建立解决产能过剩长效机制研究——基于山东的调研报告

张会恒

（安徽财经大学,安徽 蚌埠 233041）

建立解决产能过剩长效机制研究
——基于山东的调研报告

张会恒

（安徽财经大学,安徽 蚌埠 233041）

产能过剩是近年来我国经济发展的“痼疾”，也是我国经济发展的“阻力”之一。本轮产能过剩形成的原因主要是国内外市场有效需求严重不足，地方政府通过投资拉动GDP的愿望强烈、行政干预过多，企业信息不对称、创新不足。解决产能过剩要加大改革力度，特别要切实落实市场在资源配置中的决定性作用等方面，研究建立统筹兼顾、标本兼治的解决产能过剩的长效机制。

产能过剩；长效机制；政绩考核机制

针对当前我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和造船等行业存在严重产能过剩、引起国家高度重视并出台相关政策措施的情况，2014年3月24日至28日，作者随民建中央调研组到济南、淄博、潍坊、青岛等市，就“加大改革力度，建立解决产能过剩的长效机制”进行专题调研。在调研的基础之上，提出建立解决产能过剩长效机制的政策建议。

一、山东产能过剩的基本情况及特征

民建中央调研组先后与山东省政府以及济南市、淄博市、潍坊市、青岛市政府及企业界代表召开七场座谈会，实地参观考察了山东东岳集团、海思堡服饰有限公司、尧王控股集团、歌尔电声产业园、盛瑞生物医药产业园、青岛海关及青岛保税港区等。

（一）产能过剩的基本情况

同全国其他省份一样，山东省产能过剩问题也较为明显，特别是产能过剩产业仍有一批在建、拟建项目，加剧了产能过剩的严峻形势。

国务院在《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号）中划定钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶5个产能过剩行业，山东省政府《化解过剩产能的实施意见》（鲁政发[2014]4号）根据山东的具体情况增加了炼油和轮胎2个产能过剩行业，共包含7个产能过剩行业。根据被调研单位提供的资料，整理出山东省7大产能过剩行业的基本情况如表1。其中，济南主要涉及钢铁、水泥和炼油三个行业，青岛涉及钢铁、水泥、平板玻璃、船舶、炼油和轮胎六个行业，潍坊有钢铁、水泥、船舶、炼油和轮胎5个行业，淄博有钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃4个产能过剩行业。表中全国的数据是2012年的，数据来源于国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号）。

表1 2013年山东产能过剩的基本情况表 单位：%

（二）产能过剩行业特征

1.多为进入门槛低的行业

产能过剩行业多属于劳动密集型产业和资金密集型产业，企业进入门槛低；加之在审批环节重量不重质，控制规模而不限定质量的政策偏差，容易产生企业的盲目投资和地方政府的投资冲动。例如，目前我国的轮胎产量为全球总产量的1/3，山东的轮胎产能又占全国的一半。但是，山东这一轮胎生产大省现在却面临着严重的产能过剩问题。主要原因在于多年来地方政府为追求政绩，没有考虑市场容量的实际承受能力；加之前几年轮胎行业利润比较高，很多企业前期不做市场调研便进行巨额投资，带有很大的盲目性。

2.多为环境污染严重的行业

在我国，由于缺乏强制性的技术和环保方面的国家标准或省级标准，产能过剩行业往往是存在严重的高能耗、高污染的行业。山东的钢铁、电解铝、轮胎、船舶、水泥、炼油和平板玻璃等都具有这一特征。以一个规模化的轮胎厂为例，耗能如下：半钢胎每生产一吨轮胎耗电1020KWh、水1.8吨、标准煤0.35吨；全钢胎每生产一吨轮胎耗电790KWh、水1.6吨、标准煤0.29吨；此外，轮胎生产过程还向大气排放大量的二氧化碳及二氧化硫等有害气体。

3.多为落后产能的过剩

产能过剩大多属于落后产能的过剩，特别集中在价值链低端的产品和同质化的产品中。从行业内部看，在低技术水平、低附加值产品产能大量过剩的同时，存在着高技术水平、高附加值产品产能的严重不足，并且这种低端产能过剩和高端产能不足的现象长期并存。例如，同质化压延玻璃产能过剩而中空玻璃、安防玻璃等产能不足；国内钢铁总体严重过剩，但是特种钢仍需进口等。

4.多为产业集中度低的行业

产能过剩行业的低端产品大多生产工艺成熟、技术较为稳定、产品的同质化程度较高、行业进入门槛较低、建设速度快、投资规模不是特别大，短期内产能易于扩张，加之对地方的GDP、税收、就业拉动作用较为显著，不少地方政府对此类项目非常重视、并给予很多优惠扶持政策，导致重复建设严重、产业集中度较低。有专家指出，中国3-5家较大规模的龙头轮胎企业基本上就能满足国内市场的需求。而山东省便有几百家轮胎企业，绝大多数企业根本谈不上什么规模。韩国的船厂主要集中在现代、大宇、STX等几家大型船舶企业，而我国有上千家，仅山东就有几十家，导致我国单个船厂订单规模不到韩国的五分之一。

5.产能过剩的地区差异、行业差异明显

除船舶外，山东的钢铁、电解铝、平板玻璃、水泥行业的产能利用率都高于全国平均水平，其中，电解铝、平板玻璃、水泥行业的产能利用率高于80%，不存在产能过剩问题。但是，各地市也存在差异，例如，全省看，电解铝行业的产能利用率为95.9%，产能利用率较高，而淄博为65.3%，存在严重的产能过剩问题。全省的水泥行业没有产能过剩问题，但被调查的四个城市都存在严重产能过剩现象。炼油和轮胎行业则是全省过剩，但是青岛不存在产能过剩问题。

二、山东省化解产能过剩的主要做法

山东省委、省政府高度重视化解产能过剩工作。2014年2月，山东省政府出台了贯彻国发[2013]41号文件化解过剩产能的实施意见，明确了化解产能过剩工作的指导思想、基本原则、主要目标、基本路径及政策措施等。2月底，省政府又召开电视会议，对化解产能过剩工作进行具体部署。当前，这项工作已经全面铺开，主要做法有以下几个方面：

1.以改革创新和转型升级统领过剩产能化解

在更加注重发挥市场配置资源的决定性作用和企业市场主体作用的同时，进一步强化宏观调控监管职能。实施六大传统行业升级改造计划；利用产能严重过剩形成倒逼机制推动企业自主创新；引导国有资本从产能过剩行业向战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业和公共事业领域转移；推动产业集聚发展，培植市场竞争力强、带动作用大的龙头骨干企业，推进企业兼并重组。

2.充分发挥行业规划和政策引导和约束作用

严格执行国家钢铁、铝、水泥、轮胎、船舶、炼油和平板玻璃等行业的产业准入条件；加强土地、价格、财税等政策引导和监督。对未经核准、备案的产能严重过剩行业项目一律不再批准使用土地、岸线。实施差别化价格政策，对生产能力严重过剩行业的能耗、水耗达不到行业标准以及污染物排放达不到环保标准、污染总排放量超过标准的企业，提高其差别电价加价标准，实施惩罚性电价、超定额用水累进加价等。对不能按时完成淘汰落后产能任务的企业、对不能严格执行环境排放标准的企业实行限制性信贷政策。坚决遏制各类财政资金流向产能严重过剩行业新增产能项目。

3.通过严格项目审批管理遏制过剩产能的盲目扩张

（1）制定比国家标准更为严格的产业政策，提高准入门槛。2011年修订发布的的《淄博市产业结构调整指导意见和指导目录》中，进一步提升建材、冶金等行业的准入标准，将国家产业政策中鼓励发展或允许发展的钢铁冶金、焦化、水泥、建陶、碳素等行业项目全部列为限制类；把一些能耗高的设备如冶金行业中的铁合金和一段式煤气发生炉、轻工行业中的日用玻璃落后生产装备、粘土砖生产等从限制类列入淘汰类。（2）严格清理整顿，严禁新增过剩产能。淄博市认真贯彻落实《国家发改委、工信部关于坚决遏制产能过剩行业盲目扩张的通知》（发改产业[2013]892号）的相关要求，对违规在建项目进行自查和清理，并对产能严重过剩行业的新建项目实施禁批。（3）对确需建设的项目，将在全面落实产能等量或减量置换的原则下依法依规予以审批。

4.全面落实“四个一批”化解任务

（1）推动企业兼并重组，整合消减一批。把企业兼并重组作为加强资源整合、化解产能过剩、提高发展质量效益的重要手段，整合消减一批过剩产能。（2）建立节能减排倒逼机制，改造提升一批。充分发挥节能减排硬约束对淘汰落后产能、化解产能过剩的倒逼作用，改造提升一批过剩产能。（3）提高产业标准，强制淘汰一批。实行高于国家的节能标准，强化产业标准的正向激励和底线倒逼作用，引导产业转型升级，加快淘汰压缩落后产能。（4）实施“走出去”战略，有序转移一批。积极支持具有相对比较优势的产能过剩产业到境外投资建厂、建立产业园区，有序转移过剩产能。

5.提高标准淘汰压缩落后产能

切实强化环保和技术标准硬约束，采取不断加严地方行业标准的方式，对产能过剩行业形成倒逼机制。例如，从2003年起，山东省对造纸业采用逐步提高环境标准，在8年内将COD排放标准由420毫克/升逐步提升到100-60毫克/升（比当时国家标准高4-7倍），在整个过程中没有采用行政命令手段关闭任何一家造纸厂，而是通过环境标准的倒逼机制促使企业或自行关停、或主动被兼并重组或通过技术进步转型升级。全省草浆企业由最多时的近100百家减少到7家，使山东造纸业的整体核心竞争力稳居全国首位。

6.扎实做好妥善安置职工和社会稳定工作

把妥善安置职工工作为化解过剩工作的重中之重，切实负起责任，落实相关政策。积极稳妥地解决在化解产能过剩中产生的职工劳资关系变更问题、社会保障关系接续问题、不同程度的拖欠职工工资问题、集资款偿还赔偿等问题。创新对下岗失业人员的再就业、创业的指导服务，努力保持社会稳定。

三、建立解决产能过剩长效机制的几点建议

调研发现，本轮产能过剩形成的原因既有国内外市场有效需求严重不足的原因，也有地方政府通过投资拉动GDP的愿望强烈、行政干预过多的原因，同时还有企业信息不对称、创新不足的原因。山东在化解产能过剩方面做了大量的工作，虽然在建立治理产能过剩的长效机制方面做了有益的尝试，但总体看还是以强化新建项目审批、提高准入标准、严格准入管理、强制淘汰等行政手段推动为主。这种做法在地方政府中具有较强的代表性。

以往经验表明，这些措施虽然在短期内一定程度上缓解产能过剩，但不能从根本上治理产能过剩，且与“市场在资源配置中起决定性作用”的改革取向及取消行政审批改革的大趋势不符。同时，如果光治标不治本，那么几年一次的产能过剩轮回现象将不断出现。因而，通过改革创新促进产能过剩标本兼治长效机制的建立在现阶段尤为紧迫，这也是国发[2013]41号主要任务之一。

（一）建立企业为主体、政府为引导的创新机制，提高产品的市场竞争力

如上分析，产能过剩产业往往是进入门槛低、环境污染严重且通常处于产业价值链的低端的产业。原因在于低技术水平往往产业进入的技术门槛低，在现有政绩考核机制下引发和加剧高耗能、高污染产业和价值链低端产品的重复建设，并进一步导致产能过。在产能过剩形成后，低技术水平会阻碍产业结构调整和企业产品出口，造成落后产能淘汰障碍和产品“走出去”障碍，为治理产能过剩问题制造障碍。因此，通过创新特别是技术创新解决产业发展的节能环保问题、实现产业不断升级、提高产品的市场竞争力是化解产能严重过剩的根本出路。

为此，要建立企业为主体、政府为引导的创新机制。把企业能做的交给企业，利用市场力量解决技术创新中的各种问题；政府重点做好企业和产业不能解决的公益性、普适性服务。因为，仅由市场配置各种资源，现实情况是国内企业大多会选择市场手段 (如不断增加投资、加强营销力度等)而非提高技术创新能力来获得市场竞争力。所以，依靠政策的引导和激励来提高技术创新水平是必要的。提出以下建议：

（1）政府承担基础性技术的研发工作并实现资源共享。政府部门应该借鉴发达国家的经验，主动承担起基础性技术的研发工作，实现资源共享。另外，政府还应该激励构建行业关键技术的研发、引进、消化平台，充分利用有限资源，集中力量攻克行业技术难关，以便行业创新能力的培养和核心技术的形成。

（2）推动市场化科技孵化的发展。产业关键技术的研发及缺乏商品化的吸引力是我国技术创新中的重大瓶颈问题，科技孵化是解决问题的重要方式。我国目前的科技孵化器通常为政府出资创办，以创业园、创业服务中心等形式出现，属于基地型孵化器。近几年，随着市场化改革的深入和创新型企业家群体的快速成长，民间资本参与科技创新的积极性不断被激发出来，市场主导的能力型孵化器迅速成长起来。释放市场的潜力，鼓励多种科技孵化模式相关补充、共同发展是未来的趋势。淄博市“在国外创新孵化、在国内加速转化”的新型模式值得学习。

（3）加大知识产权保护力度。政府要在知识产权保护上加大力度，防止创新成果在无保护的情况下大量模仿形成产能过剩并挫伤创新型企业的创新热情。技术创新成果产权明晰化和知识产权的保护，不仅有利于促进技术创新成果的商业化和市场化，提高技术创新成果的利用率，而且还有利于间接激发企业技术创新的内在动力。

（二）完善政策的制定、执行、评价和考核机制，提高政策的有效性

如上所述，产能过剩的地区差异、行业差异明显。原因在于形成产能严重过剩的原因极为复杂，而这种复杂的因素在各地区和各产业又有不同的表现形式和程度。因此，政策制定不能“一刀切”，要有差异化和灵活性。同时，抑制地方政府投资冲动和企业盲目投资的政策又要有标准的统一性和执行的公平性。为此，要完善政策的制定、执行、评价和考核机制，提高政策的有效性。

（1）建立政策制定预评价机制。在政策制定中充分考虑政策执行过程中各种可能走样的情况并采取必要的预防措施，防止对市场自发产能调整扭曲的不良政策效应，避免出现“越调控总量、投资越踊跃、产能越过剩”的情况。政策内容也要考虑其合理性，比如，调研中企业普遍反映总量控制为主要手段的产能调控方法缺乏科学性和有效性，而应该通过标准严格市场准入，包括产品质量标准、技术标准、能耗标准、排放标准和安全标准等淘汰落后产能。防止不同政策之间的冲突，完善化解产能过剩政策的配套性和一致性。为避免造成“政策性产能过剩”，应建立建立政策预评价机制。

（2）建立政策执行责任追究制度。产能过剩的原因之一正在于地方政府往往为了保护辖区内的就业和税收（以及回扣）的来源，为追求GDP高速增长带来的政绩而有选择的的执行或不执行政策，例如通过降低节能环保标准、安全标准，违反劳动法规、低地价甚至零地价供给、税收减免、财政补贴等方式招商引资，扭曲了市场信号，影响了企业正常的投资决策，甚至使得在其它地区不赚钱的产品由于在新投资地成本的减少而成为盈利企业，从而造成产能的过剩。因此，要营造公平竞争环境，建立责任追究制度，对未批先建、不批私建等问题要坚强动态监管；对违背环保标准、质量标准等政策要求行为者，在完善相关法律法规、有法必依、执法必严的基础之上，提高违法者的违法成本。

（3）完善政策评价和考核制度。在产能过剩调控政策落实过程中，由于部分措施的不到位，查处力度不够到位，产生了“重审批，轻监管；重制度，轻执行”的不良现象，往往是控制住了合规守法企业，而放任了违法违建企业。在一些地方，虚报、瞒报淘汰落后产能，以及以假淘汰、重复申报等手段骗取政策奖励的案例时有发生。这些现象已经较为严重地削弱了产业政策权威性和政府部门的公信力。

（4）加强政策措施的科学性和合理性。政策手段既要区分国际金融危机背景下需求下滑导致的市场萎缩型产能过剩、地方政府间竞争发展模式背景下投资冲动型产能过剩及节能减排背景下环境压力型产能过剩，也要区分市场正常性产能过剩、发展阶段性产能过剩、产业结构性产能过剩及需求相对性过剩。对产能严重过剩、环境严重污染、无利润空间的企业无需政策手段，市场自然会淘汰它；对产业产能严重过剩、环境严重污染、但单个企业却有利润的企业，要严格执行环境、能耗、水耗、技术和规模等标准，强迫其推出；对产能严重过剩、较少环境污染、但缺少产业发展前景的企业，也要通过产业重组等政策手段让其推出市场；对产业产能过剩、较少环境污染、但单个企业发展前景好的企业要支持其做强做大。总之，政策要根据具体情况，分行业、分类别制定，充分发挥政府手段和市场手段两种手段的作用，并以充分发挥市场手段为主。

（三）激活市场竞争机制，提高市场集中度

如前所述，产能严重过剩产业多为产业集中度低的行业，而通常情况下，像钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、炼油和轮胎等产品同质化程度较高的产业对规模经济要求较高，市场集中度也较高。但是，由于各种原因，这些行业市场集中度不高，无序竞争现象严重，产业规模比较分散，降低了产业整体效率。为此，要通过市场机制推进产能过剩行业的兼并和重组，并做好以下工作。

（1）加快转变政府主导的经济增长模式改革。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立治理产能过剩的长效机制是化解产能过剩的必由之路。由于我国经济增长模式具有很强的政府主导特征，在某种程度上，它也是形成我国产能过剩的体制性原因。因此，长效机制的建立必然要求政府主导的经济增长模式向创新驱动型的经济增长模式的转化，并把化解产能过剩与产业结构调整、大气污染治理、节能环保产业发展等紧密结合起来。

（2）进一步深化市场化改革。不断深化行政管理体制和投资体制改革，逐步转化政府的直接干预和参与经济发展为创造公平的市场竞争环境。深化财税体制改革，理顺中央和地方政府间财权和事权划分，减轻地方财政支出压力，降低GDP政绩考核的权重，从制度上抑制地方政府的投资冲动。建立和完善能真实反映市场供求状况和资源稀缺程度以及生态补偿的价格形成机制。

（3）支持企业开展技术创新和技术改造。推进优势企业兼并重组，提高产业集中度，增强企业市场竞争力。重点支持企业通过等量或减量置换落后产能、开展产能的综合利用、大力促进节约生产、清洁生产等有利于节能降耗、减排治污、提高产品质量为主要内容的技术改造，推动淘汰落后。

（4）建立企业退出的援助机制。切实解决好失业人员安置问题，建立淘汰落后产能的长效机制需要完善落后产能的退出机制。

一方面淘汰落后产能涉及地方经济发展和社会稳定，部分地区由于对淘汰落后产能工作认识上的偏差会产生一定阻力；另一方面，关停落后产能使企业财产损失和债权债务难以处理、职工分流和下岗安置、补偿以及拖欠职工工资支付等任务重等问题，企业从自身利益考虑也往往缺少主动性。特别是，一些企业还没有到了过不下去的地步，主动调整的积极性和能力有限。前者可以通过建立地方能源消耗总量考核体系，倒逼地方政府痛下决心、壮士断腕，转变发展方式，解决产能过剩问题。后者要通过明确政府在解决企业因压缩产能产生的人员安置等方面的责任和义务，调动企业化解过剩产能的积极性。同时，要进一步加强资本市场、产权交易市场改革，为企业退出提供法律和制度保障。

Research on Establishing Long-term Mechanism of Overcapacity Governance——Based on the Investigation Report of Shandong

Zhang Hui-heng
（Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui 233041，China）

In recent years,overcapacity is a chronic malady which restricts China's economic development.For the following reasons, the current excess capacity was formed:the serious insufficient of effective demand in both domestic and foreign markets;the local governments'strong desire of pulling GDP by investment and excessive administrative intervention;information asymmetry and lack of innovation of enterprises.To solve the overcapacity,the government has to intensify reform,realize the decisive role of the market in allocating resources and set up a long-term mechanism which is balanced and can treat the symptoms and root causes.

overcapacity,long-term mechanism,evaluation system for government officials'performance

F124

A

1672-0547（2015)04-0006-04

2015-07-05

张会恒（1962-),男,安徽临泉人,安徽财经大学安徽经济社会发展研究院教授、博士,研究方向:产业经济。

安徽省社科规划项目 “安徽省民营经济产业结构优化研究”（AHSK11-12D04)；安徽省教育厅人文社科重点研究基地项目“我国地区间产业转移现状与趋势分析”（SK2013A004)。