城市治理最需要法治精神

唐昊

随着持续数年的房价快速上涨已告一段落，投机者逐步退场，房屋有望回归居住的本意。而对居住来说至关重要的小区管理，在今天中国的城市里却不乐观。无论是法律文本、执法意识、政府与公民素质，都存在巨大的管理欠债。

以广州东逸花园为例，2014年底，来自这一住宅小区的新闻真正地“伙呆”了法律界人士。事情要从2008年开始说起。东逸花园那时正准备成立业主委员会，而业主大会的投票也已达到法规规定的、成立业委会需要“业主赞成票、赞成总面积双过半”的要求。业委会的筹备组据此向广州市房管局、天园街道办联合工作组申请备案。但随即遭到联合工作组复函拒绝，原因是“东逸花园投票表决所得赞成票权面积并未达到一半”。业主们疑惑了：小区的专有面积183618平方米，投赞成票的业主房屋总面积为111417平方米，已接近专有面积的2/3，为何不过半？但联合工作组认为，建设单位原初始登记产权证面积为224964平方米。业主的111417平方米还差0.5%才过一半。

业主代表激烈反对这种说法，他们认为，初始产权证面积是小区还没盖好的时候出的估计面积，不能作为实际面积;像架空层、通道、幼儿园这些完全不可销售的部分，不应该计入专有面积，而应是小区全体业主的共有面积（共有面积指的是小区内归全体业主共同拥有的面积，如架空层、广场、设备用房等;专有面积指的是归业主或开发商私有的面积，如业主房产、开发商房产等），此外还有一些小区内市政设施用地更加不能认为是专有面积。因此向广州市政府申请行政复议，要求撤销联合工作组复函。

2011年，广州市政府做出行政复议，要求联合工作组依法重新计算小区专有部分面积、建筑物总面积。这期间开发商、房管局和业主代表还两次闹上法庭，最终在2014年9月，由广东省高级人民法院做出终审判决，认定小区专有部分面积按照成套房屋的建筑面积计算，包括套内建筑面积和分摊面积;至于车库、架空层等应为共有面积，不计入专有面积。同时初始产权登记的建筑面积因包含很多市政用地，也不能概括作为建筑总面积计算。

按说，广州市府的行政复议、两级法院的判决，均责令房管局“依法重新计算小区专有部分面积和建筑物总面积，并重新作出行政决定”，这事已是板上钉钉。但就在此时，最令人吃惊的部分登场了：在这些复议和判决生效后，相关部门重新计算的小区面积竟然和判决前一模一样，还是224964平方米！这种对上级机关的复议和法院的判决公然藐视的做法，让业主代表、法律人士、学者、记者们集体目瞪口呆。

从常理说，开发商试图将共有面积计入专有面积，其背后的原因无非出于两种利益考量。第一种利益是：专有面积的扩大将直接增大业委会成立的难度。按照现有的法规规定，即便赞成业委会成立的业主超过全体业主的90%，只要他们的房屋总面积不超过专有面积的一半，仍然没有资格成立业委会来维护自己的权利。而回顾以往的房地产开发案例，有些开发商因在建筑、销售和管理中往往存在诸多猫腻，建筑质量问题、管理不到位、拖欠物业维修基金等多有发生。业主委员会成立之后显然要挖出这些问题，这也正是有些开发商通过提高门槛来拖延甚至阻挠成立业委会的原因。

但更重要的是第二种利益：“小区共有物业和共有面积”，包括小区的广场、架空层、设备用房、停车位、地下车库、会所、业主活动室、廊道、物业用房、商业用房等，如果最终确权为开发商所有而非业主共有，将共有面积化为专有面积，无疑是一个巨大的利益。有媒体计算过，广州中心城区一个20万平方米左右建筑面积的商住楼盘，其停车场、共建配套的物业出租、出售利益，以及共有产权的物业收益利益，一年可达600余万左右。这就不难理解部分开发商积极通过各种途径进行二次确权，将车库、游泳池等小区公建配套变成私产，将业主共有变为开发商专有。众多共有物权的纠纷根源，就在于此。实际上，在中国没有建立共有物业的登记制度之前，业主的共有物权是无法保障的。

开发商为了自身利益而曲解法律和规定，这不难理解。但对于房地产管理部门来说，为何不顾及上级政府复议和法院判决？这就涉及政府自身的定位。在中国的城市治理过程中，本应作为公共利益代表的政府主管部门，却屡屡出现“双向代理”的情况，即将部门利益或商家利益凌驾于公共利益之上，甚至成为商家的代理，在利益纷争中总是站在部分社会成员的立场上，而不顾另一部分社会成员的利益。

不过，“双向代理”顶多提供行政违法的动机，之所以有法不依、行政违法在现实中屡禁不止，归根到底还是由于城市治理中自由裁量权弹性过大，容易被滥用。事实上，行政机关在处理强制拆迁、街道摊贩管理等基层治理的问题时，自由裁量权的使用最容易失范。同案不同罚、合法不合理甚至拒绝法院判决和上级机关复议等现象屡屡发生，既损害了法律的公正，也削弱了政府的权威。单就本次事件的后果来讲，最严重的后果其实并不是业主的利益损失或政府的威信损失，而是国家治理结构被架空，以及国家治理能力的无效化。如果有关单位可以为了行政方便、部门利益或其他拿不到台面上的理由，而破坏法治的完整性，那就不能怪居民有样学样，不把城市规章放在眼里。目下在城市管理执法领域出现了大量的暴力抗法事件，原因虽然是多方面的，但来自执法者的恶劣榜样也是重要原因之一。

如何有效地提升司法监督的效率，对政府城市治理工作至关重要。但在当下这样一个大力强调法治的时代，司法对行政部门的监督反而趋于弱化，确实值得反思。从历史上看，在行政和司法权力相对分立的制度下，政府不听法院的、下级不听上级的情况并不罕见。即使在美国，政府部门是否服从法院的判决，也是一个复杂的问题。斯蒂芬·布雷耶认为，视法官裁决具有效力的最重要因素是文化性而不是制度性的。即在一个守法社会中，民众认为服从法院裁决是理所当然的，而拒不服从有效的法院命令是不可接受的，这才是核心保障。在美国，即使是最有权力的总统，也必须执行法院的判决。当年克林顿被最高法院判定必须为莱温斯基事件作证，于是总统也不得不坦白自己的私生活。

此外，美国法院还有一个最大的“损招”，就是其判决经常是向个人下达，而不是机构。例如，当法院认定某人没有受到公正审判，应被释放出狱时，法院签发的人身保护令通常不会发给监狱系统，而是发给监狱长或州管教系统的负责人。如果这些主管官员拒不服从，法院就可以轻易地以藐视法庭罪，对其处以个人罚款甚至监禁。这当然也是美国法院和政府斗争了上百年时间得出的有效做法。

城市治理的水平最终要体现在制度的法律效益和社会效益上，即以最低的执法成本最大限度地实现管理的高效、协调。在因城市过快发展而留下诸多欠账的情况下，中国的城市治理需要以行政规章、法律条文等补足制度的缺陷，但更重要的是执行。从执行角度看，法治并不仅仅是一种态度，更是一种能力。广州市政府和两级法院要维护自身的权威，让特定部门执行自己的复议和判决，其实也并不容易。他们的复议和判决体现了法治的存在，现在就要看他们有没有决心、智慧和能力维护法治的权威。事实上，只有政府本身守法，才有条件提升国家治理能力，至少能够使这个国家正常运转。否则，即使有了法律，而缺乏遵守法律的人，又有什么意义呢？毕竟，城市治理最需要的不仅是法律条文，更是法治精神。