地方官员任期与民生投入*

2015-02-27罗党论佘国满邓可斌

中山大学学报(社会科学版) 2015年5期

罗党论，佘国满，邓可斌

地方官员任期与民生投入*

罗党论，佘国满，邓可斌

摘要：近些年来，在经济发展的同时，各地民生发展越发不平衡。那么，政府对民生领域的投入除了跟当地财力相关以外，是否还跟地方官员的个人特征有关呢？以2003—2009年全国地级市市委书记的数据为例，利用地方教育投入来衡量民生投入，对地方官员任期与民生投入的关系进行研究。结果表明：地方官员的民生投入与其在任年数呈现“倒U型”的关系。具体而言，地方官员会倾向于在任期中期加大民生投入，而在任期初期及后期都缺乏民生投入的热情；地方官员的任期与民生投入的拐点处于任期的第3年至第4年之间。同时，如果当年地方官员发生变更，民生投入会显著降低。研究有助于我们理解地方官员对民生投入的影响。

关键词：地方官员；在任年数；教育支出；经济发展

一、引言

近年来，中央提出了推行干部任期制的要求，各地进行了不少有益的探索。但事实上，由于我国领导干部调动相对频繁，官员任职难以届满的现象比较普遍。陈艳艳、罗党论(2012)对2000—2008年277个地级市地方官员更替的统计发现，期间官员更替的均值为33.77%，更替较为频繁。那么，主要官员频繁的流动，是否会诱发执政理念短期化、执政行为浮躁化甚至执政政绩泡沫化等问题呢？陈艳艳、罗党论(2012)从地方官员变动对企业投资影响的角度发现了一定的证据。但是他们的研究更侧重于微观层面，而对宏观层面考虑不足。本文试图从地方官员任期与民生投入的角度来提供另外一个维度的证据。

事实上，民生问题一直是倍受民众以及中央政府重视的问题之一。十八大报告更是第一次将“民生”写入报告，指出：加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。但相对西方国家而言，中国的民生发展程度远远落后于经济增长。目前的文献普遍将其归因于中国式财政分权体制的影响(乔宝云、范剑勇、冯兴元，2005；晏小敏，2008)。虽然财政分权理论较好地解释了地方政府的扩张性财政政策行为(Qian and Rolan，1998)，但却未能充分解释地方政府公共资源配置的动机及行为。相比之下，政治晋升的激励作用可能加大地方政府在发展经济方面的投入(Li and Zhou，2005)，比如基础设施、企业投资增长等，而对医疗、教育、卫生等对GDP增长没有显著作用的投资则冷漠对待(丁菊红、邓可斌，2008；陈健，2008)。但此类文献通常仅停留在理论层面，缺乏足够的实证支撑。因此，从政治锦标赛对地方政府的激励作用入手，实证研究地方政府在民生投入方面的行为将具有深远的意义。

我们首先对官员在任期内的民生投入行为进行理论分析，认为地方官员在任期前期进行民生投入的期望效用较任期末期高；但在有限的财力和任期下地方官员对经济增长的热情对任期前期的民生支出产生“挤出效应”；而任期末年地方官员的晋升压力增大或“自私性努力”使民生支出受到进一步的抑制，导致民生支出在地方官员任期内的发展呈非线性关系。在此基础上我们搜集了2003—2009年间中国272个地级市的市委书记数据，在控制财政分权、财政压力、经济建设变量的基础上研究市委书记个人特征对于民生投入的影响。研究表明：民生支出在市委书记任期内呈现先增后减的趋势，与市委书记的在任年数形成“倒U型”的关系，并在任期第3和第4年，即任期中期达到最大值。同时我们还发现，在前任官员与新上任官员的共同作用下，发生新旧市委书记交替的年度城市民生支出有所下滑。因此，过短的任期以及过高的变更频率对于地方的民生问题改善将带来负面的影响。

本文的主要贡献体现在：(1)系统地研究了晋升激励对政府产生的“扭曲激励”效果，增强对于晋升锦标赛激励机制的理解并提供实证支撑。(2)从政府行为背后的实质性个体——官员的角度对民生问题以及经济资源配置进行研究，从一个新的视角解释了我国民生发展不完善的原因。(3)现有研究地方官员的文献普遍集中在省级层面，而我们将其进一步扩展到地级市层面。由于地级市政府更加接近企业、对于当地经济发展以及资源配置的动力及能力更强，地级市官员相对省级官员受到激励的影响和经济效果更强，对于研究政府行为而言将提供更加精确稳健的结果。

本文的以下结构安排如下：第二部分，对官员在任期内的个人效用函数进行分析，并设计了研究模型，对数据来源和主要变量进行阐释；第三部分，报告主要的回归结果以及对回归结果的讨论；第四部分，在前文基础上加上了以官员作为个体、考虑政策时滞等情况，以增强我们结论的稳健性；第五部分为本文的结论。

二、理论分析与假设的提出

在我国“任命制+任期制”人事干部管理制度下，官员一般只对其任职期间的事务负责，而不需要对其任期外的事务负责。在这种情形下，地方官员如果预期到自己担任某个职位的时间有限，则有动机做出某些损害长期利益的举动来增进当前利益。张军和高远(2007)发现官员的任期时间长短会显著影响其施政行为和策略，官员任期过短会造成短视性的行为，而官员的任期过长则可能导致其目标函数的改变。王贤彬和徐现祥(2008)也发现任期对官员在经济绩效上的影响存在显著的异质性。因此我们认为从官员任期的角度入手，研究政府行为背后的实质性个体——官员，对经济资源配置的影响是一个十分深远又有意义的话题。

相对于固定资产投资等“硬公共品”而言，教育等“软公共品”具有时滞性和时间累加性两个显著的特征。即民生投入对于经济增长的推动作用无法在投入当期“显现”。时滞性会使追求短期经济增长最大化的政府轻视民生支出而重视基础设施支出，从而成为财政支出结构扭曲的重要原因(傅勇、张晏，2007；吕伟、王伟同，2008)。此外，民生投入具有时间累加性，短期内教育投入可能对经济增长只有较弱的促进作用，但如果教育投入长期累加，则可以对经济增长产生较强的影响作用(郭庆旺、贾俊雪，2006)。因此，为了使民生投入能够转化为经济增长并在有限的任期内显示出来，地方官员在任期前期进行民生投入的期望效用大于任期末期。

如果仅从民生的“软公共品”性质和官员对经济增长态度的角度看，民生投入在官员任期可能呈现线性递减的特征。但在财政分权体制和任命制下，地方官员往往面临“财权”与“事权”不对称的困境，这迫使地方官员必须利用十分有限的财力在民生投入与“硬公共品”间进行资源配置。为了尽快地显示个人能力，政府公共投资总是优先用于与经济增长紧密相关的项目 (张军、高远，2007；丁菊红、邓可斌，2008；中国经济增长前沿课题组，2011；等等)。其次，考虑到经济发展也可能存在时滞，地方官员为了能在任期内表现出经济结果，通常选择在任期初期大力发展经济(王贤彬、徐现祥、李郇，2009)。因此，即使地方官员在任期初期进行民生投入的期望效用较高，但官员对短期经济增长的需求对民生发展产生“挤出效应”，抑制了任期初期的民生投入。随着其在任时间的增加，官员在政策性约束和地方舆论压力增加，且民生投入的期望效用仍然较高时逐渐增加对于民生的投入。而在任期末年，官员面临更大的晋升压力，存在晋升希望的官员为了争取最后的晋升机会而进行GDP“冲刺”而关注经济增长，但不存在晋升希望的官员则开始关注个人收益，进一步降低晋升预期，设法提高地方留存收益或者追求“纯粹”私人利益的“攫取之手”(田伟、田红云，2009)，加上此时民生支出的期望效用相对较低，官员在任期末年缺乏民生投入的动力。基于上述分析，我们提出假设1。

假设1：地方官员在任期内对民生投入的热情先增后减。

根据前文的分析，若上一届政府任期过短或过长，政府交接时期的城市民生发展水平较低，那么，地方官员新上任，短期内将沿袭上一届官员的做法(王贤彬等，2009)，民生支出无法得到立刻改善。若上一届政府任期处于民生支出的拐点处，政府交接时期的城市民生发展水平处于较高水平，此时，新上任官员至少面临着职权变化、环境变化其中之一的问题，有些甚至两者兼具，所以官员上任时面对不同的领导班子、所管辖区域经济环境变化，存在一个适应期与调整期。在这个时期地方投资的政策措施均处于不稳定状态；另外，受到相对绩效考核体制的影响，地方官员将选择最大化经济增速。考虑到经济政策可能存在的滞后性，新上任官员为了在任期内能够显示出经济成果，通常在上任初期便关注经济发展(王贤彬等，2009；张军等，2007；李凤羽等，2015)，民生支出被经济发展的诉求挤出。因此，我们提出假设2。

假设2：官员更替对地方民生支出将带来负面影响。

三、研究设计

(一)样本选择

我们通过地方年鉴、网络搜索(www.baidu.com)等各种途径，完成了全国272个城市*全国一共有656个城市，但有很多城市是县级城市，数据不具有可收集性。我们主要是根据《中经网统计数据库》中的城市年度数据库中的地级市(一共有335个)城市来做数据收集的基础。连续11年(1999—2009)的地方官员数据的收集工作。我们收集了这些城市的市委书记的如下指标：上任时间、任期、年龄、学历、来源、去向等多个维度。进而构造了相应的研究指标。

城市层面的变量来自《中经网统计数据库》中的城市年度数据库以及历年的《中国城市统计年鉴》。由于我们研究重点在于城市在民生方面的表现，而《中国城市统计年鉴》数据中相关指标包括各城市预算内财政收支、预算内教育支出、抚恤和社会福利救济支出、社会保障支出等指标。其中，统计年鉴仅从2007年开始较为完整地报告各城市的抚恤和社会福利救济支出、社会保障支出两个指标，而预算内教育支出在2002年及以前仅报告了市辖区的支出情况，最终我们将研究年限确定在2003年至2009年。

(二)模型与变量

1.模型设定

我们将在官员个人效用函数与任期关系的基础上设定如下三个模型：

Livelihoodit=β0+β1tenureit+∑ CONIROL+Province+Year+it

(1)

Livelihoodit=β0+β1tenureit+β2tenuresqit+∑CONIROL+Province+Year+it

(2)

Livelihoodit=β0+β1changeit+∑CONIROL+Province+Year+it

(3)

Livelihood代表民生支出；tenure代表市委书记当年任期；change代表当年是否发生官员变更；∑CONIROL代表控制变量，包括官员年龄、官员受教育程度、官员就职来源、人均GDP、财政盈余、财政自由度、对外开放度；Province和Year分别代表省份(或城市)效应与年份效应；it为随机扰动项。

模型(1)是针对官员当年任期的回归。根据我们的分析，教育支出与官员任期呈现非线性关系，因此β1的符号无法确定。模型(2)在模型(1)的基础上加入了当年任期的平方项。我们预期β1>0，β2<0，市委书记的民生投入热情与任期呈现“倒U型”的关系，民生热情呈现先增后降的过程。模型(3)是研究城市民生投入与官员变更的关系模型，change表示当年是否发生官员变更，1代表变更，0代表非变更。我们预期β1<0，官员变更将对城市民生发展产生负面影响。

2.变量定义

由于数据的可得性限制，本文将从教育领域就官员的民生投入行为进行研究。基于两个主要的原因，我们认为用义务教育来反映政府的民生努力是合理的。其一，由于私人投资的意愿及能力无法满足社会的总体需求，因此教育属于公共品(陈共，1999)，其非竞争性与非排他性是民生项目最重要的基本特征；其二，在财政分权框架内，义务教育外溢性最大。义务教育不以盈利为目的，对人力资本的推动见效很缓慢，对拉动短期GDP 的增长率是没有贡献的(华萍，2005)。由此我们认为教育领域在研究地方官员的民生投入行为方面具有一定的代表性。在我们的计量模型中，我们从“投入”及“结果”两个维度对官员的民生投资行为分别进行研究。我们用“当年预算内教育支出/当年预算内支出”来衡量官员的民生投入动力。考虑到地区的教育发展除了受到教育投入的影响外，还受政策等因素的影响。此外，教育资金的投资方式以及管理运用模式也对当地的教育发展产生重要影响。因此，我们在研究“投入”的基础上，增加对于民生发展“结果”的考核，在该模型中采用的是“中小学学生人数/总人口”这一指标。其他变量的定义如表1所示。

表1　变量定义

四、实证结果与分析

(一)描述性统计

图1　教育投入与预算收支变动图

图1反映了进入21世纪以来中国财政预算三大板块的发展情况。在10年间我国预算内教育支出占GDP比重维持在3%上下，但远低于4%的目标(《中国教育改革和发展纲要》，1993)。与此形成鲜明对比的是预算内收入占比与预算内支出占比的情况。预算内收入占GDP比重由21世纪初的15%上升到2010年21%的水平，10年间增速维持在20%左右，并在绝大多数年份高于教育支出增速，后者维持在15%左右。上述结果凸显地方官员在经济增长、提高预算内收入以及行政管理支出的热情明显高于改善当地教育投入方面的热情的现象。

本文在1%水平对所有连续变量进行winsorize处理。预算内教育支出占财政支出的平均值为19.01%，由于我们并未考虑预算外支出与制度外支出，该值实质上被大大高估。而义务教育在读学生占总人数的均值为14.81%，在我国大力普及义务教育的举措下我国的适龄儿童获得了更多接受教育的机会。另外，任期的平均值为2.85年。为了更加详细地了解官员的任期结构，我们报告了处于不同在任年数的频率。在我们的样本区间2003—2009年之间，处于任期第2年、任期第1年的频率最高，处于任期第5年之后的样本频率较低，只有少部分的市委书记能够任满5年。说明我国官员的变更频率较快，官员任期呈现短期化。而在2003—2009年间总样本官员变更的次数为460次。其他变量的描述见表2。

表2　描述性统计

图2　市委书记在任年数分布

(二)回归结果

1.教育投入变量与任期的关系

1)总样本回归

表3汇报了总样本回归结果，列(1)、(5)分别从“投入”和“结果”的角度出发报告了模型(1)的回归结果。可以看到仅加入官员所在任期一次项的结果并不显著，由此我们验证了地方官员在民生方面的投入及发展结果与官员当年任期并非线性关系。官员对民生投入的热情随着在任年数的变化而不断发生改变，进而影响官员的决策行为。列(2)—(4)，以及列(6)报告了加入当年任期平方项的结果。为了使结果更加稳健，我们分别采用不同的方法对模型(2)进行估计。其中，列(2)控制了省份和年份的双向固定效应，我们假设同省的城市面对相同的政策和激励；列(4)(6)控制了城市和年份的双向固定效应，进一步控制了遗漏变量的影响；列(5)则在列(4)的基础上加入了省份和年份哑变量的交叉项，允许了各省的教育投入和教育政策具有潜在的趋势*十分感谢匿名审稿人提出的宝贵意见。。结果显示，无论采用何种方法，官员当年任期一次项均在统计水平上显著为正，而任期二次项在5%统计水平上显著为负。即，市委书记在民生方面的投入与发展结果的确与当年任期形成“倒U型”关系，民生发展动力在官员任期内先增后减。按照回归结果计算，教育投入与当年任期关系的拐点处于第3年至第4年之间(按照教育支出占财政支出比重来计算为3.40，按照义务教育普及率计算为3.52)*此处利用更加精细的回归系数进行计算。其中，教育支出占财政支出作为因变量的在任年数一次项、二次项系数分别为0.002052，-0.0003；义务教育普及率作为因变量分别为0.001626，-0.00023。。

表3　教育投入与在任年数总样本回归

注：(1)***、**、*分布表示在1%、5%和10%统计水平上显著；(2)括号中报告了稳健标准误下的标准误。

在其他变量方面，人均GDP越高的地区，市场化程度一般较高，教育等公共服务配套措施也比较健全。而财政分权FD和财政支出压力SR均在1%统计水平上显著为负。由于我国的财政分权体制是采用经济分权与垂直管理的形式，分权程度越高的地区政府拥有更高的经济决策权与经济收入，因而政府在相对绩效考核体制以及提高地方财政收入的共同作用下拥有更大的动力，并且拥有更高的能力和权力去投入到经济建设中，从而忽视了民生方面的投入。而财政支出压力SR也在1%水平上显著为负，这意味着当官员认为财政压力较大时，官员在进行缩减财政开支决策时更倾向于削减对经济发展成效不大的教育支出，以此缓解当年财政压力。

图3　教育投入与在任年数的“倒U型”关系图

2)按任期长短分组

为了使“倒U型”的结果更加稳健，我们尝试将观测值按照市委书记在任年数进行分组，以4年作为临界值进行划分，采用模型(1)进行回归。而表4报告的回归结果也验证了“倒U型”趋势的一致性。市委书记在任年数小于临界值时，教育投入与在任年数呈同向线性关系，而当市委书记任职年数在临界值之后时，教育投入与在任年数呈反向线性关系。此外，考虑到部分官员的任期较短(两年以下)，最后估计出来的倒U型可能是不同官员处于不同任期点而结成的伪关系。我们剔除了任期过短的官员，仅研究任期较长(大于等于3或者大于等于4)的官员样本中“倒U型”关系是否稳健存在*十分感谢匿名审稿人提出的宝贵意见。。回归结果如(3)(4)列所示。在任期大于三年或任期大于四年的官员所组成的样本中，民生投入与官员任期间的“倒U型”关系稳健存在，如此我们便克服了由于部分官员任期较短而可能带来的“伪关系”。

表4　教育投入与在任年数按任期长短分组回归

注：(1)***、**、*分布表示在1%、5%和10%统计水平上显著；(2)括号中报告了稳健标准误下的t统计量。

2.教育投入与官员变动的关系

我们对官员的变更进行了一个大致的描述(见图4)。在我们的研究区间2003—2009年间，272个城市7年间发生460次官员变更，每个城市平均发生1.7次官员更替，官员的变动周期均短于5年，从这个角度来看我国官员变更过于频繁。

图4　2001—2009地级市发生市委书记更替人数

在研究教育投入与官员变更关系之前，我们对变更周期内的教育投入变动进行大致的描述。为了更方便地描述变更周期，我们将其划分为变更年、变更前一年、变更后一年以及非变更年度四个阶段。以非变更年度作为基准年，将变更前一年、变更年、变更后一年分别采用Dummy变量的形式表现。结果如图5所示。官员变更周期内城市的教育投入情况确实发生了较大的波动；且在发生官员变更的年度，城市的教育投入情况将出现明显下滑。

图5　官员变更与教育投入的关系

表5报告了模型(3)的回归结果。从列(1)、列(2)的结果来看，官员变更年度在5%的统计水平上显著为负，城市当年发生官员变更将导致当年教育支出占财政支出比重下降0.16个百分点，使义务教育普及率在当年下降0.08个百分点。这与我们的预期符合，民生支出在发生官员更替的年份显著下滑。此外，考虑到前任官员的任期长短会显著影响现任官员当选时的民生发展基础*十分感谢匿名审稿人提出的宝贵修改意见。，若前任官员任期过长或过短都会使现任官员面临的民生发展水平过低，这显然会降低官员变更带来的负面影响。因此，我们采用分组的方法将前任官员的任期进行控制，第一组样本为前任官员在任期内前两年和五年以上(Lower)；另一组为前任官员任期处于中间年份(Upper)。列(2)(3)、(5)(6)报告了分组回归的结果。结果显示了官员变更引发的民生发展下滑现象与前任官员的任期长短密切相关，若前任官员卸任时处于“倒U型”的顶端(即在任年限处于3—4年)，那么官员变更对民生发展的负面影响将更加显著；相反，若前任官员任期过长或过短，那么官员更替对民生发展的负面影响则并不显著。

表5　教育投入与官员变更回归

注：(1)***、**、*分布表示在1%、5%和10%统计水平上显著；(2)括号中报告了稳健标准误下的t统计量。

五、稳健性检验

首先，为了进一步检验“倒U型”结果的稳定性，我们在前文的城市个体基础上加入了以官员个体作为观测值的回归方法。我们利用两种方法进行测试。第一，我们将官员作为个体，计算了观测期内官员的总任期、上任年龄、学历、晋升途径，以及任期的教育支出占财政支出比重均值、义务教育普及率均值、人均GDP均值、FD均值、SR均值、人口密度均值，进而形成混合截面数据；第二，我们在原有模型(1)的基础上，考虑了官员个体固定效应模型，官员个体固定模型关注的是对于同一名官员，随着任期的增加，民生支出的变化情况。由于处于相同城市的官员可能面临类似的政策或资源条件，我们在官员个体效应模型中控制了城市层面的clustering效应。见表6。(1)、(2)列报告了参照模型(1)及模型(2)的计量方法对混合截面数据进行回归的结果，(3)、(4)列报告了官员个体固定效应模型的回归结果，结果与前文保持一致。

表6　以官员作为个体的回归结果

注：(1)****、***、*分布表示在1%、5%和10%统计水平上显著；(2)括号中报告了稳健标准误下的t统计量。

其次，考虑到官员从决策到执行，以及从执行到见效之间可能存在一定时间的时滞，我们对教育投入的变量进行了滑动平均处理。利用当期和下一期的平均值来考核当期官员在教育方面的努力。对教育投入进行时滞处理后，我们能够降低官员的决策时滞、执行时滞以及教育支出对结果带来的影响。我们对模型(2)进行验证，回归结果表明，教育投入和产出在任期内均呈现“倒U型”变化，拐点处在3.5496年*为节省篇幅，回归表格在此不予出具，有兴趣的读者可向作者索取。。

六、结论

本文首先对官员在不同在任年数的民生投入行为进行理论分析。认为在官员晋升锦标赛以及财政分权体制的共同作用下，官员在任期内注重经济增长及财政收入，并在任期末年由“援助之手”转为“攫夺之手”，开始关注个人的私人收益，建设支出在初期和末期均显著挤出民生投入。在此基础上我们利用了2003年至2009年间全国各地级市市委书记的个人详细信息以及城市经济增长和财政收支数据库，对上述假设进行了实证检验。研究发现，在中国，市委书记在任年数与教育投入的关系呈现“倒U型”的关系，官员任期内民生投入热情的变化的确对其决策以及政绩表现产生显著影响，并深刻影响地方的经济发展与公共资源配置。官员在任期内的教育投入经历了先增后减的过程。通过计算认为，我国地级市市委书记的任期确定为单任4年时，对于地方的教育投入改善效果最佳，任期过长或过短都容易造成官员过分注重经济增长或个人效益而忽视民生的“极端化”行为。

此外，我们还发现了城市发生官员变更的年度教育投入及义务普及率均相对有所下滑，再次强化了我们对于“倒U型”逻辑关系的认识。作为当地政策和资源配置的决策与执行者的地方官员，其民生意识以及晋升动机对于当地教育投入的确产生重要的影响，新上任官员由于“惯性”在短期内沿袭上一届官员退休前的政策方针，加上晋升激励的共同作用下，过度忽视民生支出，大力发展经济，导致了变更年度教育投入有所下降。因此，过度频繁地更替官员会对地方教育投入带来负面影响，可见，市委书记的任期不宜过短。

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