郑州市网格化管理的实践探索与经验总结

王四炯，秦天枝

(中共郑州市委党校 市情研究室，河南 郑州 450042)

郑州市网格化管理的实践探索与经验总结

王四炯，秦天枝

(中共郑州市委党校 市情研究室，河南 郑州 450042)

以网格化管理为载体的“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制建设，是郑州市委、市政府贯彻落实党的群众路线和群众观点的生动实践，也是新形势下改进工作作风、创新和加强社会管理的务实之举。课题组通过实地调研，对当前郑州市网格化管理的现状、存在问题及原因进行认真探索和研究，提出了提升思想认识高度、提升制度设计精度等“五‘度’俱全”的对策建议，以期为持续探索郑州市网格化管理提供经验借鉴。

网格化管理；实践探索；对策

深入推进以网格化管理为载体的“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制建设，是郑州市委、市政府贯彻落实党的群众路线和群众观点的生动实践，也是新形势下改进工作作风、创新社会管理、加强社会建设的务实之举。随着经济社会的不断发展，网格化管理在密切干群关系、化解矛盾纠纷、推动工作落实及服务经济社会发展等方面的基础保障作用愈发凸显。为贯彻落实中共郑州市委、郑州市人民政府“深化规范提升”的工作要求①，切实发挥党校的决策智库和参谋作用，课题组分赴郑州市金水区经八路办事处、惠济区老鸦陈办事处、新郑市梨河镇三个市级试点及中原、二七、新密等县(市)区一线，通过实地察看、逐户走访、问卷调查、座谈互动等多种途径，就网格化管理的实际推进情况进行了深度调研。在把握现状、发现问题、探究原因的基础上，提出了相关对策和建议，意在对郑州市创新和加强网格化管理实践给予理论上的经验总结，为加快郑州都市区建设提供必要的智力支持。

一、郑州市网格化管理现状

2012年4月网格化管理工作在全市开始启动，全市各级各部门在市委和市政府的正确领导下，按照“网格覆盖、条块融合、职责明确、联动负责、逐级问责”的原则，迅速掀起了网格化管理热潮，全市形成了“万名干部下基层、固本强基惠民生”的生动局面。截至目前，网格化管理已在全市范围内实现常态化运行，“三级辐射、五级联动”的工作格局基本成型②，并在服务全市经济社会发展中取得明显成效。

(一)全面夯实基层基础

网格化管理不仅仅是对管理单元的细化，更是对基层基础工作的强化。在实践过程中全市共建立一级网格198个，二级网格3024个，三级网格18099个，构筑了“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”的管理网格。市直、县(市)区直及乡(镇)领导班子成员、机关干部22374人实现常态化下沉，所有群众工作队员由各乡(镇)、街道统一管理，统一考核。各级公职人员下沉到网格单元，不仅充实了基层人员力量，更重要的是职能部门通过权力下放，在“条”上将业务向基层延伸和拓展，使基层的问题依靠各级力量、各级资源协同解决。基层组织实现了从单体作战到上下协同作战、联动作战的转变，形成了“权往基层放，人往基层走，钱向基层投”的良好局面，基层基础工作得到有效加强。

(二)随时掌控苗头出现

以网格为载体的“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制，是基层治理结构的深刻变革。在新的管理机制下，市、县(市)区、乡(镇)办、村(社区)社会公共管理信息平台实现联网运行，人、地、物、情、事、组织等基础信息都能及时被录入③。条块融合巡查处置或解决了“条”上有权“看”不见、“块”上看见“管”不了的基层治理难题，管理服务方式实现了从“被动处置问题”向“主动发现问题、解决问题”转变，从“事后执法”向“源头管理服务”转变，从“突击式、运动式”履行职责向“常态化、制度化”履职转变④。通过一年来的探索实践，社会管理领域长期存在的“暴露问题——开会部署——突击整顿——再次出事”的恶性循环难题基本得到解决，自下而上全面摸排、及时管控、遏制苗头、消除萌芽的工作机制基本建立。截至2014年6月份，全市累计上报社情、台账信息100多万条，基本形成了小事不出村(社区)，大事不出镇(街道)的工作格局。

(三)矛盾化解高效便捷

以网格为载体的“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制，是转变干部作风、提升工作效率、避免推诿扯皮和工作棚架的有效抓手。在网格化管理体制下，实现了及时发现、及时上报、及时办理基层矛盾的统一指挥和业务协同。当出现问题时，“该是谁的事谁管”，职责明确到人，公职人员不再是围着领导、围着批示被动工作，而是围着群众、围着问题靠前服务。三级网格过滤、四级问题交办及“上报、分流、办理、反馈、结单”的“五步闭环流程”运转顺畅，推动了各类矛盾和问题的及时有效化解。各县(市)区也探索了一些行之有效的好办法，例如惠济区针对法律法规尚未明确监管主体的疑难问题，提出“解决一批、取缔一批、核准一批、监管一批”的工作方法，二七区卫生局建立行政执法联审联批制度等，“减存量、降增量”成效初显。截至2014年6月底，全市共发现各类矛盾或问题339071件，办结330439件，办结率高达97.45%，社会管理效能显著提升⑤。

(四)党政职责全面落实

以网格为载体的“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制，是推动党政职责无缝落实的有效载体。网格化管理构筑了全域覆盖的管理网络，每个网格均实现“定人、定岗、定责、定奖惩”，坚持依靠群众，推进工作落实领导小组统一组织考核，各级督查部门运用明察暗访、评优评差、约谈诫勉、责任倒查等手段不间断地进行督促检查，新闻媒体、人大代表、政协委员充分发挥监督作用，各级各部门均结合实际出台了奖惩办法，将考核结果作为评先评优、干部使用的重要依据。截至目前，全市共对1363名责任人作出了问责处理，各级网格人员主动履职、靠前服务的意识不断增强。镇(街道)“有限权力、无限责任”的尴尬局势得以扭转，“以条带块共同履职、发现问题双向追责”的工作机制基本建立，推动了党政职责的全面落实。

(五)干群关系更加融洽

以网格为载体的“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制，是改进工作作风、密切联系群众的有效载体，也是践行全心全意为人民服务宗旨的具体体现。广大群众工作队员扑下身子、扎下根子，从维护群众利益的小处想起，从关心群众冷暖的小事做起，从引发群众矛盾的小纠纷调起，从关系群众安全的小隐患整起，从群众不满意的小细节改起，对基层群众的请办事项实行“一站式”办理和“组团式”帮扶。比如中原区统一制作公示牌、联系卡，并置于院落楼栋显著位置，群众有什么诉求，只需打一个电话就能得到及时答复。截至2014年6月底，全市上报社情民意信息1332630件，办结1323226件，办结率高达99.29%⑤。网格管理在主动服务中拉近了干群距离，广大群众参与网格化管理、支持市委市政府中心工作的热情显著提升。从总体上看，政府管理服务与群众自治有效衔接、互为支撑的治理结构基本成型，行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自然功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的基层治理模式日益成熟，党与人民群众的血肉联系更加密切。

二、郑州市网格化管理存在的问题及原因分析

网格化管理以不改变现有城市行政管理体制为前提，化解了以往城市基层管理工作的一些弊端，提升了基层治理成效，体现了其独特的优越性。但在现有城市管理体制没有发生根本改变的前提下，网格化管理在探索初期不可避免地与原有体制出现“排异反应”。从课题组实地调研情况看，郑州市网格化管理主要存在以下五个方面的问题。

(一)思想认识有待深化

网格化管理是一种扁平化、精细化、多元化、信息化的社会管理模式。在管理主体上，强调从单纯重视政府作用向社会共同治理转变；在管理方式上，强调从偏重管控管制向更加重视服务、重视群众参与转变；在管理环节上，强调从偏重事后处置向更加重视源头治理转变；在管理手段上，强调从偏重职能部门行政手段向多种社会资源手段综合运用转变；在管理理念上，强调坚持以人为本、服务为先，寓管理于服务之中。网格化管理的目的就是通过精细、多元、主动、系统的管理，把公共服务和社会管理措施落实到城乡社区、基层单位、每家每户，让政府职能在社会的最“基点”产生实效，进而营造“稳定、有序、高效”的发展环境。但从实际推进效果来看，基层对网格化管理的重要意义和效用认识不足，工作中出现了一些不良倾向。一是惰性思维。错误地将网格化管理当作是一项阶段性工作、临时性活动，在工作中产生观望情绪，满足于现有成绩，缺乏持续探索和创新的锐气，抓重点、克难点、举亮点的劲头有所不足。二是形式主义。突出地表现在各种用于“迎检”的规章制度和宣传资料设计精美、备案齐全，而在真正解决问题上投入精力不够，研究不足，甚至出现为提升数据而造假的现象，制度“天花板效应”较为明显⑥。三是畏难避责。对于网格化管理过程中出现的疑难问题，不敢积极应对、克难攻坚，而是畏难避险，敷衍塞责，甚至出现缓报、迟报、故意漏报现象。

(二)权责设置有待均衡

在现实条件下如何通过不断优化管理资源配置，切实打牢基层基础，建立健全权责一致、责任明晰的社会管理体系，是推进网格化管理、建立坚持依靠群众推进工作落实长效机制的重点。在调研过程中我们也发现了一些职责不明晰、权责不一致的情况，突出地表现在以下三个方面：一是条块权责失衡。网格化管理的实施使“条”上业务部门人员力量得到极大充实，“块”上接受过业务培训的“编外人员”⑦承担了原本属于“条”上巡查走访的职责，但是业务部门在权力下放问题上却明显滞后，没有真正将该管而又没有能力管好、想管而又管不好的权力下放到基层，“揽权不管事”的问题仍不同程度地存在。二是网格人员权责失衡。网格人员权责失衡在三级网格长身上体现得最为明显，作为基层网格的责任人，基本业务为走访巡查、及时发现问题，解决不了及时上报的问题理应属于职能部门解决的范畴。但在实际操作中对三级网格长的考核，却是既考核问题上报数目，又考核问题解决率，使之处于左右都挨板子、进退两难的尴尬境地。三是监管主体职责不清。比如小旅馆、午托部、私立幼儿园等客观存在的监管难点，法律法规尚未明确规定监管主体，公安、消防、环保、安监、工商等多个部门似乎都有责任，但都没有完整的执法权限，属地协调、联合执法难度较大，只能依靠巡查力量盯防，难以实现规范管理。如何均衡权责设置，实现履职有规、权责分明、监督有效，是网格化管理亟须规范和深化的一大课题。

(三)条块融合有待加强

条块融合、联动履职是网格化管理的核心环节。但在调研中我们发现，条块两张皮的情况仍然不同程度地存在着。主要体现在三个方面：一是人员下沉不到位。因人员有限，少数职能部门通常是几个人下沉到几个乡镇，每个人又分包几个村。特别是下沉至偏远地区的人员，从城里赶到乡镇、村，需要耗费大量时间，难以保证排查工作量，久而久之，就演变为下乡到所在网格“转转”，打个“招呼”、签个“到”就打道回府。甚至极少数部门下沉人员，只是定期或“按时”向乡里、村里、网格长打个电话问问情况，坚守阵地坐等问题上门，变原来的“看不见问题”为现在的“不用看问题”，玩起了现实版的“仙人跳”，俨然成为网格化中的“如来佛”⑧。二是业务培训不到位。根据网格化管理要求，各业务部门班子成员和执法人员需要负责本区域三级网格巡查人员的业务培训，确保每一名三级网格驻村队员精通1～2个重点领域的治理技能，熟悉其他重点领域的治理要点，以“条”主业带动“块”履责，形成推动落实的有机整体。但在与基层网格人员座谈过程中，我们发现这样的培训频率普遍较低，大面积集中培训基本都有，但培训效果欠佳。三是融合履职不到位。“三级网格、四级平台、五级联动”互联互通，是网格化管理的精髓所在，但如今骨肉分离、血脉不通，网格化管理的精髓自然也就无从谈起。调研中我们发现，“块”上属地管理和“条”上执法主体仍有脱节现象，当“块”上排查出问题需要“条”上解决时，“条”上下沉人员存在以工作忙、顾不过来或者没有相关政策依据等理由进行推诿的现象，致使问题不能及时处理。能否坚决破除惯性思维和官僚主义、推动条块履职的深度融合，是决定网格化管理成败的关键。

(四)群众自治有待提升

网格化管理只是载体，坚持依靠群众，营造稳定、和谐、高效的发展环境才是真正的目的。社会治理不应是单一的政府行为，更重要的在于培养各种社群组织自我管理的能力，支持它们自我管理、自我教育、自我服务。建立良好的秩序，需要政府管理与群众自治的紧密结合，需要政府、群众及社会组织的相互协作和共同努力。社会管理需要从以政府为单一中心的一元化管理，走向与群众参与管理、自主管理相结合的多元化治理⑨。同样，城市社会管理也应该从单一的政府管理向与包括各种NGO组织、公众相结合共同参与的多元化治理方式转变。然而，我们在调查走访中发现，群众以个人名义参与问题反映与利益表达仍是主流，未能依托组织(主要指民间组织或非政府组织，如各种商户协会、志愿者服务组织、业主协会等)低成本与网格对接，群众主动融入网格化管理的渠道较窄，政府治理与社区自治的互动衔接程度仍然较低，政府与社会“共治”的目标尚未真正实现。

(五)考核机制有待优化

网格化管理实施以来，郑州市出台了责任追究办法，市社管办制定了责任追究细则，各级各部门也出台了相应的考核奖惩机制，有力地推动了网格化管理工作向纵深开展。但我们在调研过程中也发现了一些问题，主要体现在以下三个方面：一是双向追责力度不大。如前文所述，三级网格人员考核设立了问题发现数目及问题解决率两项指标，造成基层人员工作畏首畏尾，不报要担责，报了解决不了也要担责。实际上，上报问题未能及时解决的主要责任应在职能部门，但在现实操作中，板子大多打在了网格人员身上，很少发生职能部门被追责的情况。二是双向评价机制有待完善。为提升网格化管理工作实效，我们改变了以往单一的自上而下的考核模式，创新实施了自上而下和自下而上双向互动考核的工作机制，对业务部门主动履职起到了一定的约束作用。但同时也存在一些问题，比如在下级对上级部门评价打分过程中，没有制定相应的保护措施来确保基层打消顾虑，难以得到实事求是的客观评价。三是对考核结果的运用有待加强。三级网格成员要承担诸多排查职责，特别是一些镇(街道)下派的网格长大多为临时人员，月薪1000元左右，考核排名靠后的还要扣去200～300元不等，加上有责无权，基层干部把网格长看作“苦差事”，吃苦又吃亏，受累又受气，有苦难言。同时，表现优秀的网格人员在政治地位、经济待遇等方面很难得到大的改观，一定程度上挫伤了其工作积极性。

三、对策与建议

针对上述存在的问题，当前应重点从以下五个方面加以解决。

(一)提升思想认识高度

思想认识是前提⑩。当前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，经济体制、社会结构、利益格局、群众观念都在发生深刻变化，这些变化在给社会发展带来巨大活力的同时，也给社会管理带来新挑战、新问题。原有的权力高度集中，政府统管一切，职能部门各自为政、被动受理问题的社会管理方式已经不能适应新的现实需求，这也是社会矛盾及公共事件易发多发的重要原因。网格化管理正是破解当前社会治理难题的利器，建议市委和市政府用好市属各级各类主流媒体及新媒体，利用多种渠道和采用各种形式，加大对网格化管理工作的专题宣传报道，注重发挥先进典型的示范带动作用，从营造外部环境与良好氛围着手，进一步提高社会各界和各级群众工作队员对网格化管理的认识，为网格化管理整体提升奠定坚实的思想基础。

(二)提升制度设计精度

制度设计是先导。针对调研过程中发现的权责设置失衡及考核机制存在的问题，我们必须进一步提升制度设计精度，为网格化管理的深化、规范、提升提供可靠的制度保障，真正体现精细化管理和人性化服务背后的制度魅力与存在价值。建议市委和市政府多倾听基层群众与三级网格长、基层网格员的意见和建议，尽可能地把他们的合理要求与网格化管理工作的各项规定进行有机融合，避免政策制定的教条化与经验主义倾向，最大限度地激发基层网格化管理的创新活力，真正实现网格化管理工作的深入推进和稳步运行。在此基础上，应适时调整对各级领导干部贯彻落实网格化管理体系建设工作的绩效考核办法，严格执行考核奖惩标准及责任追究，对推进不力的要依法依规进行整治和查处，确保重视到位、组织到位、人员到位、履责到位、服务到位，坚决杜绝“口号革命”掩盖下的纸上谈兵和“雷声大、雨点小”背后的虚意逢迎。

(三)强化条块融合深度

条块融合是关键。条块融合的关键又必须在“深”度上下工夫、显成效。必须坚持上下融合，突出力量下沉；左右融合，突出形成合力；虚实融合，突出把顶层设计全面融入实际工作中去；推进条块深度融合。建议市委和市政府拓展乡镇(街道)对下沉人员的管理权限，确保条块利益一体、全面融合。在此基础上，规定培训频次，定期组织网格人员考试，检验培训效果，提升网格人员的履职能力。同时，要强化领导联系分包机制、工作沟通对接机制、群众诉求反映机制、联动解决问题机制、调查研究机制、公开承诺机制、例会研判分析机制、工作情况通报机制、评优评查机制和以双向追责为核心的考核奖惩等十大机制的综合运用，推动条块深度融合，形成推动工作的强大合力。

(四)提升群众参与热度

群众自治是基础。全市各级领导干部应彻底摈弃过去行政命令型的传统思维模式，在充分尊重基层群众意愿的基础上，调动广大人民群众的积极性、主动性，最大限度地发挥他们的创造性，构建政府主导、社会协同、全民参与的社会管理机制，开创我市网格化管理治理的新局面。建议市委和市政府创新社会动员机制：一是整合基层资源。组织网格人员、沿街商户代表、企业单位、事业单位、协管人员、老党员、物业人员、楼院长、大学生村干部、志愿者等各种力量参与网格管理，营造“共建、共享”的社会氛围。二是培育社区及农村的社会组织。全市的各级党委、人大、政府及政协机关，应全力支持各类非营利性、公益性、服务性的社会组织创建及培育工作，使之成为社区和农村社会治理与服务的辅助力量，为它们发挥作用、彰显优势提供组织保障。三是探索尝试政府购买服务机制。大胆尝试让公益性社会组织承担部分服务职能，增加网格化管理的能量。这既是新时期国内广大民众参与意识增强、民主意识凸显的客观要求，也是当前我国公民社会不断孕育和发展的必然趋势。

(五)加大运行保障力度

强化保障是动力。为群众工作队员履职提供全方位的保障，是网格化管理运行的动力源泉。建议市委和市政府做好三个方面的工作：一是强化后勤支持。确保职能部门及管理属地为网格人员开展工作提供必要条件，比如根据实际情况给予相应的交通及话费补助、提供简单的办公场所等。二是强化平台建设。进一步加大信息平台软硬件建设力度，切实发挥其集中分拣、交办、督促、反馈、结单的指挥中枢作用，同时整合好ZZIC、书记信箱、市长热线、互联网论坛等“外网”力量，对“内网”进行补充、监督和评价。三是理清责任主体。特别是对法律法规尚未明确监管主体的领域，要及时出台政策，确保网格人员履职有矩。四是做到赏罚分明。主要体现在考核体系的科学性及考核结果的运用上，特别是对于工作出色的网格人员要给予肯定，确保奖罚分明、优劣明确。解除广大群众工作队员的后顾之忧，使其能够真正扎根基层、服务群众，这是网格化管理常态化运行的持久动力。

四、结语

网格化管理是一项复杂的系统工程，需要我们持之以恒地进行探索和完善。首先，要解决好上述的“高度”、“精度”、“深度”、“热度”和“力度”等五个方面的问题，做到把控适度、量力而行。其次，如何进一步拓展与强化运用信息化平台来发现与解决问题的广度，如何保持各级网格员担当履责的温度恒定和持久，如何牢固而准确地把握网格化管理服务于中心工作的强度不动摇，如何始终保持网格化管理中解决问题、服务群众的硬度不减退，也是全市各级领导干部及广大人民群众共同关心和亟待解决的新问题、新课题。我们也期待着这些新课题能够早日得到解决，使网格化管理这粒“和谐种子”在加快中原崛起、河南振兴和实现富民强省建设中真正落地生根、开花结果！

注释：

①中共郑州市委、郑州市人民政府把2013年确立为“以网格化为载体的‘坚持依靠群众推动工作落实’长效机制”深化规范提升年。

②以乡(镇)办为单元，划分乡(镇)办、村(社区)和村组(楼院、街区)三级网格；实行市委常委分包县(市)区、县(市)区领导分包乡(镇)办、乡(镇)办领导分包村(社区)、机关干部下沉到村组(片区)制度。继续坚持市直、县直单位联系乡镇、群众工作队驻村(社区)工作制度，形成市、县、乡、村、组上下五级联动、一级对一级负责的工作局面，推进各级各部门“人往基层走、钱往基层花、物往基层用、权往基层放、劲往基层使”。参见中共郑州市委办公厅2012年8月1日印发的《“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制宣讲提纲》的通知(郑办〔2012〕34号)，可登录http://www.zzjw.gov.cn/web/wghgl/info.aspx?id=39343进行查询。

③郑州市统一建立了社会公共管理信息化平台，每天、每周、每月、每季度定期汇总并解决各级各类社会管理中存在的问题。

④2012年4月27日中共郑州市委印发了《关于“坚持依靠群众，推动工作落实”长效机制的实施意见》(郑发〔2012〕8号文件)，对网格化管理进行了具体安排。

⑤这是课题组2014年6月份在郑州市社会管理办公室获取的最新数据。

⑥这是笔者借用“玻璃天花板效应”的原理来对此进行描述，意指人为造假、设置障碍以逃避责任的现象。

⑦意指那些本不该担负此项职责却被硬塞进来的、属于编制外的乡镇基层干部及社会管理人员等。

⑧意在讽刺部分下沉到各县(市)区的乡镇(街道)和社区的市直机关和职能部门的工作人员，他们很多时候不负责任，不愿深入到一线、靠前指挥，却又害怕出现问题担负责任，于是就采取了远离现场的遥控指挥方式发号施令。

⑨这是新时期党中央创新和加强社会管理：实行党委统一领导下的“政府主导、社会各方广泛参与”社会管理模式的明确要求。

⑩参见孙金献在全市长效机制建设工作推进大会上的讲话：《提高站位深化认识把握关键拓展延伸持续“深化、规范、提升”长效机制建设》(2013年5月8日)。可登录http://www.zzylj.gov.cn/11/713.jhtml进行查询。

【责任编辑 李 敬】

2015-05-26

王四炯(1973—)，男，河南上蔡人，讲师，博士，研究方向：中国特色社会主义理论与实践；秦天枝(1965—)，女，河南延津人，教授，研究方向：经济学。

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2095-7726(2015)10-0051-05