远程教育依法治校的探索研究——以浙江大学远程教育为例

汪建元 郑少军

（浙江大学继续教育学院 浙江杭州 310000）

远程教育依法治校的探索研究
——以浙江大学远程教育为例

汪建元 郑少军

（浙江大学继续教育学院 浙江杭州 310000）

全面推进依法治国是国家治理的基本方略，也是当前高校依法治校的目标价值和本质要求。本文在依法治国的背景下探讨浙江大学远程教育依法治校的治理现状，分析依法治校方面缺陷与原因，提出浙江大学远程教育依法治校的完善措施，为推动浙江大学依法治校和加快建设世界一流大学提供坚实的理论支撑。

依法治校 浙江大学 远程教育

依法治校是依法治国在教育领域的具体体现和实践，是推进依法治国的重要途径和有力手段。从依法治校的理论为基础，把握依法治校的核心要求，促使依法治校成为高校深入发展的内驱动力，使高校管理步入科学化、法制化、规范化的轨道。

一、依法治校的内涵和意义

依法治校理念的提出具有深刻的时代和社会背景，它是随着我国市场经济体制的确立和发展，是学校面对新的机遇和挑战的改革需求。2003年7月，教育部正式颁布《关于加强依法治校工作的若干意见》，之后颁布《实施教育行政许可若干规定》、重新修订发布《高等学校学生管理规定》等一系列的法律法规，司法审查逐步涉入高校内部管理领域。2010年提出《国家中长期教育改革和发展规划纲要》专门规定涵盖依法治校在内的“依法治教”内容，2012年11月22日，教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》，2014年10月8日，教育部核准发布包括北京大学、清华大学、浙江大学等9所高校章程，拉开高校全面推进依法治校的序幕。依法治校理念的实践正处于一个全面深入与推进的阶段。

正确界定依法治校的内涵是正确实施依法治校方略的一个关键点。理论界虽对依法治校内涵的认识和理解有所不同，但其都将依法治校作为一种法治活动，涉及法律关系的基本内涵：主体、客体和内容。笔者认为，依法治校是指依照宪法和法律的规定，尤其是教育法律法规的规定，结合学校自身实际发展，通过建立健全各项规章制度的相应的法治措施管理学校的各项事务，实现学校管理与运行的制度化与规范化，依法保障学校、教师、学生的合法权益。

依法治校不仅是贯彻党的十八大和十八届四中全会精神，推进依法治国基本方略的必然要求，也是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的迫切要求和重要内容。

二、浙江大学远程教育依法治校缺陷

浙江大学是我国首批开展现代远程教育试点的四所高校之一，利用先进的网络设备，建立一整套基于网络、以学生为本的现代远程教育人才培养体系，形成了鲜明的办学特色。现代远程教育是市场经济与教育催化衍生而来的产物，其法律依据主要是国家对远程教育的具体规制，包括准入规制、价值规制、质量规制和信息规制等方面，现代远程教育目前已经形成规制政策体系，但非法律规范体系。规制政策体系反映了现代远程教育的市场化特色，对促进远程教育的健康发展起到一定的积极效果，但这与依法治校还存在着一定的差距。纵观浙江大学远程教育依法治校的现状来说，也存在着诸多问题：

1.立法缺位

浙江大学远程教育目前形成的是以《高等教育法》、《民办教育促进法》为核心法律，以浙江大学章程和教育部相关政策性文件为指导，以《浙江大学远程教育学院学籍管理办法》、《浙江大学远程教育学院学生考试管理办法》等具体管理实施制度的执行依据体系，在核心法律方面并没有对远程教育有具体的规定，《高等教育法》只在第十五条第三款规定“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。”《民办教育促进法》对远程教育校外学习中心等办学也没有具体涉及。而作为内部管理制度的《浙江大学章程》，没有一条是涉及浙江大学继续教育、远程教育的相关内容。在浙江大学远程教育内部管理方面，只制定了《浙江大学远程教育学生手册》，内含学分制管理、学习管理、学士学位授予、考试管理等涉及学生方面的规定，并没有对浙江大学远程教育的准入机制、价格机制、质量规制和信息规制做更多的具体规定。没有形成浙江大学远程教育完整的教育规制的法律法规体系，使得浙江大学远程教育在具体实施中存在的很多矛盾与冲突，包括校外学习中心违规办学、考试违规管理、虚假招生宣传等现象频频发生，法律法规的缺失无法保证浙江大学远程教育正常规范化运行。

2.内容冲突

下位法不能与上位法相冲突，浙江大学远程教育校纪校规属于教育法规体系组成部分，在制定浙江大学章程、远程教育学生管理规范时，虽有考虑国家法律、行政法规的相关规定，但并不周到，频频出现与相关法律法规相冲突的情况，学校部分权利只有法律或者法规才可以授权，但突破性的规定导致在学生管理、教学教务管理等方面出席失衡现象，导致教育质量不公平，比如在《浙江大学远程教育本科毕业生学士学位授予办法》第3条规定学士学位授予条件：“全部课程平均成绩70分以上”、“毕业论文（毕业设计）成绩中等以上”、“在校期间参加学校组织的学位外语考试，成绩合格”、“应具有良好的思想道德品质、遵纪守法，在校期间未受记过及以上处分”等，但在《中华人民共和国学位条例》第2条、第4条，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第3条、第4条规定中，并没有将学位申请者受过何种处分、过学位外语等作为授予学位的条件，依据下位法若与上位法相冲突，下位法无效的原则，笔者对于浙江大学远程教育授予学位的合法性问题存在明显的质疑。此外，第3条第6款以道德标准评价学生行为，法律用语明显不规范，作为高校教育法律法规的组成部分，本应以法律的视角审视大学生行为，在授予学位方面偏向以道德评价取代法律评价的作法，笔者对其合法性和合理性不能认同。

3.权责不明

因为缺乏相应的法律支撑，加上高校行政领域职权的交叉性，浙江大学远程教育在权责方面存在明显的模糊与乏力：

首先，内容方面存在重实体轻程序。纵观浙江大学远程教育规制体系中，从国家法律法规到浙江大学章程，再到浙江大学远程教育学生管理等规定上，内容存在严重的偏离，部分法律、规定制定后一直处于静态，并没有对实际情况进行实时更新与监督，在事实上注重实施效果而并没关注实施的正义性。另外，对内容的制定方面，重视违反制度的责任，对权利的关注明显不足。比如《浙江大学远程教育2015春季学生手册》中规定了诸多关于学生违纪、考试违纪处理，但并没有具体规定浙江大学远程教育学生在读期间享受的具体权利和浙江大学的优势资源，比如听面授课、办理饭卡、校区停车等内容与程序。这种内容的偏离性严重阻碍浙江大学依法治校的实施，侵犯学生的基本权利。

其次，承担责任主体的实质模糊性。《高等教育法》第30条第1款、第2款中明确规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”在《浙江大学章程》第4条规定学校具有独立的法人资格，在民事活动中依法享受民事权利，承担民事责任。这些规定从表面上看已经明确责任承担主体，但具体实施中，由于远程教育属于继续教育学院一部分，继续教育学院又由浙江大学继续教育管理处管理，但同样，远程教育学院自身办学有独立的职能部门，与继续教育学院职能出现交叉，其并没有对权利责任承担主体、承担内容、承担程序作细致规定，在浙江大学2012年发布的《浙江大学关于进一步加强网络学历教育规范管理的实施意见》中第5点，第1部分中简要说明“实行学校、学院和学习中心三级管理体制，建立完善校院二级督导组织”。

最后，追责乏力。在浙江大学远程教育涉及准入规制、价格规制、质量规制和信息规制等方方面面，尤其是在校外学习中心管理与监督方面存在严重的断裂，表面化现象严重，追责的依据又没有，校外学习中心与浙江大学远程教育签订的管理协议只是双方达成的意思表示，并不是真正意义上的合同，所以法律追责也无法形成。教育部在2013年发布《关于做好2013年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知》中第3条有规定：“加大对违规行为的查处力度，并视违规情节轻重追究依托单位及相关人员的责任。”，但这一规定过于笼统，没有符合法律法规制定的严谨性。

三、实现浙江大学远程教育依法治校的路径选择

针对高等教育的法治化发展的要求，浙江大学远程教育应该及时解决上述问题，消除不利影响，全面深入推进远程教育的依法治校进程，促进浙江大学远程教育办学质量的不断提升，为建设世界一流的继续教育和世界一流大学做出贡献。

1.修订远程教育法律规范

市场经济是法治经济。现代远程教育作为市场经济的产物，需要一整套法律法规作为保障，保证远程教育正常稳定发展。首先，通过修订《高等教育法》，明确远程教育的法律地位。《高等教育法》作为我国高等教育领域的“母法”，应就远程教育做出相关修订，对远程教育的定义、目的、定位、资格申请、资费标准、质量评估等方面做明确规定，提供有力的法律支撑。其次，应制定专门法《现代远程教育管理法》，就远程高等教育的运行制度做具体规定，包括远程教育高校、校外学习中心、公共服务体系等的准入规制、远程教育价格管理规制、远程教育质量规制（包括学习形式、专业设置、招生计划、入学资格、毕业资格、课程考试、评估考查等）、招生简章、广告审查等信息规制做详细的内容和程序说明。另外，在远程教育办学责任追究方面，增加责任承担主体、处罚方式和程序内容。再则，在浙江大学章程中适当增加继续教育、远程教育的概念和基本内容，提高对远程教育的认可。作为浙江大学内部规章制度中的母法，章程是整个高校运行的基本机制，使得浙江大学远程教育的各个方面都有章可循，依法管理。最后，浙江大学远程教育学院应就远程教育学生管理、教学教务管理、管理队伍建设、事故处理等方面形成综合全面的规定体系，不能就以学生为管理对象，应以远程教育方方面面做细致规定，对管理队伍做适当的法治培训，强化组织远程教育的单位和工作人员的法治意识、建立教学教务事故应急处理机制等等。

2.建立远程教育内部制度合法性审查机制

增加规范性文件形式。在浙江大学远程教育许多管理文件上形式上并不严谨，比如“关于XX事项的说明”，这虽然合理但不合法，无法形成法律根据。规范性文件是具有约束力的立法性文件和非立法性文件。增加规范性文件形式是提高浙江大学远程教育依法治校的水平，为现代远程教育管理提供合法的法律依据，避免冲突处理的漏洞。

正确处理教育法律与学校管理规章的关系。法律不是万能，它的局限性在与无法涵盖社会的方方面面。在学校里，部分事项的规定本身是为了提升办事效率，不能片面地将学校部分规制视为是依法治校的排斥。法律的局限性催生这些管理规制，要认识到这是对法律的一种有效补充。

就浙江大学远程教育相关内容与法律法规的冲突，建立浙江大学远程教育合法性审查机制。首先，进行程序的合法性审查，对远程教育规章制定审查其立项、起草、审查、发布等环节是否符合正当程序原则。其次，就远程教育规章内容做合法性审查，对不符合法律法规，不具有操作性的，与现行上位法相抵触的可以进行废止或者适当修订。以浙江大学2005年“文件清理工作小组”为例，清理浙江大学四校合并以来所有文件，这个行为对浙江大学远程教育管理富有借鉴意义。另外，作为对合法性审查的必要补充，合理性审查也是需要的，尤其是是否违背客观规律和价值趋向。

3.完善远程教育运行机制

“徒法不足以自行”，依法治校的生命力在于贯彻执行制定的法律法规。浙江大学远程教育作为特殊的管理领域，是一个多元化的复杂管理秩序。所以，提高制度的执行力是浙江大学远程教育依法治校成功的重要标志，是体现学校管理优劣的关键点。一方面，需要规范浙江大学远程教育运行秩序。远程教育相关规定在执行时不可避免地遇到干扰因素，比如熟人关系等，尤其是远程教育管理人员与学生之间产生人情链条时，如果出现规章的弹性变通，会导致规章本身流于形式，缺乏有效的管理约束力。所以规范运行秩序需要制定严格的运行机制，规定违反运行机制的处罚结果，并做广泛宣传。另外，由于规制的执行已经无法满足浙江大学远程教育运行秩序，没有可操作性，需要进行及时的修正，尤其是出现一些语言逻辑、表述不够严谨的情况需要针对性地补救，保障管理规制的科学性。另一方面，建立浙江大学远程教育依法治校监督保障体系。将学校、继续教育管理处、继续教育学院、综合职能部门、学习中心结合起来，建立一个五位一体的全面、严密的监督体系。建立各个监督机构的评估问责制，各个部门不仅可以作为被监督现象，也可以监督其它上下级机构，尤其是学习中心可以直接对综合职能部门、学院、继续教育管理处进行监督，对不规范、不合理的现象提出科学建议，对违法现象要及时举报，净空浙江大学远程教育的运行管理领域。

四、结语

以法治思维推进高校依法治校，以法治方式进行高校综合改革。就浙江大学远程教育为例，立法缺位、内容冲突、权责不明等严重影响了浙江大学依法治校的全面深入进程，依法治校的改革任务迫在眉睫。浙江大学远程教育管理领域应充分听取各方面建议，及时修订远程教育法律法规、建立远程教育内部制度合法性审查机制、完善远程教育运行机制，依法处理远程教育内部各种利益关系，妥善处理在推进依法治校中出现或者可能出现的各种矛盾，全面统筹地推进浙江大学远程教育依法治校进程，让法治成为浙江大学建设世界一流继续教育和世界一流大学的保驾护航者，促使浙江大学在国家全面推进依法治校中发挥示范和引领作用。