经营式动员：土地增值收益实现的策略与机制——来自南县的经验调查

程宇 钱蕾

经营式动员：土地增值收益实现的策略与机制
——来自南县的经验调查

程宇 钱蕾

土地增值收益在中国地方政府城镇化过程发挥着举足轻重的作用，已有研究解释了土地增值收益问题的来源，但是对于土地增值收益的实现过程及其机制却鲜有关注，而这正是地方政府运行过程中面临的关键问题。本文以南县20多年来土地增值收益的实现过程为个案，深入细致地描述了南县土地增值收益的实现过程，并分析了这一过程的运行机制。通过研究发现，发展型地方政府在遭遇资源瓶颈的背景下，采用经营式动员的策略，通过对村庄精英的行政化改造，以资产增值作为经营式动员的主要内容，使得村庄内的各利益主体结成一个利益共同体，进而实现土地收益的不断增值。

经营式动员 土地增值 村集体经济 资本化村庄

一、问题的提出

随着经济的不断发展，城镇化进程的推进，土地的增值收益越来越明显，但土地的增值收益如何实现这一问题在学术界鲜有讨论。在现有研究中，部分研究者只是关注土地增值收益的来源问题，主要集中于制度租的视角对其进行分析。如有学者发现，正是因为中国的城乡二元土地制度所造成的制度租，使得在城市化进程中农地转为建设用地形成了土地的价值增值，[1]进而分析了城镇化进程中土地增值收益的来源问题。有学者认为土地征用的价格和土地在城市土地市场的销售价格之间的差额即为制度租，来源是二元结构土地制度，城市政府通过土地征用获得土地并在城市土地市场交易中获得了收益。[2]这些研究只是讨论了土地增值收益的来源问题，并没有关注土地增值收益的实现过程及其机制。中国现有的土地法律法规规定，城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有，而农村土地在现有可利用的土地总量中占据较大的比重。随着经济的快速发展，对土地的需求越来越大，在保证基本稳定的前提下，如何对这些农村土地进行开发利用，将其纳入地方政府的发展战略中，这是地方政府所要面临的问题。基于此，本文以东部沿海地区南县的经验实践为基础，描述了南县土地增值收益的实现过程，并分析了这一过程的实现机制。

二、经营式动员：一个分析框架

“经营式动员”这一概念最初是马明洁在分析一个 “逼民致富”的案例中所提出来的。他认为，在 “国家的动员能力已经严重弱化”的情况下，处于科层制末端的乡镇政府仍然具有相当大的动员潜力，为此他提出了经营式动员的概念，以与 “组织化动员”方式相区别，这种动员方式强调动员能力可以在动员的过程中再生产出来。这一动员方式之所以能成功，基层政府运用了一种类似于市场的方式对权力和组织因素重新使用。[3]在南县土地增值收益实现的过程中，县、镇 （街）政府其实是通过对村庄精英的 “准官僚化”改造，以资产增值作为经营式动员的主要内容，使得村庄内的

各利益主体结成一个利益共同体，进而实现土地收益的不断增值。

（一）行动力量：村庄精英的 “准官僚化”

基层政府对村庄的经营式动员，不仅需要将村庄内的各利益主体结成一个利益共同体，同时还需要对村干部等村庄精英进行 “准官僚化”改造。为了实现这一目标，基层政府就必须对村级组织进行有效地领导，还必须在村委会干部及其组成人员，尤其是主要领导干部的选配方面进行有效掌控。通常情况下，基层政府往往会通过村干部考核、不断调整村干部的报酬制度、选配和干预村支部、村委会的选举，控制村级组织的人员配备等方式，实现镇 （街）对村委会人事、财务及事务的实际干预和控制。无论是在税费时代，还是在取消农业税之后，村级组织都是国家与社会相连接的关键纽带，需要完成基层政府下派其的各项国家任务，落实国家的方针政策，还要对村庄事务进行管理，调解村民间的各种纠纷，为村民们提供基本的公共服务等。因村委会工作人员有限，经常疲于应付基层政府下派的各种任务，因此，常常会将下派的工作分为中心工作和常规性工作，在村级组织看来，中心工作就是必须要完成的行政事项，而对常规性工作，一般村干部都会在中心工作之余附带性地完成。基层政府往往会将村干部的工资、奖金等报酬与其完成上级任务的情况相挂钩，在村干部工资报酬以及福利的制定方面，基层政府沿用国家党管干部的原则，制定考核村干部工作绩效的考评标准，并对村干部的工资报酬待遇等作出要求，使得村干部成为科层组织之外的 “准官僚”，这样，村庄也纳入到了基层政府的管理体制之中。

（二）动员核心：资产增值

随着市场化的渗透，城镇化进程的不断推进，农民不再从事传统的农业生产，纷纷转向第二、三产业，原来承包给农民的土地重新回到村集体手中，通过这种村庄的再集体化，使得村庄具有了 “新集体主义” 的特征，[4]以农村集体资产增值为核心的利益关系将村庄内的各主体重新组织了起来。此外，在基层政府对村庄社会所发起的经营式动员中，将政府与农民连接起来的桥梁是以土地增值为核心内容的利益关系。基层政府通过按股分红的分配体制将村庄社区内所有成员整合到利益共同体中，并将集体经济的收益成效与村干部等村庄精英的报酬挂钩，将村庄塑造成为一种公司化的结构，不论是作为公司股东的村民，还是作为公司经营者的村干部，其所共同关注的焦点就是土地的增值收益，通过这一利益机制将村庄内的所有成员捆绑在一起。

（三）动员纽带：利益共同体的形成

基层政府对村庄的经营式动员，不仅需要对村干部等村庄精英进行 “准官僚化”的改造，同时还需要将村庄内的各行动主体结成一个利益共同体。基层政府将科层制内部的压力型体制延伸至村庄社会中，以专项责任制与 “一票否决”制等式将村庄社会动员起来，使基层政府与村委会结成一个 “利益共同体”。 “专项责任制”能将一些临时性的具有重大政治或社会意义的活动，以专项责任目标书的形式，将其纳入年度考核当中，甚至是实行 “一票否决”，达到经营式动员的目的。在目标管理责任制的整个运行过程中，基层政府往往以专项工作责任制的方式，将上级政府布置的重点工作、中心工作纳入到目标管理中，通过这样的方式，在较短的时间内，基层政府就可以将涉及到的相关部门和人员通过“责任—利益”连带的方式将其捆绑起来，从而实现对村庄的经营式动员。在这种经营式动员中，一方面，其将目标设定往往是限于贯彻国家的方针政策、落实科层制任务的行政目标；另一方面，这一动员是将辖区内的人、物、财都调动起来，以为完成科层制的行政任务服务。

三、案例描述：南县土地增值收益的经营式动员过程

（一） “五个轮子一起转”：地方政府发展经济的策略

1978年，中央提出了以 “经济建设为中心”的发展战略，在此背景下，沿海地区开始实行改革开放的政策。在这一时期，地方政府开始以兴办乡镇企业来促进地方经济的发展并获取财政收入。这一阶段中国经济能取得突飞猛进的发展，主要原因在于地方政府有着极大的动力去兴办本地企业，推动地区经济的增长。因此，地方政府行为呈现出 “地方法团主义”、“地方政府即厂商”的特征。[5]

地方政府有着巨大的动力去推动地区经济的增长，还在于20世纪80年代中央将统收统支 “吃大锅饭”的传统财政体制，改为财政 “分灶吃饭”的地方包干制，使得地方政府有了财政收入的 “剩余控制权”，额外增长的税收大部分归地方政府支配。也就是说地方政府可以通过努力 “做大蛋糕”来留下超收部分的财政收入，这就使得地方政府有了推动地区经济发展的强烈动机，开始把发展经济作为执政的 “第一要务”。 然而，要实现这些目标，地方政府必须找到切实有效的 “抓手”和 “资源”。为此，地方政府开始努力兴办企业，利用各种行政、准行政手段，从银行贷款投资兴办企业。甚至在农村地区，许多地方政府也要求做到所谓的 “村村冒烟”，各种乡镇企业、小型国有企业蜂拥而起。

1979年，当时的南县政府提出发展乡镇企业要靠 “三驾马车”的口号，即公社、大队和生产队，这就突破了当时不准许生产队办企业的政策限制。1984年，当时的南县委县政府又提出，“三大产业齐发展，乡镇、管理区、经济联社、联户、个体 ‘5个轮子一起转’”的乡镇企业发展思路。在这样的发展思路下，五金加工厂、化工厂、小手工业等如雨后春笋般大量涌现。据统计，南县非公有制企业数量从1980年的152家发展到2002年的7万多家。到1988年，镇 （街）、村组成了南县政府推动地区经济发展的主战场，南县的农村经济迅速实现了非农化。由此，南县一度跻身于广东省 “四小虎”之列。在1992年之后，中央着手进行经济体制改革，确立了市场经济的发展方针。在此背景下，南县借助这样难得的发展机遇，大力推进以镇街、村组为主体的就地工业化模式。更为重要的是，高速工业化和城镇化带来了农业用地转为工业等建设用地的巨大需求。但是，在当时，仅靠南县政府自身的财力，通过将农业用地国有化的办法将农业用地大规模地转为建设用地是不太现实的。并且，由于经济的不断发展，土地逐年增值，村集体对这一点也非常清楚，因此，村民希望将土地握自己手中进行开发，不愿让土地征为国有，从而丧失掉村集体发展经济的大好机会。

（二）公开的秘密：体制外土地的生成

改革开放初期，在南县 “五个轮子一起转”的经济发展策略下，乡镇企业的发展不仅壮大了农村集体经济，提高了农村居民的非农收入，还提升了农村集体土地的价值。但是，按照之前国家的政策法规的规定，在集体土地上进行工业建设，国家政策对其有着严格的土地用途管制。为了促进乡镇企业更好的发展，中央政府在用地政策上给乡镇企业开了一个 “口子”，即村级组织利用集体土地兴办乡镇企业及其它公共事业得到了中央政府的允许。在1998年修订之后的《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：农村集体经济组织使用乡 （镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，由县级以上地方人民政府批准。这就为乡镇企业的发展和农村集体土地的非农化使用提供了政策空间。

在乡镇企业发展的同时，20世纪80年代主要为港资企业、20世纪90年代主要为台资企业、21世纪主要为外资企业开始大量的向我国大陆进行转移，这些企业要么落户在地方政府规划所建的工业园区内，要么落户到农村社区。落户到农村社区的企业往往采取租地或租厂房的形式使用集体土地。

面对大量外地和本地企业家在当地投资设厂的机遇，地方政府通过征地的方式参与工业化和城市化，推动经济的发展。[6]但是，在巨大的经济利益面前，村集体和村民并不希望土地增值收益被政府独享，希望以村集体的名义在集体土地上办企业、建厂房，出租物业等方式，壮大集体经济组织的资产，以期获得更多的财产性收入。作为用地的一方企业来讲，希望拿地成本低、受限少。在南县当地投资设厂的企业大都为中小型企业，从政府手中拿地成本高，需要缴纳农用地转为建设用地的各种 “转地费”，还要受到政府产业政策、投资强度、环保和建设用地计划指标等的限制，程序复杂，手续繁多。为此，尽管企业知道租用的是无证的 “两违用地”，也会在村集体手中拿地。这样，双方一拍即合，都有着转变土地用途的冲动。

在推动农村集体建设用地入市中，南县普遍实行了农田保护区、工业开发区、商业住宅区的三区设置。据统计，在20世纪90年代，南县农村三区规划总面积55万亩，其中把45万亩肥沃土地化为农田保护区，7.5万亩靠近城镇公路或山坡地划为工业开发区 （包括公路建设用地），把2.5万亩靠近村庄的土地划为商业住宅区。[7]通过这一做法，可以使得部分农村集体土地转为非农用地，进行土地开发，参与到工业化、城镇化的建设之中。换句话说，农村集体土地可以绕过现有法律法规对只有集体土地转为国有土地之后才能进入建设用地市场的规定。在这样的背景下，村 （组）集体经济收入基本上以租赁经济为主，集体经济组织内部分红的多寡与土地、物业租金收入相关。各村 （组）的具体做法包括：村级组织在集体土地上自行对土地进行开发，通过新建铺面或厂房，自主经营，赚取经营性收入；直接出租土地，获得地租；村集体经济组织新建铺面或厂房，再出租给企业或私人，收取厂房或铺面的租金，这是在南县各村 （组）最常看到的三种经营土地的方式。

（三） “三旧”改造：地方政府的 “腾挪术”

改革开放30多年来，中国经济突飞猛进增长，很大程度上要归结于地方政府的作用。为此，中国经济又常常被称为地方政府主导型经济。[8]而这要取决于中央财政分权的改革，为地方政府追求经济增长起到了很好的激励作用。正是这样的财政激励，却导致了若干年来地方政府靠经营土地来获取财政收入的局面。在分税制改革的背景下，地方政府的财权与事权 “倒挂”，为了弥补巨大的财政缺口，地方政府不得不以出让土地的方式获得财政收入。[9]周飞舟在考察某省的几个地区时发现，与土地相关的收入占到了预算外收入的60-80%，与并基本与预算内收入持平。[10]

总结南县的发展模式和发展道路，其在某种程度上还是以土地粗放利用为主要手段。土地粗放式发展的一个直接后

果就是土地资源越来越紧缺。具体表现为两个方面：第一，1988年耕地占全部土地的比例为45.78%，而到2003年，这个比例下降到了10.64%，共减少了40134.29公顷的耕地面积。第二，未利用土地面积也所剩无几，后备土地资源十分有限。全县未利用土地只有2641.12公顷，仅占土地总面积的2.297%，而这些土地以沼泽地、沙地、滩涂等为主。这样看来，南县基本上无可利用的后备土地资源。据统计，在南县1073.67平方公里 （161万亩）的土地上，其中：耕地18万亩，占土地总面积的11%；林地9.8万亩，占6%。从1991到1999年，耕地数量共减少19929.41公顷。[11]

与此同时，为了控制建设用地的过快增长，遏制地方政府过度扩张低成本的工业用地的局面，中央采取了紧缩 “地根”的政策，土地用途管制越来越严格，使得地方政府所需的建设用地越来越稀缺。在这样的国家宏观大背景下，南县的建设用地指标面临着 “僧多粥少”的局面。据了解，近几年来南县建设用地的年度指标均在2000亩左右，2007年为2250亩，县国土资源分局的负责人表示，“今后的供地数量只会减少，不会增多”。但建设用地的使用者众多，有县、企业、镇、村、村小组等，每个使用主体都在等着中央每年下达的建设用地指标进行土地开发。

虽然国家采取了紧缩的 “地根”政策，但全国城市建设用地还是呈现不断增长的趋势，“发展型地方国家”正在遭遇着资源瓶颈。据统计，截止到2005年，南县单位建成区面积的GDP产值约为2.4亿元/平方公里，仅为2004年深圳的47%，仅为2003年汉城的10%和香港的4%。1997年到2004年，南县 （市）新增建设用地面积约218平方公里，同期GDP总值从251亿元增加到2004年的548亿元，这就表明南县GDP每增长1亿元，就消耗0.73平方公里的土地，土地资源的粗放利用特征非常明显。按照这样的土地使用效率来看，2010年需要增加570平方公里用地 （超过南县土地总面积的50%）。这是不现实的，因此，土地的集约利用就不再是一个口号，而成为一个迫切的现实需求。

为了改变现有建设用地规模较大，新增建设用地空间越来越有限的局面，南县从 “存量”土地上进行创新，通过三旧改造盘活存量土地资源的方式，破解用地供需矛盾，实现 “产业转型、城市转型、环境再造”。南县推行 “三旧”改造政策，即是为了解决地区经济发展所需的土地问题。为此，在2007年，南县所在的佛山市出台了 《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》，在决定中提出了 “三旧”改造 （即 “旧城镇”、“旧村居 （村庄）”、“旧厂房”）的政策。南县政府从创新土地确权办法、财政资金支持、协调土地出让款的分配比例、突破 “招、拍、挂”方式到简化 “集体建设用地”转为 “国有用地”的审批手续等方面入手，通过这一系列的做法来推动 “三旧改造”政策的落实。

（四）规范 “三资”管理：搭建农村集体资产管理交易平台

农村集体资产泛指所有归村、组集体经济组织 （自治组织）全体成员集体的所有资产，如归集体所有的土地、经营项目和依法取得使用权的国有资源等各种流动资产、固定资产、无形资产和其他资产。根据分类，南县农村集体资产大致可以分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产，资源性资产包括法律规定属于组社集体所有的耕地、山地、林地、鱼塘、山塘、宅基地、公益性用地、企业用地、商业性用地、荒地、自留地、其他土地资源等。经营性资产包括组社集体经济组织直接经营和所属企业及发包给承包单位或个人使用的固定资产、长期投资、流动资产、无形资产和其他资产等。非经营性资产包括组社集体经济组织使用和被行政机关、团体、事业单位占用的房屋、建筑物、交通工具、土地及办公、文化、体育、保健设施等。据统计，从2005—2010年，南县农村集体资产规模越来越大，因此而出现的矛盾和纠纷也越来越多，为了进一步规范农村集体资产的交易，南县通过搭建农村集体资产交易平台，以市场化的手段引导集体资产在这一平台进行交易，实现农村集体资产的保值增值。

在南县的八个镇 （街）中，各个镇 （街）的情况存在差异，有些镇 （街）下属的各条村，实行的两级经济，有些村村社合并之后，实行的是一级经济。并且，东中西三个片区经济发展程度也存在较大的差别，集体经济的总量差距也很大。据统计，村组两级集体经济组织的经济收入呈明显的增长态势，集体资产的总量越来越大，到2012年，农村集体经济规模上千亿元，村组两级集体经营性资产超300亿元，由2300个经济 （联）社经营管理，279个村居中，总收入超亿元的有197个，在如此巨大的集体经济总量之下，利益分配、集体资产的保值和增值就显得更为重要和突出。

为了能够更好地实现对农村集体经济的市场化管理的目标，南县搭建了集体资产交易平台。各镇街先对镇、村、组集体资产进行调查摸底、清产核资，录入软件系统，按照资源性资产、经营性资产、非经营性资产三大类建立台帐，并与镇平台互联互通，资源共享，所有资产的增减变化实现动态管理，资产的意向立项、信息的发布、结果的公布等交易程序实现信息化管理和电子审批。交易之前将资产信息在镇 （街）政务信息网、南县产权交易中心和南县公有资产出让出租信息中心网站上免费发布。然后镇街各相关部门对宗地的土地规划、建设条件、地块定价等提出意见，联合审定后进行平台交易。在镇 （街道）设立农村集体资产管理交易中心，规定达到一定面积和标的额标准的资产必须到交易中心公开交易。而为尊重村集体意愿并确保村民利益、交易平台设立 “双低价”制度，只有达到村集体和镇政府分别确定的

两个成交底价中最高的一个方能成功交易。通过管理农村集体资产交易平台，引导集体资产逐步走向市场化管理，增加集体资产收益，实现收益最大化，这样不仅农村居民的收入得到了不断提高，也使得集体经济得以进一步发展壮大。

四、结论与讨论

南县20多年来土地收益增值的实现其实质在于基层政府通过经营式动员的方式将农村社会组织了起来。在改革开放之后，随着经济的发展，土地不断增值，村民在经过多年的民主实践之后，越来越知道如何维护自己的利益，国家已经不可能，而且通常也已经无力通过常态化的科层管道强力地运作和规划村庄经济，而更可能的是通过利益结盟的途径，对村庄社会进行 “经营式动员”。虽然基层政府不可能通过集中资源、启动、干预甚至改变村庄的发展轨迹，但却能在 “经营式动员”的策略下将村庄社会纳入到基层政府促进地区经济发展的建设之中。

基层政府采取经营式动员的策略，以资产增值为主要内容，通过利益结盟的方式将村庄社会组织起来。这一行动策略的运用既是发展型地方国家在遭遇资源困境之时采取的应对性措施，也是基层政府在面对国家动员权力逐渐式微的背景下所作出的权益性行为选择。在现有的部分研究中，中国的地方政府被看作是 “发展型的地方国家”，中国经济之所以能保持高速增长，其原因很大程度上在于地方政府对市场化过程的强有力推动，地方政府实际上扮演了市场行动者的角色。[12]但随着地方政府发展经济所需的土地等资源越来越稀缺，地方政府要撬动地方经济进一步增长的杠杆，这就取决于地方政府如何在对大量散落于农村集体的土地上做好文章，以利益诱导将村庄社会重新组织起来，这样一方面既能达致村集体发展村庄经济、提高村民分红水平的目的，另一方面又能获得地方政府发展经济所需的土地等资源。与此同时，面对国家动员权力逐渐式微的现实，基层政府只能以 “经营”为主要特征对村庄社会进行动员，以此获得强大的动员能力。在总体性支配[13]的社会背景下，地方政府能通过强有力的组织化动员方式将村庄社会动员起来，但随着总体性社会的逐渐式微，权威性资源日渐匮乏，组织化动员方式在村庄社会已无法达致良好的治理绩效，经营式动员策略就成了基层政府所作出的一种权益性行为选择。

经营式动员的土地收益增值策略在发挥经济促进作用的同时，某种程度上也改变了村庄的运行秩序。中国传统村庄以农业为主，村民之间关系通过地缘、血缘关系进行维系。而经营式动员这种通过土地股份制改造之后所形成的资本化村庄中，传统以血缘、地缘关系为主的村民间关系逐渐被利益关系所取代，熟人社会因利益的分化变成了熟悉的陌生人社会。基于此，村庄运行秩序可能向集体资产经营和增值制度建设的方向转变，新秩序和传统秩序之间的张力，很可能成为村庄治理面临的新问题。

[1]王家庭、张换兆：《城市化进程中的土地增值收益研究》，《山西财经大学学报》2009年第5期。

[2]张换兆、郝寿义：《制度租、土地增值收益与政府行为》，《制度经济学研究》2008年第2期。

[3]马明洁：《权力经营与经营式动员——一个 “逼民致富”的案例分析》，《清华社会学评论》特辑，厦门：鹭江出版社，2000年。

[4]王颖：《新集体主义与乡村社会现代化》，《读书》1996年第10期。

[5]Walder,Andrew,“Local Governments as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy”，American Journal of Sociology,1995,vol.2.

[6]蒋省三等主编：《土地资本化与农村工业化——南海发展模式与制度创新》，太原：山西经济出版社，2005年。

[7]南市农村改革试验区办公室：《改革 探索 实践——南市推行农村股份合作制五年的回顾》，《南市农村改革试验区资料汇编》（七），1999年。

[8]张军、周黎安：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。

[9]周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》2007年第1期。

[10]周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。

[11]董玉祥、全洪等：《大比例尺土地利用更新调查技术与方法》，北京：科学出版社，2004年。

[12]洪银兴、曹勇：《经济体制转轨时期的地方政府功能》，《经济研究》1996年第5期。

[13]渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

责任编辑：王雨磊

D035.5

A

1000-7326（2015）06-0058-05

程宇，中山大学政治与公共事务管理学院博士生；钱蕾，中山大学政治与公共事务管理学院硕士生（广东 广州，510275）。