农村义务教育经费投入与分配管理体制改革研究

2015-02-28申亚民

西安文理学院学报（社会科学版） 2015年4期

申亚民，吴润

(西安文理学院学报编辑部，西安 710065;西安交通大学经济与金融学院，西安 710061)

2005年12月24日，国务院下发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，即“新体制”，中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难县区。要求从2006年起，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生杂费，2007年扩大到中部和东部地区，对贫困家庭儿童免费提供教科书并补助生活费。对学校提供公用经费，中央和地方分担的比，中部地区为6∶4，西部地区为8∶2，东部地区除直辖市外，分省确定;对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，东部地区由地方自行承担，中西部地区由中央全额承担;对寄宿生补助生活费资金，由地方承担;对校舍维修改造资金中央与地方的分担比例，中西部地区为5∶5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。

一、农村义务教育经费投入与分配“新体制”实施取得的成效

(一)农村义务教育投入大幅增加，保障水平明显提高

全面实行义务教育经费投入与分配新体制以来，农村义务教育经费投入表现出以下特点:

第一，农村义务教育教育经费投入大幅增加。2010年农村义务教育经费投入达到5 017亿元，比2005 年增加了 3 078 亿元，增长了 159%。［1］17

第二，财政性教育经费增长大于教育经费增长。2010年财政性教育投入达到4 884亿元，比2005年增加了3 230亿元，增长了195%，财政性教育经费增长速度远远高于教育经费增长速度，高于教育经费增长速度 36 个百分点。［1］18

第三，农村义务教育经费占教育总经费比重逐年增加，城市义务教育经费占教育总经费比重相对下降。农村义务教育经费占总经费比重，由2005年的54.5%提高到2010年的60%，城市义务教育经费占总经费的比重，由2005年的45.5%下降到2010 年的 40.1% 。［1］19

第四，农村义务教育生均公用经费增长幅度明显高于城镇义务教育经费增长幅度。2002年农村义务教育生均公用经费小学为172元，初中为277元，2010年小学为1 084元，初中为1 744元，二者均为2002年的6.3倍。2002年城镇义务教育生均公用经费小学为430元，初中为669元，2010年城镇义务教育生均公用经费小学为1 699元，初中为2466 元，分别是2002 年的3.9 倍和3.7 倍。［1］20

(二)农村义务教育办学条件得到了明显改善

随着“新体制”校舍维修资金机制的建立，每年按比例拨付的校舍维修改造基金，为农村义务教育办学条件的改善提供了稳定、持续的资金支持，加上农村中小学危房改造工程、农村初中校舍改造工程、薄弱学校改造工程、农村现代远程教育工程、中小学标准化建设等专项工程的实施，农村义务教育的办学条件得到了根本的改善。

截至2012年10月，云南省农村中小学校舍安全工程累计投入资金151.62亿元，开工建设1 576.72万平米，其中新建1 293.67万平米，加固改造 283.05 万平米。［1］35

2009—2011年，安徽省农村中小学校舍安全工程共计投入150亿元，加固改造项目23 336个，建设面积2 447万平方米，D级危房全部消除，B级、C级危房得到了加固，教学用房、学生宿舍、学生食堂均达到抗震设防和综合防灾的要求。［1］35

2009—2011年，陕西省累计争取到中央校安工程款7.85亿元。2012年12月底，陕西省共完成校安工程项目9 025个，占规划项目总数的100.09%。竣工面积1 104.38万平方米，占规划面积的100.43% 。［1］35

(三)农村中小学教师工资得到保障并逐年提高

“新体制”实施以来，有效地解决了拖欠农村中小学教师工资问题。我们在陕西的调查显示，89.2%的教师认为工资能够足额发放，93.7%的教师认为工资能够按时发放，从工资推迟发放的天数看，均值约为10天，属于正常范围。

在保障教师工资足额按时发放的同时，教师工资水平稳步提高。2007年，云南省农村小学教师工资月平均为1 997元，初中为2 013元;到2013年，小学教师月工资平均达到3 118元，初中达到3 196元。5年小学教师月平均工资增幅为56.1%，初中教师月工资平均增幅为58.8%。2011年湖南省农村中小学教师月工资比2007年增长了66%。2011年青海省农村中小学教师工资比2007年增长了72.3% 。［1］36

(四)农民教育负担明显减轻，从根本上消除了因贫辍学现象

新体制实施“两免一补”，全面免除农村义务教育学杂费，对贫困学生免费提供教科书并补助寄宿学生生活费。2009年起，地方政府又取消了农村寄宿生住宿费收费项目，这就从根本上减轻了农民的负担，也从根本上解决了农村孩子因家庭贫困而辍学的问题。

据了解，2011年，湖北、安徽、云南、湖南、黑龙江等省贫困寄宿生补助标准提高到小学每生每年补助1 000元，初中每生每年补助1 250元。［1］33我们在陕西的调研显示，41.1%的学生获得过补助，89.9%的学生认为，补助金对自己的生活帮助很大，否则就可能辍学。

课题组调查显示，67.2%的家长反映，近几年来学校收费大幅减少，仅有1.3%的家长认为学校收费有些高。从家庭承担能力上看，91.4%的家长认为孩子上学在经济上没有什么负担，不存在经济困难，认为有一定经济负担的家长占1.3%，有3.3%的家长认为有较大的经济压力。88.8%的家长认为新体制实施以来，家庭为教育承受的经济负担确实大幅度地减轻了。84.1%的家长、89.3%的教师和91.1%的校长认为，“新体制”使学生因贫辍学的现象基本消除。

(五)义务教育的城乡差距明显缩小

农村义务教育“新体制”实施以来，义务教育的城乡差距明显缩小，为实现城乡教育均衡发展奠定了坚实的经济基础。如前所述，2005年以来，农村义务教育经费占教育总经费的比重逐年增加，由2005年的54.5%提高到2010年的60%。城市义务教育经费占教育总经费比重相对下降，由2005年的45.5% 下降到 2010 年的 40.1% 。［1］19

从生均公用经费增长幅度看，2002年以来，农村义务教育生均公用经费增长幅度明显大于城镇义务教育经费增长幅度。2002年农村义务教育生均公用经费小学172元，初中277元;2010年小学1 084元，初中1 744元，二者均为2002年的6.3倍。2002年城镇义务教育生均公用经费小学430元，初中669元;2010年城镇义务教育生均公用经费小学1 699元，初中2 466元，分别是2002年的3.9倍和3.7 倍。［1］20

二、农村义务教育经费投入与分配“新体制”存在的问题

(一)“新体制”在理论上存在的问题

1.新体制缺乏整体规划

从我国农村义务教育经费投入与分配管理体制的演变过程可以看出，每次体制改革都是在农村义务教育经费投入陷于困境时，不得已而为之。所以“新体制”的形成就是摊大饼式地摊出来的，这必然造成新体制在改革上缺乏主动性、前瞻性、整体规划性。另外，在新体制下，各级政府的教育专项拨款多如牛毛，这本身就是资金安排计划性差的表现，从而造成资金分散使用、浪费巨大。为此，陕西省在2008年不得不按照“统一规划、项目管理、捆绑使用、整县推进、渠道不变、各计其功”的原则，对30多项教育资金板块进行整合。

2.新体制对政府间义务教育经费投入责任的划分缺乏科学依据

“新体制”中，中央与地方政府间对农村义务教育经费保障的责任是按东、中、西区域标准来划定的。这种划分，就是依据不同地区经济发展水平和地理位置两个指标。但是，这两个指标尤其是地理位置指标，与农村义务教育相关度不高甚至不相关。所以，以此来确定中央与地方政府间农村义务教育经费保障责任既不合理也是不科学的。其实，在不同区域内，各省的财政能力、农村义务教育经费需求和义务教育原有的办学基础，都存在着较大的差异;同样，在省内各市、县之间的财政能力、教育基础也存在着较大差别。所以，这种不顾区域内省际、县际实际差异的“一刀切”责任划分模式显然是不科学的。

再说，“新体制”中规定，中央与地方对农村义务教育公用经费的分担比例是中部地区为6∶4，西部地区为8∶2;中央对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5∶5，为什么是6∶4和8∶2呢?为什么是5∶5呢?划分不同比例的依据是什么?当然可以说是依据不同地区经发展水平，那么是如何依据经发展水平计量出来的?显然没有科学的计量方法。

在以县为主的教育经费投入模式下，这种简单的、一刀切的责任划分，必然造成一些贫困县(市)无法承担农村义务教育财政投入责任，致使农村义务教育经费供给不足，造成地区间农村义务教育经费投入差距拉大。同时，地方各级政府也会效仿这种简单的划分方法划分自己辖区内义务教育经费的分担，从而会引发新体制实施中的一系列问题。

3.多重委托代理制易触发下级政府的道德风险［2］

农村义务教育经费在各级政府分担的机制实质上是多重委托代理关系。在中央—省、省—市、市—县或者省—县的多重委托代理链条中，委托人和代理人的角色重叠，加剧了政府间的信息不对称，作为代理人的政府就有足够的空间和权威产生道德风险行为，如低报生均杂费和公用经费标准、不落实或不能足额落实本级财政的配套资金，违规使用农村义务教育经费，不能按时拨付义务教育各项经费到学校等。

4.省、市、县三级政府对农村义务教育经费分担责任不明确，必然产生地方政府间的逆向选择

政府间的逆向选择是指委托政府在无法全面、真实地掌握代理政府相关信息的状况下，制定出了不切合各个地方实际情况的契约，致使政府间产生财力和事权扭曲的现象。“新体制”中，在农村义务教育经费保障责任划分方面，中央与省级政府之间、省与各市、县政府之间就存在财力和事权扭曲的现象。

“新体制”在明确中央和省级政府各自的农村义务教育经费保障责任后，要求省级政府负责统筹落实省以下各级政府应承担的农村义务教育经费保障责任。但是各省在制定本省各级政府农村义务教育经费的具体分担办法时，往往是不分析自己的实情，简单模仿中央“一刀切”的分担模式。或者把省级政府承担的农村义务教育经费保障责任向下分解，造成省、市、县在农村义务教育经费分担上的财力与事权严重扭曲。

5.“新体制”缺乏监督、激励机制

我国现行的农村义务教育经费保障体制，虽然明确了各级政府间教育投入的责任，但是责任落实机制即监督机制不健全。因此，体制实施的程度如何，主要依赖于“一把手”的“认识程度”和各部门人员的责任心，这在“经济人”和“政治人”假设主导的管理世界中是不可能实现的。我国农村义务教育经费新体制实施中，出现的诸多问题和困境已经充分地证明了这一点。

“新体制”实施中的激励不足问题主要表现为农村义务教育经费保障中监督机制和激励机制不健全。教师工资由县级统发，学校难以把教师绩效考评与经济利益挂钩，学校难以运用经济手段调动教师积极性。

6.定额定项的经费预算制度严重脱离实际

义务教育学校经费预算制度通过“二上二下”的预算制度，是在政府定额定项的基础上编制，即教育行政部门和财政部门事先确定了学校生均拨款定额和经费支出项目，学校所做的收支预算都是在这个既定的框架下展开的，其实这仅仅是一个支出计划。定项定额不是从教育实际需求得来的，是人为地定了一个数字。因此，按照这个定额向农村中小学划拨教育经费，必然与学校发展的需要不一致。

政府在资金分配与划拨上对学校发展没有激励，学校在形式上变成了一个代理政府贯彻教育经费政策的终端管理机构。因此，定额定项的学校预算制度不是激励机制，也不是保障教育经费分配和使用的最优机制。

(二)“新体制”在实践中存在的问题

由于“新体制”在设计上存在着理论缺陷，所以“新体制”在实施中必然产生这样或那样的问题。

1.公用经费仍然不足，拨付方式不切合实际，支付范围偏窄

第一，公用经费仍然存在较大缺口

虽然农村义务教育经费比实施新体制前有了较大增加，但是目前公用经费拨付的数量仅能维持学校的基本运转，这种保障仅属于生存性保障，根本谈不上义务教育的发展。我们的调查数据显示，在调研的5所学校中，88.7%的校长认为本校的公用经费维持学校运转有一定困难，93.9%的校长认为本校公用经费支出存在缺口，缺口金额平均为20万元。

第二，线性拨付模式，不切合现实

目前农村义务教育公用经费，实行按在校学生人数拨付的线性分配模式，这种僵化的拨付方式没有考虑到学校的特点和差异性，造成部分学校公用经费不足。

一是小规模学校公用经费缺口较大。公用经费按学生人数线性拨付的模式，本身就决定了小规模学校公用经费的总额不高，难以运转。

其实学校运转的费用分为固定费用和变动费用，变动费用是随着学生人数变动而变化的费用，固定费用是与学生人数变化无关的费用，也就是说，不管学校大小，固定费用基本是相同的。2009年，我们对陕西安康汉滨区424所农村小学和55所初中进行公用经费测定结果显示，小学在80人以下、初中在400人以下按公用经费拨付标准拨付的公用经费与实际需要差距较大。［3］123虽然2010年国家对不足100人的学校按100人拨付公用经费，但还是难以保证学校的正常运转。

二是寄宿制学校运转费用较高，拨付标准与实际需求差距较大。与非寄宿制学校相比，寄宿制学校不仅水电费支出较大，而且还要支付宿舍管理人员、食堂炊事员、保卫人员、配套设施等费用。因此，按照单一标准拨付的公用经费，显然难以满足这类学校的需求。2010年我们对西安市农村义务教育寄宿制学校后勤管理成本进行测算结果显示，小学后勤管人员年生均费用在2 013.76元～2 148.78元，初中在1 272.16元～ 1 407.18元，［4］285生均电费为每年42.68元～113.82元，［4］288生均水费为每年24.5 元～49.0 元。［4］291

三是高寒、偏远地区在供暖、取水、运输等方面费用支出要高于平原地区学校。

第三，公用经费支付范围偏窄

公用经费的开支明确规定不能用于偿还学校债务，不能用于发放人员费用，不能用于大型基本建设等。但是农村义务教育学校布局调整后，寄宿制学校需要给大量的后勤管理人员支付工资，很多基础设施建设和配套建设需要资金，还有老师的各种福利支出。这些资金既不包括在公用经费里，也没有专项资金。

2.保障范围覆盖不全，各级政府职责不清

从新体制保障的项目内容和各级政府职责分担看，主要存在三个问题:

第一，教师工资虽然纳入新体制保障范围，但是教师工资主要由县级财政负担，中央、省、市政府对此分担的比例没有明确。由于教师工资占教育经费的比例较大，各县财政能力大小不同，结果导致各地执行差异较大，造成县级之间的教师收入差异较大。同时由于教师工资由县级统发，学校难以把教师绩效考评与经济利益挂钩，学校难以运用经济手段调动教师积极性。

第二，在地方政府承担公用经费和校舍维修资金中，省、市、县三级政府如何划分职责，新体制没有明确。

第三，新的保障体制，只是把校舍维修改造资金纳入保障范围，但是校舍及其附属设施、教学仪器设备、图书资料、校安工程、新建项目等投入机制缺位。

3.教育经费在区域间、区域内投入不公平、不均衡

2009年我们研究的结果显示，1996年陕西省农村初中生均经费高于全国平均水平38.52元，在2006实施新体制后，生均经费低于全国平均水平1 367.89元，同期生均公用经费由低于全国平均水平的26.27元，扩大到低于全国平均水平的308.88元。同时，东部地区农村初中生均经费由高于全国平均水平的231.15元，扩大到高于全国平均水平的2 173.09元，相反西部地区农村初中生均经费由低于全国平水平的26.27元，扩大到低于全国平均水平的308.88元。生均公用经费东部地区由高于全国平均水平的92.21元，扩大到高于全国平均水平的2 173.09元，西部地区则由低于全国平均水平的8.41元，扩大到低于全国平均水平的337.47元。［3］81说明在实施新体制后，东西部地区农村义务教育经费上的不公平、不平衡还在不断加剧。

在省内，教育经费不平衡状况依然存在。2009年我们的研究结果显示，延安、榆林、铜川、汉中农村初中教育生均经费从2005年到2007年均高于全省平均水平，而西安、咸阳、渭南、安康、杨凌均低于全省平均水平。尤其是渭南由2005年低于全省平均水平的382.92元，进一步降低为2007年低于全省平均水平的 612.04元。［3］94说明新体制实施后，教育经费区域内的不平衡状况并没有得到有效的改善。

在经济发达的广东省，区域内生均公用经费差距也比较大。2011年广东省的高明区生均公用经费为2 976元，惠阳区为855元，阳山县为1 552元，高明区生均公用经费分别是惠阳区的3.5倍、阳山县的2.4倍。教师工资也表现出较大差距。2011年高明区教师年平均工资为84 650元，惠阳区为60 108元，阳山县为40 758元，以阳山县为基准1，三县(区)教师年平均工资比为 2.1∶1.5∶1。［1］153

4.以县为主，难“主”起来

以全国第一经济大省、财政大省的广东省为例，虽然经济较为发达，但是仍然存在经济发展不平衡，县域经济发展比较薄弱，一些经济欠发达县基本是“吃财政饭”，全省67个县(区)中有53个存在基本财力保障缺口，［2］以县为主的教育经费投入新体制，运行存在极大的困境。

以陕西岚皋县为例，按照教育发展需要，2008年义务教育需要投入公用经费530万元、布局调整和寄宿制学校建设需投入资金3 000万元、岚皋中学迁建需投入资金2 000万元、全面消除危漏校舍需投入资金1 500万元、购置教学仪器设备和生活设施，需投入资金518万元、完成教师周转房建设需投入资金3 234万元、完成远程教育工程需投入资金186万元。教育投资总需求为1.096 8亿元，但是岚皋县2008年财政收入仅有6 000万元。［5］即使减去中省义务教育投入的经费，岚皋县的财政也无法“主”起来。

5.“新体制”存在着经费“挤出”效应

“新体制”实施后，一些地方政府存在着因中央增加投入而减少地方对农村义务教育投入的现象。2008年国家审计署对全国16个省份的54个县2006—2007年农村义务教育经费审计的结果显示，部分地区存在经费投入不到位的问题，一是部分地区未落实应由地方承担的资金达1.22亿元。16个省份中，有3个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，占应承担资金总额的8.65%。54个县中，有8个县未按照规定落实应承担的资金1 350.58万元，占应承担资金总额的71.78%。二是有5个县的县级政府减少了农村义务教育经费投入，2006年与2005年相比，共计减少3 186.9万元，减幅为 13.12%。［6］可见，新体制在中央加大对农村义务教育投入的同时，地方政府对义务教育投入的努力程度并没有提高，甚至出现地方政府挤占、挪用农村义务教育专项经费的“挤出效应”。

2009年，我们对陕西农村小学生均公用经费进行计量分析结果显示，把人均GDP、农村居民消费指数作为控制变量时，在模型中纳入人均财政性教育经费或人均预算内财政教育经费支出时，农村小学生均公用经费与人均教育经费呈显著负相关。这说明剔除财政性教育经费或预算内财政教育经费因素的影响以后，农村小学的公用经费随着教育经费的变化而反方向变化，即财政性教育经费对非财政性经费投入具有“挤出效应”。

三、我国农村义务教育经费投入与分配体制的改革

(一)改革农村义务教育经费投入与分配体制的基本思路

新的农村义务教育教育经费投入与分配体制的基本框架应该是:农村义务教育经费投入全部由政府承担，各级政府按财政能力大小分担，经费管理以县为主。就是说农村义务教育经费投入不再实行“分项目、分比例”分担，而是全部的教育经费包括事业费和基建经费由政府承担，各级政府之间按其财政能力大小分担，财政能力大的多分担，财政能力小的少分担。

国际社会公认的义务教育投资的基本原则是收益原则和能力原则。所谓收益原则，就是谁受益谁投资的原则，国家是义务教育最大的受益者，因此政府应该承担义务教育的全部经费投入。2006年以来，中国政府真正地承担起了农村义务教育经费的投入责任。但是，各级政府之间又如何分担义务经费投入，这就要遵循能力原则，即能力强者多承担，能力弱者少承担。然而2006年确立的“新体制”，在经费投入上实行以县为主的原则与能力原则不相符。按照国际义务教育经费投入主体逐渐向上转移的变化规律，结合县级财政实际能力与承担的义务教育经费投入不匹配的实际，我们认为新体制的“以县为主”即“以县投资为主”显然是不合理的。根据国际义务教育投资变化规律，并结合我国经济社会发展实际，我们认为，目前我国农村义务教育投入主体应从“以县为主”向“按能力大小、各级政府共同分担”转变。在这里的各级政府是指中央、省(直辖市、自治区)、市、县(区)四级政府。但是，共同分担并不改变原来的经费管理以县为主的管理体制。也就是说，在经费管理上仍然实行以县为主的体制。

(二)构建农村义务教育经费预算投入体系

为了实现上述基本思路，必须构建两个体系:

1.要建立科学的农村义务教育经费投入预算体系，准确测算县级义务教育经费总需求

关于县级义务教育经费的预算问题，长期以来我们是先有上级下达的教育经费总额，然后按照下达的总额进行经费项目支出预算，其实质是支出计划。真正的义务教育经费预算，是要按照教育发展实际对经费需求进行预算。现行体制的经费预算，颠倒了预算的逻辑关系。本来教育经费总额是要通过预算才能得来的，可是，我们的预算是先有经费总额，然后进行预算。这种预算完全颠倒了主观与客观的关系，没有从教育发展的实际出发，而是从主观意向出发，从哲学的角度看就是颠倒了物质与意识的关系，是唯心主义。

由于真正的预算与现行预算有着本质的区别，为此必须建立科学的农村义务教育经费预算体系。用科学的义务教育经费预算体系保障教育经费测算的真实性、客观性、准确性、科学性。

2.构建计量各级政府财政承担义务教育经费额度的模型

把按照科学预算体系测算的县级义务教育经费总额，分担于各级政府。按中央、省(直辖市、自治区)、市、县(区、市)四级的财政能力共同分担。

首先必须确定各级政府财政收入或财政支出总额。在这里，我们认为可以以各级政府上年度或前年度财政收入或财政支出额度作为各级政府承担义务教育经费的能力。

其次，构建分担经费的计算模型。

1)义务教育经费承担的基数

中央财政承担义务教育经费的基数=中央上年或前年财政收入或支出总额/全国县(区、市)数量

省(直辖市、自治区)级财政承担义务教育经费的基数=省(直辖市、自治区)上年或前年财政收入或支出总额/本省(市、自治区)县(区、市)数量

市级财政承担义务教育经费的基数=市级财政上年或前年财政收入或支出/本市县(区、市)数量

县(区、市)级财政承担义务教育经费的基数=本县(区、市)上年或前年财政收入或支出总额

义务教育经费分担的财政总基数=四级政府财政承担基数之和

2)确定各级政府分担比例