当以负责、高效的方式分配和运用所获资源（即公共支出）。“要把国家收入规定得好，就应该兼顾国家和国民两方面的需要。”［5］公共预算则是中央及地方政府处理该项事务的最主要工具，因而亦被称为公共开支管理。在公共预算制度的要求下，政府必须根据政策重点分配财政资金，并且在资金限度内保障公共服务的运营效率，追求单位公共产品产出的成本最小化。另一方面，鉴于政府分配运用财政资金的随意性仍然很大，为维护整体财政纪律并监督财政资金的分配情况，预算法律制度以公开透明为宗旨，倡导预算信息公开的责任制。政府应当全面、定期、及时地公布财政信息，不仅接受人民代议机关的民主统制，还有社会公众的广泛监督。“毕竟，无论是预算审批还是预算公开，对政府都会形成巨大压力。”［9］国际基金货币组织于1999年编纂的《财政透明度实务守则》，为各国的预算透明公开提供法律示范、遵循原则和执行标准。其着重强调了明确的财政职能和责任，公众获取信息的可能性，预算编制、执行和报告以及诚信度的独立保障。可见，财政信息的开诚布公，是公共预算制度的内在要求，深刻揭示了预算公开的宪政价值，有利于纳税人知情权、参与权和监督权的保护，真正实现国家治理的平等对待、平等参与、程序理性、公开透明。

二、我国预算制度的积弊与转型

公共财政时代，现代预算已成为关乎国家生死存亡、百姓安居乐业的重要制度，同时也是国家利益与公民利益的协调机制。相比美国的百年预算改革史，我国的预算管理制度基础差、起步晚，预算管理制度改革进展缓慢。十八届三中全会后，全面深化改革的历史性机遇随之到来，预算改革如沐春风。预算管理的制度转型与高效公开，成为预算法治化、科学化的必由之路。

（一）现行预算法时代的成就与缺憾

现行《中华人民共和国预算法》由第八届全国人民代表大会第二次会议于1994年3月22日通过，并于1995年1月1日正式施行。自此，中国政府及其各部门的财政收支情况正式纳入规范化轨道，预算管理制度成为约束和限制政府部门及其工作人员财政资金使用行为的常规手段和重要方式。当时，预算管理制度改革的目标很简单，旨在建立预算管理制度的基本框架，控制政府的财政收支，规范财政资金的管理；改革的手段较为朴素，统筹和平衡预算内外资金的分配，要求每个部门设置一本财务账目，形成独立的预算部门，并纳入和细化预算编制。值得肯定的是，《预算法》自颁布实施以来，对于规范财政收支行为，监督政府财政计划实施，建立预算管理规范，明确人大预算分配和监督职权等现代预算制度的构建发挥了基础性的推动作用。然而，现行《预算法》却并未实现和塑造公共财政理念下的预算改革预期。预算改革的一小步，乃是政府改革乃至体制改革的一大步。预算制度的筹建历程依旧与其他法律制度改革同样，进入中国法制改革的困境，陷入停滞和混乱的状态。无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，立法监督被行政权力束之高阁，难以有效运转。相应地，财政法律秩序一度遭到破坏，被社会广为诟病的“三公”消费无法得到有效治理。此外，及至今日，施行十余载的预算管理制度已无法适应经济社会的发展水平，存在明显的先天不足和后天匮乏。一是预算法律制度的设计落后，比如预算编排方法不科学、预算调整不合理、转移支付不规范、预算内容不公开等；二是滞后于财税改革后所建立的诸多新制度，比如政府采购、转移支付、国库集中支付制度等。

（二）全面深化改革与政府依法理财

进入21世纪，中国经济持续快速发展，并跃居成为世界第二大经济体和世界最大的贸易国。国民经济总量和增量的迅速提升，也极大地助推政府财政收入的增长。仅2013全年，全国公共财政收入高达129143亿元，比2012年增加1889亿元，增长10.1%。尽管2013年是国民经济增速放缓的一年，但相比7.7%的国民生产总值增长速率，政府财政收入仍可谓一路高歌猛进，依旧维持10%左右的增速。一方面是政府及其征税机关超额完成全国财政收入预算，掌握着巨大的财政资金规模；另一方面则是“三公消费”膨胀、支出预算不公开、改善民生急需资金支持等一般性财政支出问题层出不穷，政府的理财能力备受质疑。在财政收支矛盾十分突出的形势下，党中央继推出八项规定厉行节约之后，又通过了《全面深化改革的决定》，明确要求推进财政预算管理制度，预算法改革终被提上日程。公共行政时代，政府的行政行为已由秩序行政转向给付行政，政府的行政目的已由创设良好公共秩序演变为提供优质公共产品、改善人民生活条件［10］。党中央及立法者已然关注行政目的与政府职能的变迁，以及财政资金的人民性、宪法性和服务性，意在加强人大预算监督职能，明确预算审查、公开预算编制是控制约束政府恣意支出财政资金的首要手段，更是有效引导、监督政府行政行为的不二法门。当前，最为现实也最为有效的改革路径便是预算的公开透明，强制政府将财政收支情况公布于阳光之下，形成严格审查预算的倒逼机制。以期实现良好的预算执行和资金监管，优化财政支出结构，提升政府理财能力，着力改善民生，促进经济社会持续健康发展。

三、我国预算制度改革的重点问题探析

我国的预算制度业已初具规模，并对国民经济运行及政府行政行为产生深远影响，因而预算改革并无“大改”、“全修”之必要。目前仅需在重点问题或重点环节进行实质性的完善，以政府高效为民、预算公开透明为核心理念和基本原则，加强人大监督职能，明确中央与地方的预算分工，依托财政预算监督国家治理，实现良法与善治。

（一）坚持高效为民、公开透明的基本原则

“取之于民、用之于民”，乃公共财政和预算管理的核心思想。人们让渡私有财产利益交付国家和政府，旨在获得政府制度化、有效率地提供国防、外交、司法等公共产品及服务，缓和人们的财产利益矛盾，满足安全、私权、尊严等私人欲望的社会化要求。因而政府在提供公共服务、履行公共管理义务的同时，天然地享有向社会成员收取费用（主要以税收的方式）的权力；相应地，人们在承担应有的税负后，天然地享有决定国库资金分配的权利，天然地享有掌握资金收支动向的权利。最终在国家存在、社会契约层面，形成政府与公民的双务法律行为。有别于民法意思自治指导下的双务法律关系，公共财政下政府与公民的双务契约不允许当事人“另有约定”，唯有代议机关通过的宪法法律有权更改权利义务的具体内容。预算制度进而成为平衡双方法律关系、监督权利行使与义务履行的表现形式。从预算资金征管与分配来看，其体现出一种信托关系，人民既是预算信托的委托人与受益人，又是预算信托实施结果的最终承担者［11］。根据人们现实的公共需求和国家经济社会发展水平的实际情况，人民代议机关这一国家权力机关编制预算计划，明确社会应上缴的税收预算和政府及其各部门的公共支出预算，以经济手段实现人民信托利益的最大化。

政府有限行使征税权力、高效给付公共服务，公民依法光荣纳税、尽享公共服务，本应是国家治理与预算管理的美好蓝图，但政府的低效腐败、政府公民间的信息不对称始终存在，并阻碍着预算管理的科学化和规范化。因此，一个稳健可靠的公共预算系统还需考虑更多的社会价值和要求，责任制、透明度、可预见性和参与是形成合理有效、科学规范的预算管理的重要组成部分，甚至被人们称为良好预算管理的四大支柱。其中，预算管理的透明度、公开参与等阳光指标的建立，有助于尽量减少贪污腐败、渎职的机会，严惩政府财务的腐化欺诈行为。“预算信息公开是预算的应有之意。”［12］一方面，政府应在官方网站、主要媒介上主动公布、实时公开公共收支情况，确保社会成员及时、准确、详尽、便捷地了解政府动态，掌握财政资金的使用情况；另一方面，外部实体的参与能够更好地监督政府运行效率，代议机关和政府还应当给予关心公共预算的政府工作人员、企业组织和其他相关利益者适当的参与机会，以了解公共产品的质量优劣，有利于强化和建立更为高效可靠的预算收支计划。

（二）推动《预算法》修改

良法与善治相结合，国家方能长治久安。实施全面规范、公开透明的预算制度固然必要，但必须依托法律构建稳定的秩序保障其运行。我国人治思维根深蒂固，科学合理的优良制度抑或伴随政府官员的更迭而停滞，抑或得不到有效施行而被束之高阁。相反，现代法治的最根本目的是限制政府权力，要求政府和普通公民一样共同遵循法律的规则。故而预算立法应当植入现代社会的法治思维，以法律秩序规范、约束、限制和惩处政府行为，明确预算管理制度的稳定性和长效性，避免人为因素的影响。为实现国家预算平衡、规范预算决策过程，以协调纷繁复杂的矛盾、平衡各方面的利益诉求，人民需要通过法律来订立预算规则、设定预算程序、界定预算权利义务与法律责任［13］。诚如前述，我国预算法制度构建于20世纪90年代，法律文本共计79条，立法先天性不足主要包括：宗旨模糊、原则欠缺、框架粗糙、内容简略、责权不清、措施失当等。预算法律制度的诸多缺陷不仅直接导致政府滥用财政资金、无法追究相应法律责任，也间接阻碍了公民司法维权、监督公共支出。预算法的法律权威因此丧失，中央政府历次三令五申地严格执行预算编制、削减三公支出、强化国家审计也因法律秩序的漏洞而难以切实执行，预算、决算差距过大问题难以有效解决。《预算法》的施行在国家治理和政府管理活动中遭遇阻滞和困境，呼唤立法者重新修订《预算法》，建立权责明晰的预算法律秩序，保障预算管理制度的稳定运行。

预算立法虽是经济学、政治学、法学共同参与的系统性工程，但终会回归法律程序，以法律思路设计规则，处理重大关系问题［14］。我国《预算法》修订工作自2004年启动至今，计划提交全国人大审议的预算法草案已征集33万多条意见［15］，远高于此前备受瞩目的个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见，可见社会对于素有“经济宪法”称谓的《预算法》的广泛关注。然而，预算修法已是老生常谈，仍处于斟酌酝酿、反复磋商的立法预备阶段，历经诸多部门的协商与博弈之后，修正案也几易其稿。适逢党中央、国务院及2014年两会均明确提出努力完成、大力推进《预算法》修订工作，预算法律制度的重构与完善终可进入实质阶段。当前，应当在《预算法》中增加关键性条文，在明确公开透明、科学规范的预算原则的基础上，着力制定相关法条将所有政府性收入纳入预算，实行现代的全口径预算管理制度。从立法层面，一方面明确要求各级政府的预算和决算以及所有财政拨款的“三公”经费均要向社会公开，政府部门公开其基本支出和项目支出的预算、决算即可，以此营造阳光财政的预算法治氛围，便于公民了解和监督政府的公共支出项目；另一方面，调整中央与地方事权和支出责任，理顺中央与地方收入划分，提高一般性转移支付比例，减少专项转移支付项目，保持现有财力格局总体稳定。

（三）加强人大预算决算审查监督职能

公共财政保障人民权利、限制政府权力的禀赋，从另一个层面展示了财政的“权力性”。财政实为庶政之母，是政权运作的经济基础和物质保障。财政收入源于人民缴纳的税费，直接关系到人民的私产和自由，最终用于公共福利事业的支出。因而公共财政的“权力性”和“公共性”在于，由“谁”代表人民决定公共财政的收入与支出，以“何种形式”制约政府的收支行为。公共预算能够顺利运作需要两个基础：第一，透明、准确的信息在拥有分析能力的各个主体间的流动与共享；第二，政府预算部门与其他职能部门权责关系明确，立法机构与政府间分权制约［16］。全球众多法治国度的经验表明，代议机关的民主决定，是迄今为止控制和运用公共财政的最优之选，具体到我国则是由人民代表大会所形成的代议机关审批和监督公共财政的预算和决算。概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作，限权之关键，首当是对国家财权的掌控，而控财之要义，则在于支配“国家钱包”的预算［17］。改革开放前预算制度的积弊，昭示了我国财政的法治化程度较低，亟待加强人民代表大会及参政议政的人大代表预算监督和对财政的控制能力，增强制约和监督预算收支的动力。

结合我国实际国情，人大权力之行使的法律保障不仅较为匮乏，也会受到政府部门的影响和牵制。因而，纯粹依靠法律难以提升人大权威，强化人大职权，有效监督公共预算收支，不仅应从审批制与责任制入手，明确公共预算的责权利效，还应当健全严格的财物预算、核准和审计制度，防范预算编排流于形式。责任不清、惩戒不明的违法追究机制是我国预算管理制度的先天缺陷，预算法律责任一旦在人大代表、政府部门及其负责人之间加以明确，营造“谁决定、谁负责”的法制环境，便可有效防范和减少腐化渎职行为，遵守预算管理规范。除了现有的追究行政责任外，还应当追究预算违法行为的刑事责任和民事责任，赔偿和补偿所造成的经济后果［18］。其结果便是公共财政收支的决策者“人人自危”，尽职尽责地使用公共资金，预算管理制度自然能够规范化、科学化，人大审查监督预算决算、国有资产的职能亦会强化。此外，鉴于人大代表的专业能力、身份职业等因素，有必要健全辅助性机构，聘请专业技术人员编制和审查预决算案，进一步提升人大预算决算的审查监督能力。

（四）规范政府债务风险管理

1994年我国分税制改革后，中央财政得到加强，但尚未理顺和厘清中央与地方的事权、财权关系，地方政府的事权和财权严重不匹配，地方政府收入和支出长期脱节。“中央用集权之虚名，地方收滥权之实惠，而上下财政呈支离破碎之局面矣。”［19］现行《预算法》《担保法》《贷款通则》及其相关法律法规禁止地方政府举债，既不得发行地方政府债券，又不得向商业银行借贷。现实的无奈与法律的禁止性规定，导致地方政府高额负债的事实已无法回避，以城市投资公司为举债方式的地方融资平台大量存在，一方面是地方政府自身偿债能力的先天不足和后期匮乏；另一方面则增加了地方经济风险和政治风险向中央传递的可能性［20］。值得强调的是，现代公共财政时代下，政府的所有公共性支出均应当纳入预算管理。中央政府加大公共基础设施投入必然要落实于地方，因而首要考虑地方政府的财政收入情况，依法进行必要的转移支付弥补财政缺口。与此同时，应当修订《预算法》禁锢地方政府发行债券的法律规定，认可和促进地方政府债券的合法化，建立规范的地方政府举债融资机制，将地方政府性债务纳入预算管理的法制化和规范化轨道，防止和化解地方债务风险。

四、结语

凡事预则立，不预则废。现代预算管理制度有效实现了人民代议机关对政府活动的控制和制约，保障了公共财政资金的高效配置与公开透明。现行预算法制度虽有所成就，但亦积弊已久，“三公”消费乱象、人大监督缺位等重点问题仍然较为突出，亟待全面深化改革。有效的预算管理应当具备一定的初始条件，如预算、决算信息的公开透明，政府内部和各级政府间明晰的权责分配以及代议机关与政府部门权利分担的平衡等。为此，必须设计科学合理的预算法律框架或秩序。然而，理想与现实终究存有差距，预算改革涉及政府活动的“钱袋子”，触及政府部门的切身利益，其改革阻力远胜他法。但有理由期待，依法治国方略下的立法者和决策者，会以壮士断腕的决心、背水一战的气概，突破利益固化的藩篱，全面深化预算改革，共创人民福祉。

［1］白彦锋.中期预算的实证分析：以美国联邦预算为例［J］.西安财经学院学报，2009（6）：71.

［2］王永礼.我国大陆与台港澳地区预算法律制度比较［M］.北京：经济科学出版社，2010：10.

［3］［德］厄斯特·福斯多夫.当作服务主体的行政［C］／／陈新民.公法学札记.台北：三民书局，1993：55.

［4］王庆.对我国公共财政的伦理探究［J］.西安财经学院学报，2012（5）：63.

［5］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，2006：139.

［6］［英］洛克.政府论（下）［M］.叶启芳，翟菊农，译.北京：商务印书馆，1964：89.

［7］吴庚.公法学与政治理论［M］.台北：元照出版社，2004：273.

［8］RICHARD ALLEN，DANIEL TOMMASI.公共开支管理：供转型经济国家参考的资料［M］.章彤，译.北京：中国财政经济出版社，2009：88.

［9］熊伟.财政法基本问题［M］.北京：北京大学出版社，2012：246.

［10］杨建顺.比较行政法学——给付行政法原理及实证性研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：44－45.

［11］朱大旗.迈向公共财政：《预算法修正案（草案二次审议稿）》之评议［J］.中国法学，2013（5）：36.

［12］熊伟.财政法基本问题［M］.北京：北京大学出版社，2012：245.