论行政规划评估体系的构建

李积霞

近年来，多个地方在垃圾焚烧发电厂项目的建设，PX项目建设中引发了社会公众的反对，一些民众甚至通过调查撰写了《中国城市环境的生死抉择—垃圾焚烧政策与公众意愿》的报告，要求政府回复与社会公众生命健康安全息息相关的有关问题。这些事件中，我们看到在行政规划实施过程中，可能会引发争议、反对甚至群体性事件。事实上，现代社会的发展、行政规划决策的作出和维护社会稳定、环境保护并非是不可调和的矛盾体，合理有效的行政规划不仅不会对环境和资源造成破坏，还能对环境保护、资源的可持续利用起到积极的促进作用，但不当的行政规划则加剧了人类经济发展过程中对环境和资源的破坏。

一、行政规划评估体系构建的基础

(一)法治政府理论

2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。经过几年的努力，法治政府已初具模型，但也存在着不同程度的形式化、口号化、实用化和利益化倾向，法治政府的进程依然艰难，如期实现法治政府目标面临着诸多困难和问题。

在现代西方法治原则下，行政法治是通过对行政权力的法律约束和监督来实现的。①杨寅:《中国行政程序法治化——法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版，第77页。依法行政是行政主体必须根据法律法规的规定行使行政权力，并对其行政行为所产生的后果承担相应责任的原则。这是市场经济体制下对政府行政活动的要求，是实现行政活动法治化和建设法治政府的要求，是社会主义政治、经济及法治建设本身发展到一定程度和阶段的要求。法律是行政主体进行各种行政活动的依据，是人们对政府行政行为进行评价的标准。社会公众需要行政主体依法行政以维护和实现自己的利益。“法治的核心最终会涉及政府的权力和个人权利的关系问题。”②应松年主编:《行政程序立法研究》，中国法制出版社2001年版，第30页。行政规划作为行政权力运行的方式之一，同样受到行政法治的约束。行政法治要求行政主体的裁量权控制在一定的范围内。运用法律手段对行政规划予以控制，使其符合行政法治需要的过程，也就是行政规划法治化的过程。行政规划评估制度的构建，是切实推进依法行政和建设法治政府的重要组成部分。

(二)现实基础

“计划在法律上源自基本法规定的社会国家任务，事实上源自国家活动范围的扩张、可供使用的资源和资金的短缺、以及多元社会中的不同利益。”③［德］哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第407页。

行政规划是公共资源如何分配和利用中的核心制度，法律规定其承载着维护公共安全、社会公平和公共利益的价值追求。“从技术层面看，城市规划的核心是土地资源的有效利用、城市空间布局的优化和人居环境的改善。从法律层面看，城市规划的核心则是公权与私权的关系问题。”④冯俊:《城市规划中的公权与私权》，载《法制日报》2004年2月5日。《城乡规划法》第4条:“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”《城市规划编制办法》第3条:“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”

面对城乡规划中所应考虑的从生态环境到资源节约，从地方特点、历史风貌、民族特色到区域人口发展，从防止污染、国防建设、防灾减灾到住房保障等诸多要求，如何判断城市规划合理地权衡了这些因素，最终实现了公共的利益，这是一个重大而复杂的法律难题。行政规划决策作出和行政规划实施过程中，通过评估等途径予以实现。

二、行政规划评估体系的现状分析

(一)行政规划评估体系存在的问题

1.立法规定过于简单，缺乏操作性。《城乡规划法》第46条规定:“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。”第47条规定:“有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划:……(四)经评估确需修改规划的。”《环境影响评价法》第7条规定:“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。”以上有关行政规划评估体系的立法，仅规定了原则性的基本内容，无行政规划评估体系的具体规定，缺乏可操作性的内容，也没有应当进行行政规划评估的保障性规定。

2.行政规划评估主体不明确。《城乡规划法》第46条规定了行政规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并未明确规定规定行政规划评估主体。也未规定能够参与行政规划评估的有关部门和专家如何确定或遴选，需具备什么条件。实践中，行政规划编制机关和决策主体有时并非同一行政机关。有的机关或者地方进行了行政规划实施中的评估，但各地的评估主体不同，有的地方由行政规划编制机关进行评估，有的地方由与行政规划有关的部门进行评估。有的评估有专家参与，有的评估并无专家参与，主体较为混乱。

3.行政规划评估的标准不够细化。由于行政规划实施中的评估没有统一的规定和模式，因此尚未形成统一的标准和具体要求。《环境影响评价法》规定行政规划编制过程中应当进行环境影响评价，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。这只是原则性的规定。行政规划决策和实施中需就哪些方面、以什么样的方式和标准进行评估，其评估体系的指标、设计的统一性、科学性，都应当有基本规定，否则即使进行评估，也会因立法不明确、统一而流于形式，任意为之，使评估难以发挥其既定的功能。

4.行政规划评估的程序不完备，不公开透明。虽然《城乡规划法》第46条规定了组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。但行政规划评估程序并没有规定，对行政规划评估的方式、步骤没有明确的规定，时间上也只是规定了“定期”进行评估，而无具体的规定，对于是否进行评估、评估的结果是否公开以便于社会公众查阅均无规定。不公开透明就难以保证其效果。《政府信息公开条例》规定，政府信息公开工作机构的具体职责之一为组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告。

5.行政规划评估后的修改、废止无制度保障。在对行政规划实施中的评估程序选择上，《城乡规划法》的规定较为原则，仅规定了组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。这能否引起行政规划评估后的修改、废止还是未知的。评估后确需修改的，是由编制方予以修改的，那么本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关起什么作用呢?能否决定根据行政规划评估结果，认为是必须要修改的而决定由行政规划编制机关进行修改?这些立法空白导致行政规划实施中的评估及其结果无实质意义，使得评估的价值不能体现。

(二)产生问题的原因

1.公众本位理念的欠缺。“以人为本”的思想在我国源远流长，可以说是我国民族文化的基本内核。“正是这种伟大的民本精神，塑造了中华民族文化的特殊性质，支撑了中华民族的传统文明。”⑤夏勇:《中国民权哲学》，三联书店2004年版，第20页。在当代，以人为本思想被赋予了新的时代意义。“着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境。”⑥温家宝:《全面推进依法行政，努力建设法治政府》，《光明日报》2004年7月6日。以人为本理念强调重视人的尊严和价值，强调人在社会历史发展中的主体地位和目的地位。与此相反，在行政规划形成过程中，往往是行政规划编制机关从自身考虑或者从政绩角度考虑而形成行政规划，忽略了行政规划首先应当考虑的公众的主体地位和目的地位，导致行政规划决策作出后社会公众不认同，即使在行政规划实施过程中进行了评估，但无法改变这种状况。

2.评估活动法律保障制度的缺失。《城乡规划法》和《环境影响评价法》仅规定了应当组织进行行政规划评估，虽然也规定了评估后确需修改的才予以修改，但仅此而已。行政规划编制机关没有组织评估并无相应的法律责任规定。即使组织了评估，也不一定能够引起行政规划内容的全部或者部分的变更、撤销或者废止。向有关人大或者人大常委会提交报告后，人大或人大常委会也无明确的规定能否予以撤销。这种缺乏法律保障的情形使得有关行政规划评估的规定几乎成为空谈。

三、行政规划评估体系的构建

(一)行政规划评估主体

《城乡规划法》规定由行政规划编制主体组织有关部分和专家进行行政规划实施的评估，若只是有关部门进行评估，或者虽然有专家参加，但专家的代表面不广，并不能够发挥有效作用。可以由行政规划编制主体组织专门的专家评估组进行独立的评估，也可以委托第三方进行评估。

在行政决策的过程中发挥专家的作用越来越成为一种趋势，甚至成为现代行政决策的一种时尚。行政机关借助专家的力量，为行政任务的顺利完成出谋划策，是符合效益原则的。专家权威是建立在科学理性基础上的知识话语权。专家以其丰富的专业知识、专业技能及扎实的理论功底参与评估，能够公正、客观、准确地判断行政规划实施中的效果、风险及影响。并且由于专家可以通过分析论证、说理等方式作出评估，使其评估效果能达到行政规划编制机关不能达到的效果，且专家的倡导功能还可以制衡利益集团的过分垄断，使行政规划决策不致产生偏失与倾斜，形成权威性价值分配。在行政机关、利益集团及社会公众之间进行沟通、交流，最终为促成各方面的妥协提供可能。⑦徐文新:《专家、利益集团与公众参与》，载《法律科学》(西北政法大学学报)2012年第3期，第47－59页。在行政规划实施情况评估中，也可以适当的吸收公众参与评估，让社会公众更关注和了解行政规划的实施情况，直接或间接地培育公众参与的热情。社会公众了解了行政规划及其实施情况，并将公众的价值观反映出来，适当引入行政规划决策，可以提升公众对于行政规划的认同和对政府的信心，从而有效地降低冲突和抵触。

行政规划编制主体也可将行政规划评估委托给第三方进行。第三方应当是具有行政规划评估资质的组织，应当有具有相关专业技术的工作人员进行评估，对其评估结果，行政规划编制机关应当通过定期抽检的方式进行监管。

(二)行政规划评估方法

1.综合评估。行政规划综合评估一般包括风险评估和环境影响评价。评估的内容应包括行政规划方案是否具备政治上的可行性、经济上的可行性、技术上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。⑧周佑勇、王青斌:《论行政规划》，载《中南民族大学学报》(社会科学版)2005年第2期，第100－104页。

风险评估是及时、科学分析和评价影响企业内部控制目标实现的各种不确定因素并采取应对策略的过程，是实施内部控制的重要环节。风险评估主要包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。行政规划实施中主要是对社会稳定风险进行评估。

关于社会稳定风险评估，《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改投资[2012]2492号)的规定可以借鉴。该“通知”是为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制而制定。⑨国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目，适用这一办法。行政规划编制机关和实施主体在决定和实施行政规划时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。社会稳定风险分析应当作为行政规划评估报告的重要内容。

行政规划编制机关或者有关部门指定的专家或评估组织对行政规划及其实施中的社会稳定风险分析开展评估论证，根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。针对行政规划实施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引发的社会稳定风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容提出报告。

《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》将社会稳定风险等级分为三级:高风险:大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。中风险:部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。低风险:多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。评估报告认为行政规划存在高风险或者中风险的，应停止实施。存在低风险但有可靠防控措施的，应有针对性地提出切实落实防范、化解风险措施的要求，修改行政规划。

环境影响评价简称环评，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。通俗说就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响，并提出污染防止对策和措施。行政规划实施后可能对环境产生的影响(后果)进行的系统性识别、预测和评估。环境影响评价的根本目的是鼓励在规划和决策中考虑环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动。

环境影响评价明确开发建设者的环境责任及规定应采取的行动，可为建设项目的工程设计提出环保要求和建议，可为环境管理者提供对建设项目实施有效管理的科学依据。环境影响评价是一项技术，是强化环境管理的有效手段。对确定经济发展方向和保护环境等一系列重大决策上都有重要作用。能保证建设项目选址和布局的合理性，指导环境保护措施的设计，为区域开发的社会经济发展提供导向，促进相关环境科学技术的发展。

2.满意度评估。满意度调查和评估是面向社会公众的评估。开展满意度调查和评估，必须首先识别社会公众的需求结构，明确开展满意度调查的内容。不同的社会公众，不同的利益集团有不同的利益诉求，有的倾向于经济效益，有的倾向于环境质量。一般而言，社会满意度作为一项重要的社会心理指征，既体现为一系列与个人利益直接相关的指标(收入、地位、声誉、社会福利、家庭生活、人际交往、发展机会、工作成就、自主权利和社会宽容度)，也体现为一系列与社会风气和社会体制相关的指标(官员廉政、社会改革、社会分配、社会道德风尚、社会经济状况等)。⑩刘琼莲:《社会满意度视域中行政审批制度改革与廉政建设的相关性分析——以天津行政审批制度改革为例》，载《南京师大学报》(社会科学版)2012年6期第27～34页。它是追求全方位满意的、综合的、量化的指标体系，因而可以采用此指标用来衡量行政规划是否合理、可行、可控。构建公众满意度测评模型，要考虑的因素包括所构建的模型要有充分的理论依据;要区分公共部门与私营部门的不同;不同的公共部门测评模型要有可比性;模型的设计不仅要借鉴国外研究和实践的结果，还要考虑本地区经济发展的特点、公众参与和政府服务的特点。

(三)行政规划评估程序

行政规划评估的过程包括一系列的步骤，包括行政规划评估的准备，行政规划评估的实施和行政规划评估结果的反馈。这些步骤按顺序进行。在实际工作中，环境影响评价的工作过程可以不同，而且各步骤的顺序也可变化。一种理想的行政规划评估过程，应该能够满足以下条件:(1)基本上适应所有可能对环境造成显著影响的行政规划或可能引起社会稳定风险的行政规划，并能够对所有可能的显著影响做出识别和评估;(2)对各种替代方案、管理技术、减缓措施进行比较;(3)生成清楚的行政规划评估报告书，以使专家和非专家都能了解可能影响的特征及其重要性;(4)包括广泛的公众参与和严格的行政审查程序;(5)及时、清晰的结论，以便为决策提供信息。