江苏新型城镇化建设中商业银行参与PPP 融资的研究

□薛新宇

江苏新型城镇化建设中商业银行参与PPP 融资的研究

□薛新宇

PPP在国际社会被广泛运用于基础设施领域，将成为新时期城镇化建设中重要的融资模式之一。本文分析PPP模式的特点和融资方式，对商业银行的参与路径及风险防范进行研究。

十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，要求鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率。江苏“十三五”阶段大力推进新型城镇化，需要拓宽城镇化建设融资渠道，传统的以政府为主导的融资模式已难以满足基础设施建设中巨大的资金压力，应尽快形成有利于政府和社会资本合作的PPP（Public-Private Partnership）模式。

一、PPP 模式的特点分析

PPP是指政府公共部门与私人部门为提供公共物品，满足公共需要，通过契约关系建立起来的风险分担、利益共享的长期合作伙伴关系。能通过政府与市场的有效结合，实现资源的最优配置和社会福利的最大化。PPP模式中，对项目目标的一致性构成了政府部门与私人部门的合作基础，同时双方合理分配风险，使整个项目的成本最小化，最终获得利益共享。主要有以下特点：

（一）减少政府负债。

基础设施项目的建设投资资金大，投资周期长，政府往往无法提供充足的资金。传统融资模式大多以地方政府为主体发行债券、银行贷款等，地方政府作为唯一的偿债人承担全部的债务偿还。在PPP模式下，政府和社会共同成立的项目公司共同融资偿债，可以有效减轻政府财政的压力。

（二）优化资源配置。

PPP模式下，可以通过竞争选择私人部门共同投资，在垄断领域引入竞争。私人部门的专业技术和创新技能，可以提供质量更好、效率更高的服务，使得公共部门和私人部门都以最低的长期经济成本提供优质高效的服务，项目的部分风险转移到有成熟应对风险能力的私人部门。

（三）提升服务水平。

私人资本提供公共物品以获得盈利，其服务水平决定其利润，也会影响其社会商誉。为了能持续服务、实现利益最大化，私人部门具有提升其服务水平的内在动力和外在压力。此外，私人部门的专业技术、管理经验和人员配置等也是PPP模式下公共物品和服务提升的基础。

二、PPP 模式的融资方式

从国际经验看，PPP项目主要运作方式有委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（BOT）等。实际运作中，会根据收费定价机制、项目投资收益水平、风险分担、融资需求等因素灵活运用多种PPP模式。对于一般的经营性项目，可分为权益性和债务性融资。

作为权益性资本的社会资本，主要影响因素是当期资本市场的资金利率水平。基础设施项目的资金量大、项目年数久，因此权益性资金的资金成本高，对项目IRR回报水平有一定影响。且权益性融资通过扩大企业的所有权益吸引新的投资者，会稀释投资者的控制权。更为典型的PPP运作是政府部门通过政府采购形式与中标单位共同合作的专门公司签订合同，由专门公司作为融资主体，以项目未来现金流为还款保障，向金融机构融资。债务性融资的资金成本较低，也不会分散公司控制权。商业银行对此提供协议贷款，以项目资产作为附属担保，对项目所产生的现金流量享有偿债请求权。

三、商业银行面临的机遇

PPP模式的推广既能解决城镇化建设巨大的资金需求，又给企业增加了业务机会和盈利空间，还能提升基础设施供给能力和公共产品服务效率，作为商业银行，应积极参与，抢抓机遇。

（一）提供信贷。

商业银行应该密切关注企业资金动向，合理预测未来现金流，并根据不同PPP项目不同的运作方式提供完善的信贷服务，如工程保证、资信证明，以及出口信贷、项目融资、贸易融资等。对于商业银行来说，PPP的发展提供了新的贷款投向，是城投债的替代和延伸。而PPP公共基础设施的特性使其风险被合理分担，因此项目贷款风险较低。

（二）参与管理。

PPP项目普遍规模大，历时长，投入资金额高，资金流非常大，商业银行可以针对项目公司日常运营资金的管理，提供资金结算、现金管理、资金监督、代发工资、协议存款、企业定制理财等服务，也能积极拓展中间业务，挖掘优质资源。

（三）提供咨询服务。

商业银行可以凭借专业优势，对项目提供指导和支持，共同服务于PPP项目的规划设计、监测和绩效评价。此外，PPP的推广应用还可以为商业银行带来包括投行、融资租赁、债券等多元化的融资服务咨询，以及结算、账户管理等基础服务。

（四）创新产品。

商业银行在原有项目贷款基础上，可以通过股、债、贷等多种模式参与PPP的全过程融资服务，开发期限、利率不同的组合贷款品种，并结合PPP项目的稳定现金流力推项目收益债券。专门公司作为融资主体，是以其资产、权利为主进行抵押或担保，创新业务模式，包括放宽贷款期限、实行特许经营权和购买服务、协议预期收益质押等方式。

四、商业银行风险防范

（一）提升项目选择能力。

PPP项目规模大、投资高、历时长，涉及关系非常复杂，为了确保其顺利进行，除了政府的大力支持以外，还需要私营企业在人力、物力、财力上的持续支持。应尽量选择实力雄厚、信用等级高、财务指标良好、资产负债率低的特大和大型企业，有效降低商业银行的信贷风险。

（二）提升项目评估能力。

PPP项目融资的方式与传统的公司融资有很大不同，在还款来源、追偿权、管理模式等方面均存在较大差异。特别是在以往地方政府担保的背景下，PPP更关注项目本身，关注政府和社会资本的权责利益分配等，商业银行应加强项目评估评价能力。商业银行依托项目为私营企业提供融资，而偿还贷款的能力主要来自于未来的现金流，因此，商业银行在选择融资项目时，一定要对项目的盈利能力以及偿债能力进行科学的分析和预测，确保企业未来的现金流足以偿还贷款。

（三）提升产品服务能力。

PPP模式尚在探索初期，急需相关的咨询服务，项目公司获得各类权益（如排污权、碳排放权、特许经营权、集体土地承包经营权等）存在质押融资的需求，地方政府在存量盘活工程中，可能涉及在用途、期限、抵押质押等方面的产品创新需求等，这些都对商业银行产品创新、服务创新、担保创新、母子公司联动创新等服务能力提出更高要求。

（四）提升风险控制能力。

PPP模式下，私营企业融资的抵押大多为项目自身资产，商业银行对于项目发起人的其他资产没有追索权，因此，商业银行在为私营企业提供融资时要特别注意落实项目抵押物，项目抵押物包括土地以及在建项目、收费权以及应收账款抵押等。

（五）提升风险管理能力。

PPP项目工程存在的风险较多，商业银行为了降低信贷风险，要积极参与到项目全过程的风险管理中，包括事前、事中和事后风险管理。

（六）加强专业队伍建设。

PPP项目是非常复杂的系统工程，涉及的专业非常多。加强人力资源建设，培养优秀的专业人才，充实人才队伍，是项目顺利进行的基础和保证。

（作者单位：农业银行江苏省分行）