农村土地制度改革对当前农村金融的影响分析

2015-02-26屈宇飞

现代金融 2015年11期

□屈宇飞

□屈宇飞

本课题以农村土地制度改革的核心问题——农地产权改革为研究对象，以农村土地流转理论及农地金融理论为框架，结合农村土地制度改革的理论基础及农地金融改革的国内外实践经验，深入分析我国农村土地产权改革的内容和趋势、影响及面临的挑战，提出农村土地产权改革的金融服务体系及创新模式，以常州市农地产权改革的试点探索和金融创新实践为例，得出农村土地产权改革区域配套及金融协同创新的政策建议。

一、引言

党的十八届三中全会、中央农村工作会议对农地产权改革的部署，突破了承包地经营权和农房的抵押担保和产权改革限制、城镇建设用地指标的限制以及农地产权交易对象的限制，将深刻影响农村经济社会发展格局，如何寻找更加合理的金融支持方式来配合农村土地产权改革，对金融机构创新农村金融服务提出了更高要求。

由于发达国家土地所有权私有化，对农地流转和金融支持的研究主要集中在农村土地交易市场、农村金融市场及其供求关系。而国内学者从不同方面对农村金融和农村土地产权改革进行了研究，杨雄芽通过调查江西丰城农村金融的现状，提出了加大农村金融对土地流转支持的建议。崔慧霞认为农地产权改革可进一歩促进农村金融发展。刘安琪认为金融还应当积极参与农村土地产权改革后出现的土地集中耕作、城镇化、城乡一体化和产业转移。章玉佩认为农业贷款增长速度缓慢。黄海棠认为现有农村支付体系限制了非现金结算业务的推广。朱玉林认为发行农村土地债券是解决土地产权改革资金缺乏的有效途径。张瑞怀认为应增加金融支持农村的渠道，完善金融政策框架、扩展农地产权抵押范围、培育有序的农村金融竞争机制、建立信用风险分摊机制。张振中、张璐指出必须不断完善农村信用担保和农业保险体系。卞春生、高俊生指出要坚持金融支持土地产权改革与财政扶持政策的有机结合。冉俊认为农业保险的发展远远满足不了土地流转规模经营的需要。

二、农村土地产权改革的制度选择

（一）承包地经营权改革的制度选择。

根据现行法律，我国承包地不能抵押担保、入股，土地价值难以充分实现，农村融资、农业发展、农民增收都受到了制约。新时期农村承包地产权改革，创造性地把土地承包权和经营权区分开来，实现了土地所有权、承包权和经营权的“三权分立”。在此基础上，明确了两个方面的突破。一是赋予承包地经营权的抵押、担保权能。二是允许以承包地经营权入股发展农业产业化经营。

（二）农村集体经营性建设用地改革的制度选择。

受制于不能公开、自由转让，我国农村集体经营性建设用地只能通过征地、城乡建设用地增减挂钩机制、集体内产权改革等渠道来实现价值变现。新时期的农村集体经营性建设用地产权改革，其一，放开了产权改革主体限制。未来土地可以出让、租赁和入股，将主体扩大到了法人、其他组织和自然人，即所有民事主体。其二，允许公开交易。农村集体经营性建设用地“实行与国有土地同等入市、同权同价”，这事实上赋予了农村集体自主产权改革的权利，并将孕育相应的产权交易市场。其三，部分放开了用途管制。农村集体经营性建设用地产权改革前提是符合规划和用途管制，而没有对具体用途进行限制，这事实上把集体经营性建设用途扩展为工商企业用地、住宅等多种类型。

（三）农民宅基地改革的制度选择。

受制于法律和政策约束，农村宅基地产权改革渠道不多、产权改革方式受限，难以充分实现价值。农村宅基地产权改革的重点：一是提出要保障宅基地用益物权。用益物权是对宅基地的占有、使用和收益的权利，改革重点是要完善扩大收益权能。二是试点推进农民住房财产权的抵押、担保和转让。农民住房财产权的抵押、担保和转让，必然牵涉到农民宅基地使用权的抵押、担保和转让，实质上是宅基地产权制度的改革。

（四）其他农村问题改革的制度选择。

一是鼓励新型农业经营主体发展。即鼓励承包经营权向新型主体产权改革、鼓励发展农村合作经济、鼓励和引导工商资本下乡发展现代种养业。二是推进农村转移人口市民化。提出了差异化放开落户限制、建立人口承接地的财政激励机制、建立农民工社会保障、衔接城乡社会保障制度等改革举措，着力推进就业与户籍的双转移。三是统筹城乡基础设施建设和社区建设。即以村镇规划为抓手，通过统筹城乡基础设施建设和社区建设，实现村庄的公用土地、宅基地、经营性建设用地和承包地的整合利用，推动农民居住的集中化、生活服务的社会化转变。

三、农村土地产权改革的金融创新模式

针对新一轮农地产权改革带来的“三农”金融服务机遇与挑战，商业银行要按照“有利于降低成本、有利于防控风险、有利于实现可持续发展”的总体要求，积极做好服务模式创新。

（一）基于农地产权的抵押担保融资模式。

主要指选择外部政策及配套设施比较完善的地区，将农村土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权以及宅基地使用权和农房财产权等直接抵押给银行业金融机构，或抵押给第三方担保机构再由其提供担保而获得银行贷款的融资模式。具体模式设计如下：

目标客户：拥有较大规模农村土地承包经营权的家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体，拥有多套房产的农村居民，以及经济实力较强且拥有较大规模农村集体经营性建设用地的村集体。

产品开发与运用：紧密跟踪国家关于农村集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权及农房财产权等的改革政策，制定专门的抵押担保办法，明确准入条件、抵押率、押品管理、反担保等相关条款，形成农村土地产权抵押担保系列产品。

服务方案：（1）选择农村土地确权登记颁证完成、土地价值评估与流转等配套设施完善、当地政策明确支持的区域开展。（2）实地调研，建立新型农业经营主体信息库。（3）成立客户经理团队，加大对已确立的重点客户的营销力度。（4）实行批量调查、批量审查、批量审批，提高贷款办理效率。

（二）基于农地产权交易的金融服务平台模式。

商业银行与土地流转中介机构合作，为参与土地流转各方提供综合金融服务的模式。

目标客户：（1）流转土地的农户。（2）承租土地的规模农业经营户和农业企业等。（3）希望参与相关土地流转及农业生产的社会投资者。

产品开发与运用：（1）基于农户土地流转收益抵押的农户贷款产品。（2）针对农村土地流转中介机构发放的用于支持其筹集承租土地、平整土地资金的贷款产品。（3）以流转土地经营权为抵押的用于支持承租土地的下游服务商筹集农业发展资金的贷款产品。（4）承销土地信托产品和土地银行发行的相关融资产品。（5）为土地流转提供结算、资金管理的中间业务产品。

服务方案：（1）积极营销土地流转中介机构。以土地流转中介机构自有资产或土地租金收益权为抵质押，对土地流转中介机构发放贷款。（2）由土地流转中介机构推荐，以土地租金收益权质押，对参与土地流转的农户发放贷款。（3）以流转土地经营权抵押，对下游服务商提供贷款。（4）积极承销土地流转中介机构发行的信托产品、融资产品。

（三）基于农地组织化的产业链金融服务模式。

以农业产业链核心客户为切入点，以全产业链优质客户为目标，充分利用产业链各环节间物流、资金流等联系，对农产品全部生产环节提供链条式金融服务的模式。

目标客户：（1）核心客户，即在农业产业链中具有主导地位的经营主体。（2）关联客户，即与核心客户相关联的产业链上下游客户。

产品开发与运用：（1）覆盖全产业链的电子化支付结算产品。（2）针对核心客户的信贷产品，如季节性农产品收购资金贷款、流动资金贷款、固定资产贷款等。（3）建立在核心客户推荐或担保基础上的关联客户信贷产品，如应收账款质押贷款、核心客户担保贷款等。（4）针对产业链各环节客户提供投行服务，如针对核心客户提供的企业债发行、财务顾问、上市推荐等服务，针对关联客户发行的小企业集合债等服务。

服务方案：（1）以信贷服务为突破口，加强对产业链核心客户的营销。（2）根据核心客户交易纪录或核心客户推荐，拓展产业链上下游客户。（3）依托POS、转账电话、网银等在产业链各环节客户中建立畅通的支付结算体系。（4）对产业链进行整体授信，实现信贷资金在产业链内封闭运行。（5）对核心客户提供现金管理、财务顾问、上市指导等服务，帮助上下游关联企业发行集合债券。

（四）基于新农村基础设施建设的综合金融服务模式。

基于农村集体建设用地的新权能，通过全面与农村集体经济组织对接，为新农村和小城镇基础设施建设、支柱产业落地、居住社区建设、农民日常生活等提供一揽子金融服务的金融服务模式。

目标客户：（1）主导新农村或小城镇建设的政府机构。（2）新农村或小城镇内的个人高端客户。（3）新农村或小城镇基础设施、住房等承建企业。（4）落户新农村或小城镇内的优质项目和企业。

产品开发与运用：（1）开发适用的离行式自助银行、POS、转账电话等产品，提供基础金融服务。（2）开发与新农村和小城镇建设规划相应的基础设施建设贷款、法人贷款、个人消费贷款等信贷产品，以及城投债发行等投行服务。（3）推广适应当地优质对公和个人客户需求的中间业务产品。

服务方案：（1）积极营销当地政府主导部门。对接新农村和小城镇建设规划，为相关部门提供针对性的一揽子融资方案。（2）着力支持基础设施建设项目。以财政资金支持或项目收益能有效保障还款的基础设施建设项目为重点，加强与承建企业的合作，发放过桥贷款。（3）加大对落户企业的支持力度。对优质企业落户、园区或厂房建设、流动资金融资需求、资金管理等提供综合金融服务。（4）营销个人金融业务。（5）持续开展基础金融服务。调整网点布局、建设电子渠道，持续提供基础金融服务。

四、常州市农村土地产权改革和金融创新实践

（一）常州市农村土地产权改革的探索。

常州城镇化程度非常高，现行农地产权制度改革刻不容缓。常州地方政府对农村产权改革进行了有益的探索，建立了农村集体产权交易平台，设立了农村产权交易所，交易范围包括农村集体土地承包经营权、农村集体经济组织资产、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体经济组织股权等十个方面。这些有益的探索有效结合区域政策和金融创新，从而真正实现土地高效利用和农村金融创新。

2014年2月常州制定了《常州市武进区农村土地承包经营权抵押贷款试行办法》，试行办法明确了抵押贷款的对象和条件、承包经营权的价值认定、抵押贷款金额/期限/利率、贷款发放及抵押权注销、违约处理及凭证管理等事宜，还提出探索农村土地承包经营权抵押贷款的风险共担和贴息奖励机制，为进一步拓宽农民融资渠道，增加农村金融支持力度提供了可行的探索和实践。武进区率先开展了农村产权交易工作试点，2014年8月常州市武进区出台了《常州市武进区农村产权交易管理办法（试行）》、《常州市武进区农村产权交易规则（试行）》及交易细则，详细的约定了交易机构，交易范围、程序和方式，交易行为规范以及监督和争议处理机制。中国人民银行常州支行、常州市金融办、常州市农委联合发布《关于金融支持服务“三农”发展的实施意见》，全方位加强对“三农”发展的金融支持。

（二）常州农村土地产权改革金融创新案例。

武进区以专项资金担保，联合建信村镇银行、邮储银行、华夏银行和江南银行4家银行实施农村土地承包经营权抵押试点。农业银行作为唯一家定位为服务三农的国有商业银行，在服务三农上不遗余力，但受制于法律、抵押、评估、风险防控等多方面原因，农村土地经营权抵押贷款一直未能实施。2013年7月中国银监局和国家林业局联合发布了《关于林权抵押贷款的实施意见》，为林权产权的金融创新奠定了基调。2013年12月中国农业银行出台《中国农业银行林权抵押担保管理办法》，于2015年8月修订了《管理办法》，对林权产权界定、价值评估、抵押登记、贷后监管、处置变现等关键环节予以规范，同时细化了林权抵押担保贷款业务的风险管理要求。常州农行成功运用林权抵押方式，向从事桂花树种植和深加工业的溧阳市江南桂花专业合作社法定代表人发放个人助业贷款300万元。该笔贷款作为江苏省农行及常州首笔林权抵押贷款，为农行创新信贷融资新模式支持“三农”业务发展开辟了新途径。

农业银行总行《中国农业银行农村土地经营权抵押贷款管理办法（试行）》，正式将农村土地经营权作为有效抵押物。2015年3月，江苏菌皇菇业有限公司从常州农行获得农村土地承包经营权抵押贷款170万元，这项业务是面向“三农”客户推出的又一专属担保创新型贷款产品，帮助客户将土地经营权资源从“死”资产转化成“活”资本，在助推当地农村综合产权制度改革工作上又成功迈出了一大步。

五、农村土地产权改革区域配套及金融创新的政策建议

常州市以财政担保方式开展的创新试点取得了突破，但仅靠政府财政担保难以持续推进，尚缺乏确权、评估、交易、风险防控等方面的有效支撑，更需地方政府和金融机构共同努力寻求突破。

一是加快完善地方性法规制度，做好土地确权工作。

地方政府可在不改变农村土地所有权、不改变农业用途的改革底线下，出台规范的实施办法，推动建立配套的抵押资产处理机制，确立农村相关产权抵押的合法性地位。目前土地权属还比较混乱，农村集体产权管理部门应制定统一的登记制度，及早开展确权、登记、颁证工作，为金融机构抵押担保创新打好产权基础。

二是搭建好“四个”平台，形成操作模式。

完善抵押融资体制机制设计，引入市场机制，建立农村产权价值评估中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心，实现产权评估的科学、透明和合理，防范产权交易风险。以农村土地经营权、林权为基础，进一步扩大产权范围，促进更多产权要素有效流动。逐步建立“交易-鉴证-抵押”的交易模式，加快构建农村产权抵押融资操作模式，推进相关信息的共享，最大限度地防范和规避“一权多抵”和“一物多压”的风险。

三是建立风险控制和风险补偿机制。

推动建立多元的风险分担机制，通过引导市场化担保公司、扩大农业保险范围等措施，防范化解农村产权抵押融资风险，探索建立风险补偿基金，按照“处置前补偿银行损失、处置后弥补基础缺口”的原则，提高金融机构开展业务的安全性和积极性。

四是积极开展金融产品、抵押担保方式创新。

创新和推广基于土地经营权、林权直接融资的信贷产品。开展基于农村土地产权反担保的抵押担保创新。发展“土地经营权抵押+基金担保”、“土地经营权抵押+担保公司”、“土地经营权抵押+行业协会”等担保、反担保融资类产品。积极开展集体建设用地入市改革的抵押融资业务。

［1］杨雄芽.关于农村土地流转中的金融支持问题调查与思考［J］.金融与经济，2002，8：49.

［2］崔慧霞.土地流转中的农村金融效应分析［J］.上海金融，2009（5）：11-13.

［3］刘安琪.金融业如何为土地流转权下的农村经济服务［J］.海南金融，2009（5）.

［4］章玉佩.对土地流转及金融支持情况的调查［J］.调查研究，2009（15）.

［5］黄海棠.三明市金融支持农村土地流转的市政研究［J］.湖南人文科技学院学报.2011，5（3）.

［6］朱玉林.农地土地证券化经济可行性研究［J］.生产力研究，2008（9）：15-16.

［7］张瑞怀.对四川省农村土地流转及金融需求情况的调查［J］.中国金融，2009（15）.

［8］张振中，张璐.农村土地流转亟需加强金融服务［J］.西南金融，2009（2）：3-4.