城乡基本公共服务均等化的制度变迁特征研究※

2015-02-26衡霞

现代经济探讨 2015年11期

衡霞

衡霞

由于城乡基本公共服务的长期非均等化供给和公众要求均等化供给需求的增加，促使了我国城乡基本公共服务制度经历了非均等化到均等化的制度变迁历程，但受到公众收入水平、偏好与政治民主程度等需求因素的影响，以及宪法秩序、现存制度安排和上层决策者的预期净利益等制度供给因素的影响，使城乡基本公共服务制度变迁历程呈现渐进性的特点，同时由于受到自我强化机制等的影响而产生路径依赖，又使变迁历程呈现非连续性特点。本文旨在分析城乡基本公共服务制度变迁的背景，厘清其变迁历程与特性，从而有利于促进城乡基本公共服务在未来的制度供给与需求相适应。

基本公共服务城乡均等化制度变迁

从已有文献来看，对城乡基本公共服务均等化的研究主要集中在城乡非均等化原因、责任主体、财政保障、供给绩效、指标体系构建等领域，关于城乡基本公共服务均等化的制度变迁的研究不是很多。从目前来看，我国城乡基本公共服务制度经历了非均等化到均等化的制度变迁，变迁背景的复杂性和变迁历程可能因受到自我强化机制等的影响而产生路径依赖，使其呈现出多特征性等。本文旨在分析城乡基本公共服务制度变迁的背景，厘清其变迁历程与特性，从制度变迁视角分析其均衡性，从而有利于促进未来城乡基本公共服务制度供给与需求的匹配度。

一、城乡基本公共服务均等化制度变迁背景

1．城乡基本公共服务非均等化制度供给低效率

决策层制度设计的不合理决定了城乡基本公共服务非均等化的现状。从制度变迁的历程来看，基本公共服务由最初的市民统包、农民互助，到后来的医疗、教育、社保等制度改革，到2012年中央制定的基本公共服务体系。十二五规划为止，城乡基本公共服务的非均等化现状仍然没有较大改观。以社会保险为例，劳动法明确规定，用人单位不论使用哪种户籍的职工都必须要交纳基本养老保险等国家规定的险种，这本是促进城乡基本公共服务均等化的有效措施，但根据国家统计局四川调查队2014年的数据，农民工与企业签订合同的比例仅为37．8%，医疗、工伤、失业、养老和生育等保险的比例分别为15．3%、17．3%、36．3%、6．9%、4．7%，①本文的数据，除标明来源的外，均为笔者调研所得，正文中不再标注。农民工并没有从均等化制度供给中提高社会保障水平。再以职业技能培训为例，2006出台的《关于解决农民工问题的若干意见》规定，各地要出台政策以提高农民工职业能力和提高农民工就业质量。然而，笔者在青川县等地调查时发现，相关职能部门确实按要求将拨付的财政资金专项用于农民工的技能培训上，但是针对的是农民工的输出地而不是输入地。农民工平均外出就业时间为9．7个月，也就是说，农民大部分时间都不在家。根据相关职能部门的考核制度，开展的技能培训只能在考核年度内针对留守老人进行，出现了重复培训、空白培训等现象，农民工的职业技能并没有获得扩展与提升。调查显示，农民工现有技能与相关职能部门的培训几乎没有任何关系。新制度经济学认为，在既定制度框架下，参与者行为能够增加产出，那么制度就是有效率；当制度与社会需求适应时将导致效率最大化，如果法律和制度没有与市场需求相适应，市场将很难产生体现任何价值最大化意义的“效率”。事实上，即使制度效率能够最大化，它也会随着生存时间的递增而同时出现效率递减的趋势，城乡基本公共服务均等化制度供给效率也是如此。

2．城乡基本公共服务均等化需求分化明显

菲尼认为，按照现有制度安排，经济主体无法获得潜在利益，或者为了获得既定利益付出了更大的成本，那么就会积极行动起来改变现有的制度安排，去获取原有制度下得不到的预期利益，①D·菲尼著：《制度分析与发展的反思———问题与抉择》，商务印书馆2001年版，第138页。即产生制度创新需求。从现有制度体系来看，城乡二元体制使得城乡居民获得基本公共服务的机会不均等，公共财政体制的畸形化使得农村基本公共服务供给的缺位和低效率，自上而下的供给制度使得城乡居民的基本公共服务需求与供给脱节（党秀云、马子博，2013），出现了城乡居民共同面临的 “上学难”、“看病贵”、“住不上”、“死不起”等问题。在公益性社会组织和慈善机构力量还很弱小的情况下，教育、医疗卫生、住房等社会保障是作为公平正义最后防线的当代政府义不容辞的责任。但不同年龄、学历、地区的公众对于基本公共服务的具体需求却有着很大的差异，比如22岁以下的年轻人希望政府出台更多的创业新政策，35岁以上的人则希望开展更多的就业技能培训，55岁以上的人则希望政府提供更多的经济适用房；年收入20万元以内的群众希望政府完善就业创业政策，年收入低2万元的群体则希望政府多开展公益性群众文化活动。由此可看出，随着社会的发展，公众的公共服务需求从具体的实物需求发展到精神层面的公共服务诉求，包括政府信息公开、公共服务质量提高等。因此，各级政府需要积极回应公众诉求，以发展的公众需求为出发点，提升基本公共服务，在政策宣传、扩大覆盖面、缩小城乡差异、提高服务质量等方面的力度，通过审慎分析和系统谋划，将区域承载力与公共需求适配，以需求为导向，尽力而为；以环境为框架，量力而行，循序渐进、科学和可持续地推进基本公共服务均等化。

3．城乡基本公共服务均等化制度收益大于成本

汪丁丁在《制度创新的一般理论》中提到，只有当利润（或亏损）成为为减少不确定性所作努力的报酬时，人们才会为利润而创新。因此，在鼓励人们追求高利润的社会里将会有更多的人去创新，并大大提高人们在逆境中获得更多收益的概念。②转引自汪丁丁：《制度创新的一般理论》，载盛洪主编：《现代制度经济学》，北京大学出版社2003年版。城乡基本公共服务均等化的制度创新是各级政府回应公众诉求的理性选择，是国家繁荣、人民幸福的根本所在。然而，各级政府作为理性的经济主体，在制度创新过程中必然要权衡成本与收益的关系，即收益最大化与成本最小化。在城乡基本公共服务均等化制度创新过程中，政府的收益包括人民满意度的提高、政权合法性基础的巩固、地区经济的发展、自身利益的强化等；成本包括决策成本、实施成本、机会成本和风险成本等。从制度创新的成本与收益类型来看，很难对其进行经济计算，也不清楚某项公共服务的及时供给与地区经济发展的相关性有多高。但是，城乡基本公共服务均等化制度要求下的财政投入是可以计算的。如四川省“十二五”末在基本公共服务领域的投入总量比“十二五”初增长了70%以上；收益也很明显，中小学宽带网络接入率达到85%，农村公共卫生厕所普及率提高到69%，工业废水排放量和二氧化硫的排放量减少了近10%。从公众满意度的问卷调查来看，平均满意度超过了20%，若加上对现状持“无所谓”态度的比例，将达到70%以上。由此可见，城乡基本公共服务均等化的制度收益主要体现为现在与过去的百分比和公众满意度的高低，很难用具体的金额进行衡量。近年来，建设人民满意的服务型政府是我国行政体制改革的重要目标，公民的利益和需求是政府的首要价值与追求，因而许多地方政府均把公众满意度调查作为评估政府绩效的最终标准。从这个层面上来看，城乡基本公共服务均等化的制度收益是无法用先期投入的金钱来衡量的，它取决于政治支持和其进入统治者效用函数的商品。因此，该制度变迁只能由政府进行强制性推动，以避免诱致性制度变迁时产生的私人收益与社会收益的矛盾，以及搭便车问题和私人间达成一致时出现过高交易成本等导致的制度供给不足。

二、城乡基本公共服务均等化制度变迁路径考察

诺思认为有五种因素决定了制度变迁：一是资源稀缺性。当资源稀缺时，经济竞争更为充分，制度与组织的相互作用不断加强，从而决定了制度变迁。二是技能与知识。组织要在竞争中赢得发展的机会，就要源源不断地投入技能与知识，从而逐渐改变制度。三是制度激励。当现有制度提供了足够的激励时，又鼓励人们不断地提高能获取这种最大报酬的知识与技能。四是直觉。人们获取最大报酬的直觉来源于制度激励下的博弈。五是制度变迁的直接影响因素包括规模经济、互补性和外部性等。但是仅仅只有上述因素还不足以推动制度朝预期的方向演进，它还需要有能够预见潜在经济利益的首创者和推动者，并能在具体可执行方案引导下动员社会群众的积极参与。

1．城乡基本公共服务均等化的制度变迁历程

刘志昌（2014）把城乡基本公共服务均等化变迁历程大致分为三个阶段：一是平均导向时期（1949－1984年），城市与农村社会保障呈集体化与平均化特征；二是差异导向时期（1985－2005），城乡二元社会保障体制开始分化，并逐渐稳定，这也是城乡基本公共服务差距不断扩大的时期；三是均衡导向时期（2006－），虽然城乡基本公共服务非均等化程度仍然较为突出，但社会保障的城乡一体化成为显著趋势。关于城乡基本公共服务非均等化历程的分析，已有诸多文献，因此本文在这里只探讨2005年以来的均等化制度推进历程。

在2005年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，提出“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”，这是中央层面首次提出了“均等化”概念，也标志着从中央到地方的非均等化基本公共服务供给制度开始改革。在此之后，公共服务均等化成为各级政府改革与建设的重要价值追求，各级地方政府不仅要把基本公共服务覆盖面、基本公共服务的保障和供给水平，以及各级政府财政能力在内的相互关系协调处理好，还允许社会和市场参与供给，从而提高公共服务质量和效率，推动基本公共服务的公平、可及、持续等目标。2007年取消了农村义务教育学杂费，2008年取消了城市义务教育学杂费；2009年起推动覆盖城乡居民的公共卫生服务体系的建立，尤其在农村广泛推行“C6服务包”活动，改善农村公共卫生现状，等等。2012年，中央出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，把政府主导、社会参与、公办民办等模式作为基本公共服务供给的创新形式。自2011年起，国家不断地提高新农合的补贴标准，目前已经在2014的基础上再提高60元；2014年，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，等等。目前，从中央到地方的城乡基本公共服务均等化制度体系基本建立。

从十二五规划中可以看到，十大领域的44大类80小项的基本公共服务几乎不可能由市场机制自发解决，作为垄断者的国家，是惟一合法的、施行强制力量的单位，能以低于竞争性组织的费用提供上述制度性服务，从而解决由非均衡制度产生的私人间、区域间、城乡间的不均衡事实。林毅夫认为，只有决策者的预期收益高于制度变迁的费用时，才会主动推进制度变迁，否则无效率的非均衡制度仍然长期维持。但是，城乡基本公共服务均等化制度的强制性变迁并不完全等同于林毅夫所说，是因为不同选民集团对现有收入进行再分配而发生，而是基于广大公众强烈要求均等化的制度诉求和政治改革而作出的积极回应，不同选民集团有重新分配收入的能力促使他们进入某一要素市场，但还是必须要以政府硬性支持为前提。

2．城乡基本公共服务均等化制度变迁的约束条件

新制度经济学认为，制度创新性行为的出现时间节点在于决策者当下的预期收益大于预期的成本。即制度变迁的均衡状态取决于成本收益比。城乡基本公共服务均等化的制度安排是强制性的制度变迁，根源在其社会收益与政治收益大于制度变迁成本。具体来说，大致有三个方面的原因是政府主导强制性制度变迁的核心因素：行为目标、社会的和谐稳定、经济增长。政府的行为目标是由特定的社会结构加以限定的，只要上层建筑没有发生结构性变革，它就不会在特定阶段内发生变动，也不可能为少数利益集团所左右。历年来，我国注重经济发展，社会发展较为滞后，尽管人们的生活水平得到了大幅提升，但城乡间与区域间的贫富差距日益扩大，城乡发展失衡等社会问题突显，推进城乡基本公共服务均等化有获利机会却不能自动实现，因而成为各级政府应对市场失灵的政策选择。我国的基本公共服务的制度安排从有效率失公平向公平与效率并重转变，它顺应了人们从“谋幸福”向“图发展”的转变诉求，适应了社会体制改革从“政治、经济转型”向“社会转型”的同步演进。社会转型时期，权贵资本的结合可能使某些公共政策出现短期偏差，但各级政府仍然会守住民意这条底线，确保当地社会的和谐与稳定，这就构成了制度变迁的第二重约束条件。政府行为目标约束下稳定的社会环境是经济可持续增长的关键，可持续的经济增长反过来又会日益增强政府对城乡基本公共服务均等化制度安排的创新动力进行权衡与分析。一旦在不影响社会稳定的政府行为目标框架下，创新性的制度安排就会在内部结构变化与外在约束之间进行相互调整和适应，即降低成本或调整约束性条件。均等化的制度安排是政府行为目标下实现社会稳定的政治诉求，还处于成本收益边界内的制度变迁，较少涉及到制度变迁的交易费用与风险。

三、城乡基本公共服务的制度演进特征

1．从非均衡到均衡

林毅夫认为，制度不均衡的主要原因在于四个方面：一是制度服务需求改变；二是制度选择集合改变；三是相关信息技术的改变；四是其他制度集合的改变。①林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载盛洪主编：《现代制度经济学》，北京大学出版社2007年版，第384页。城乡基本公共服务的制度供给从建国以来的较长时间里都体现为城乡差异：最初由国家承包城市职工的医疗服务，农民却是医疗互助；医疗改革后，单位承担了在职职工的部分医疗成本，流动职工的医疗费用却没有着落，农村的互助医疗制度彻底破产，导致群众有病“看不起”，农民则因病致贫；中共十六届三中全会后，中央陆续推行了新农合、农保等制度，但仍然是城乡居民有差异的基本公共服务供给制度。调查资料显示，全国农村居民中得到某种程度的医疗保障的人口占12．68%，其中享受部分公费医疗的人群只占1．16%，更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗，而87%的农民是完全自费医疗”。②黄慧蕙：《城乡一体化视域中的基本公共服务均等化研究——基于江苏吴江市的实践》，《苏州大学学位论文（2009）》。这种非均衡的城乡基本公共服务制度供给引发了巨大的社会问题，如 “看病贵”、“上学难”、“买不起”等，若任由这类现象蔓延、发酵，势必会动摇党的合法性执政基础。对此各级政府不断地进行创新性探索，给予农民工落户和子女异地上学与高考的便利、推行社会保险异地结算政策等，尽量做到全体民众在任何区域都能享受到当地居民的同等待遇，尽管各地的财政实力不同，但基本实现了城乡基本公共服务供给的制度均等化。

2．政府是主体

随着人们生活水平的提高，对基本公共服务的需求也从教育、医疗卫生、社会保险等拓展到特殊群体的服务、环境保护等领域。但是，这种广泛的诱致性需求始终无法解决公共产品正处于外部性的成本负担。新制度经济学认为，当既要考虑制度变迁在经济产出方面的最大化，又要考虑创新性制度安排运行时的社会稳定和其他非经济收益的最大化等，即“政府租金最大化”时，只能由国家作为制度选择和制度变革的主体而进行强制性制度变迁，而且仅当产出最大化与租金最大化的综合收益大于成本时，制度变迁才会发生。③史晋川、江炜、钱滔等著：《民营经济与制度创新：台州现象研究》，浙江大学出版社2004年版，第454页。回顾2005年以来的基本公共服务供给制度的变迁历程，都源于政府自上而下的强制性供给。不论基本公共服务均等化理念的提出，还是制度设计与规划，都无一例外地表现出强烈的政府主导和强制性制度变迁的色彩。首先，政府是制度创新的设计者和提出者，其他社会主体是被动的接受者。其次，政府要从基本公共服务制度变迁中获得最大收益，而这些收益将直接影响政府的某些行为目标（如社会和谐稳定、经济可持续增长），所以政府有着更为强烈的城乡基本公共服务制度变革的内在需求。最后，均等化意义的《国家“十二五”基本公共服务体系规划》和其他均等化制度均在没有经过试点和试验的情况下而直接进行自上而下、全方位地整体推进，尤其强调均等化的目标要在规划的既定时间内完成与实现。

3．增量制度变迁

近年来，各级地方政府相继出台了一些城乡居民均等化的政策，如农民工与当地市民在购房和教育等方面的待遇相同、城乡居民养老保险制度衔接、城乡居民社保异地结算等，体现了我国公民不因年龄、民族、地域、户籍的不同而享受到机会大致相等的基本公共服务。但是上述政策与制度并没有改变我国现有城乡基本公共服务的制度供给框架，而是在原有制度基础上的改进或衔接。如城乡居民养老保险制度并轨，需要农民按城市居民最低标准补齐社保基金后才能并轨到系统中，否则仍然保持原有社保支付标准。两种制度并轨后还涉及到地方财政支付能力问题，因而国家也没强制要求地方政府并轨两种制度。由此可见，城乡基本公共服务制度变迁是在不改变原有制度基础上进行的改进，通过减少改革的摩擦成本与机会成本来保持制度变迁的稳定性与连续性，是一种增量制度变迁。即在维护城市居民基本公共服务存量收益的同时，增加新的制度变量，当增量改革带来的预期制度收益大于预期成本时，创新性的基本公共服务制度得以全面推进。反之，如果对存量制度收益有损害，或制度创新主体的成本支出大于预期收益时，旧制度就会被“锁定”和强化，产生路径依赖，制度变迁的时间成本和实施成本无疑会加大。

统筹城乡发展不仅要重视发展的规模与效率，还要注重投入的质量与效益。也就是说，一方面要建立起基于政府承载力的公共服务供给增长机制，同时还要建立基于需求变化的基本公共服务动态调节机制。“十二五”期间，国务院制订了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，对城乡基本公共服务的九大领域作出了制度安排。城乡基本公共服务均等化制度变迁的历程表明，推进城乡基本公共服务均等化是缩小城乡间与区域间发展差距和促进社会公平的着力点，是实现全面建设小康社会的奋斗目标的关键点，其核心在于根据制度变迁特点与均衡态势的形成特性建立供给与需求匹配的制度体系。

1．迟福林、殷仲义著：《中国农村改革新起点：基本公共服务均等化与城乡一体化》，中国经济出版社2009年版。

2．麻宝斌、季英伟：《中国基本公共服务均等化改革分》，《政治学》2009年第12期。

3．孙德超：《推进基本公共服务均等化的直接路径——规范支付转移的结构与方法》，《东北师大学报》2013年第4期。

4．姜晓萍、郭金云：《基于价值取向的公共服务绩效评估体系研究》，《行政论坛》2013年第6期。

5．刘成奎：《自豪感、政府偏好与城乡基本公共服务供给的影响研究》，《管理世界》2012年第9期。

6．［美］詹姆斯·M．布坎南著：《自由市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版。

7．李怀：《制度生命周期与制度效率递减》，《管理世界》1999年第3期。

8．D·菲尼著：《制度分析与发展的反思———问题与抉择》，商务印书馆2001年版。

9．党秀云、马子博：《我国城乡基本公共服务均等化的制度困境及改革路径》，《西北大学学报》2013年第11期。

10．转引自汪丁丁：《制度创新的一般理论》，载盛洪主编：《现代制度经济学》，北京大学出版社2003年版。

11．刘志昌：《基本公共服务均等化的变迁及其逻辑的一个解释框架》，《社会主义研究》2014年第3期。

［责任编辑：徐元明］