赵树凯：“地方政府公司化”出路何在

赵树凯，国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长，曾任中央书记处农村政策研究室办公室秘书、国务院发展研究中心农村部组织研究室主任。三农问题专家、中共中央政治局第三十六次集体学习主讲专家。

当地方治理变成了经济行为

凌绝岭：包括您在内，很多学者都将当下的基层治理形态概括为“地方政府公司化”，能否介绍一下这种“公司化”治理出现的历史背景？

赵树凯：大致说来，1970年代，地方政府就已开始出现“公司化”治理的雏形，即中央鼓励地方发展五小工业（小煤矿、小钢铁厂、小化肥厂、小水泥厂和小机械厂），但受限于人民公社体制，这一基层治理模式没有充分发展。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推广，农民有了劳动的自主权，也有了一点资金，一部分农民就办起了企业。当时，苏南农村的企业办得不错，当地农民从上海停工的工厂找来专家，围绕农业搞些加工、建材生意。1984年以前，这种企业被称作社队企业;1984年以后，中央政府发现这种地方自办企业的模式不错，于是发文鼓励地方兴办乡镇企业，并主动给地方政府提供贷款等支持。一方面，受到国家政策的激励;另一方面，当时中央对地方政府发展乡镇企业是有考核的，所以乡镇企业的数量猛增起来。

1990年代初，随着民营企业的发展，乡镇企业逐渐走向衰落，然后改制，走向股份化和私有化。这就面临一个问题：过去地方政府自办企业，1990年代开始不办了，那么我们是否还能称其为“地方政府公司化”？可以。因为政府还在直接地谋利和追求经济发展，只是具体形式有所变化而已：过去地方政府自办企业，乡镇书记是董事长，乡镇长是总经理;现在地方政府不自办企业了，它通过卖地和拆迁来谋利。

当然，现在国家也在对基层治理进行改革，比如对乡镇政府不搞经济业绩排名，招商引资考核也放松。但这些都只是政策的微调，“地方政府公司化”的现象仍然持续存在。

凌绝岭：这种“公司化”治理在发达国家也存在，它和我们基层政府的“公司化”有什么差别？

赵树凯：事实上，最早也是国外学者首先意识到中国的乡镇企业和一般的企业不一样，他们认为乡镇企业有一种公共性，它补充乡镇的财政收入，还能增加社区福利，所以发展很快，这是从理论上讲。从实践上看，地方政府有着对GDP的崇拜，它把GDP当成了公司的生产总额。一些发达国家虽然也存在“公司化”治理，但重点体现在它对社区福利和地方财政的积极影响上。中国的“地方政府公司化”则更多是一种发展主义，尤其是政府在追求GDP的过程中还损害了民众利益，比如征地。但地方官员会自我辩护，说征地是在为老百姓谋发展。当然，在一定程度上讲，征地拆迁也确实是经济社会发展的需要。但我们应该看到，因为缺乏对农民权利的保障，征地拆迁反而进一步激化了政府和民众之间的利益冲突，损害了民众对地方政府的信任。

凌绝岭：有学者将“地方政府公司化”和传统中国的“皇权不下乡”来类比，您认为二者有何区别？

赵树凯：“皇权不下乡”主要指一种政治统治和行政管理的特点，国家权力的触角只能延伸到县。县级以下社会的日常秩序维护，只靠民间的自发力量，它跟办企业不是一回事。现在的“地方政府公司化”很大程度上将基层治理变成一种经济行为（卖地和拆迁等），传统社会没有这种经济行为。

“公司化”的基层治理是走不远的

凌绝岭：“公司化”造成的后果是什么？

赵树凯：“地方政府公司化”不仅导致地方政府和农民之间的矛盾，还造成了地方和中央的冲突：最早是源于税费改革。1990年代中期的分税制，只分了税权，却没分事权。1990年代后期，人民教育人民办，连盖学校都要老百姓自己出钱。中央拿走地方一部分财政收入之后，留下很多支出责任给地方，中央和地方的矛盾随之深化：中央指责地方GDP挂帅，不提供公共服务，地方认为中央没提供支持。

分税制让地方政府变得很穷，于是基层政府开始琢磨怎么捞钱，一开始是对农民乱收费乱集资，后来则通过办企业增加收入。在这一过程中，征地拆迁愈演愈烈，又加剧了地方政府和农民的矛盾。

凌绝岭：有学者提出，“地方政府公司化”治理的好处在于，因追求GDP导致的官民矛盾都集中到地方，而不会损害中央政府的权威，对此您有何看法？

赵树凯：什么叫地方？按照一般的说法，省级以下政府都叫地方，中央则是中央政府。但从县、乡两级看，它们与上级政府之间的矛盾，主要不是和中央政府的矛盾，更多是跟市、省政府之间的矛盾。在县政府官员眼中，省、市和中央政府往往都算成中央。

值得注意的是，近十年来，乡镇政府越来越没有实权了，逐渐成为县政府的附庸，即县乡已经一体化了，这就意味着县和乡共同构成了基层政府。尽管从制度设计上讲，乡镇政府是独立的，但从政府职权讲，乡镇已经不能称之为政府了，因为它没有财政权，也没有执法权，大多数情况下它只是县级政府的办事机构。现在的中央—地方矛盾具体表现形式有很多种，比如说省—市、市—县的矛盾等。从政府管理的实际职能和责任看，县才是地方政府的基层单位。

凌绝岭：在“地方政府公司化”的治理模式中还存在一个悖论：一方面中央严格控制着地方人事;另一方面在政策执行上，有些地方政府往往只做表面功夫，中央政令难以有效贯彻。该如何理解此种中央—地方关系呢？

赵树凯：你刚才提到的悖逆现象，我认为并非政府有意设计的，而是在实践过程中随着中央—地方的博弈逐渐发展出来的。比如工商部门，中央本来是对它进行垂直管理的，以防止工商领域出现地方保护现象，但工商部门有一大帮员工等着发工资，最后只能将其改回由地方管理。

此外，在中国的宏观政治框架下，中央既希望地方政府有活力，又担心地方失控，所以它也不想出现真正的分产分工。地方治理一旦出现问题，县委书记要负很大的责任。这是改革过程中出现的一种自相矛盾的现象，它是对现实问题的一种反映，有其合理性。但这种情况必定是要改变的，从长远看，“地方政府公司化”是走不远的。

环境在变，农民在变，基层政府怎么办

凌绝岭：同样是“公司化”治理，1980年代它使得中国乡镇经济快速发展，现在却成为地方经济发展的绊脚石。您认为是什么原因导致这套治理机制在当下中国逐渐失效？

赵树凯：首先是市场环境在变。改革开放之初，国家经济凋敝，食物相对短缺，城市的国有经济又被控制得很死。在此环境下，农村先一步启动了改革开放，因为没有竞争对手，乡镇企业的产品供不应求，加上农村的劳动力和土地可以自由调动，乡镇经济自然发展很快。1980年代也有很多社会矛盾，只是因为政府办企业，让农民有了更多的收入，因此官民矛盾不明显。后来，随着乡镇企业的衰落，被收入增长掩盖的社会冲突自然显现出来了。

其次是人在变。实际上不仅是现在的基层政府卖地，1980年代的基层政府也卖地，甚至直接圈地;现在政府征地还会给农民一定补偿，1980年代虽然也有补偿，却很少;现在政府征地的规模虽然很大，但1980年代地方政府征地的规模也不小。为什么1980年代没有因为征地问题而出现大量的农民抗争呢？关键在于，那时的农民对土地价值的认识很不清晰，权利意识也不强，即便自己的土地被圈走了，也不会去抗争，现在则恰恰相反。这也反映出改革开放以后不仅环境在变，农民也在变。

举个例子，上世纪八九十年代，只要工资条件还可以，哪怕生活和住宿条件差点，农民都很乐意应聘做工。1990年代我做农民工调查，农民工两个人共睡一张床铺，轮流睡觉，一间宿舍能住70多个人。现在呢？90后农民工对生活和劳动条件的要求越来越高，工资低于三五千他们不干，或者有农民工二代干两个月活，挣了几千块钱就辞职去玩了，等到没钱的时候再找个工作。地方政府和企业老板都觉得很奇怪：1980年代的农民很好说话，年轻人也很能干，现在却一切都变了。这个变化表面上是看不见的，但实质上，近20年的社会变化程度能赶得上传统社会几百年的变化。

“地方政府公司化”导致民众观念发生变化，而民众观念的变化反过来让“地方政府公司化”显得更不合理。地方政府觉得现在的农民太刁，变成了“刁民”。但从历史发展的角度观察这一现象，会发现这反而证明社会在进步，这种进步在意识形态方面反映得尤为明显。面对民众的变化，政府必须适应并改变自身，不能要求民众还像几十年前一样顺从听话。在这样的历史情境中，地方政府除了变成对老百姓负责的公共服务型政府之外，是没有其它出路的，这是中国政治发展必须跨过的一个坎。

凌绝岭：这种“公司化”治理近年来也被运用到了信访治理领域，也就是“领导包案”，对于这套机制，您有何评价？

赵树凯：“领导包案”是在现有制度框架下没有办法的办法，它为上级政府对下级政府的问责提供了制度保障。可是，现有的制度框架下各级政府的权力边界都很模糊。打个比方，老百姓现在有问题需要向政府反映，但他不知道该跟哪级政府反映，按照中国人的传统思维自然找高层领导了，这就导致北京这几年的上访人数越来越多。这种情况下，如果各级政府部门有清晰的制度化的分权，让民众明白自己的问题不需要找上级政府，那么信访问题也就真正解决了。

另外，还需要提供切实的手段让民众履行自己的权利。再打个比方，农民面临一个问题，这时候如果他有办法管住县委书记和县长，可以通过地方人大监督政府，他自然能够安心地找地方政府解决问题。如果不行，那民众肯定会向北京跑，这时地方信访治理必然要采取“领导包案”，这样导致的结果就是信访治理始终没有法制化。

“领导包案”往往走向两种治理手段：一是强力打压;二是金钱收买。我在县委工作的时候，地方政府一遇到农民上访，就会用金钱收买的方式解决，若花不起那么多钱，就先把上访农民抓起来，乡政府的后院经常关着上访农民。所谓“包案”经常是“保证不闹”，能解决的先解决，解决不了就盯着。

让老百姓的力量能够更多地进入体制，从而制约政府——这才是解决基层矛盾乃至所有官民矛盾的最好途径。

政府的“自我革命”该从哪里入手

凌绝岭：21世纪以来，政府也在推行项目制改革，希望通过财政的转移支付将地方政府改造成一个服务型机构，您怎么评价这一改革尝试？

赵树凯：这只是技术性的制度调整，而非制度的根本变革。转移支付分专项转移支付和一般转移支付。作为政策，转移支付是好的政策，但在执行过程中，它的操作不透明，也不规范。其中一般性转移支付大体上有个标准，但很含糊，专项转移支付则没有标准，就看地方政府在北京的“跑部”能力。在缺乏公开透明制度规范的情况下，类似财政转移支付一类的技术性制度调整只会加剧中央—地方的矛盾。

这里还涉及另一个问题：中央不是铁板一块。按照一般的说法，近年来进行放权改革，中央政府部门的管理职能更多地从微观管理向宏观管理调整。但事实上，中央政府各部门还是喜欢微观管理，也就是审批。虽然中央出台了放权的一揽子改革计划，但很多部委就是不放权。这就涉及政府自我改革的问题。诚如中央领导人所言，目前中央政府要以自我革命的勇气来统领各个领域的改革，只有政府先自我革命了，才能在各个领域内推进改革。

可是，政府的自我革命该从哪里入手？政府改革的核心动力还是民众，中央政府改革要靠地方政府给它施压，地方政府改革要靠民众给它施压。在这个过程中，政府领导人不能僵化，不能抱住权力不放，而是要还权给民间社会，让民间力量参与到政府的改革里。一旦关起门来，政府的改革就跟不改没什么区别了。现有的民众参与，多以非制度化的方式才能实现：上访、状告等，导致政府的维稳压力越来越大。其实，可以逐步放开基层选举，让老百姓的力量与政府的改革力量相结合。如果要求地方政府改革，同时又不让民众参与进来监督地方政府的行为，很可能会使得改革基层治理的目标难以实现。

凌绝岭：您提到现在基层治理改革要分权，然而也有学者提出，地方政府的“公司化”治理导致中央—地方分权过多，出现了一系列问题，基层治理改革的出路应该是让中央重新集权，提高政府效能。

赵树凯：原则上我不赞同这个观点。“地方政府公司化”之所以会导致现在基层治理的困局，关键还是分权分得不够，尤其是职权。1980年代中期到1990年代初开始一轮分权，此后权力再度集中，主要是职权的集中。在此过程中，上级政府对下级政府的控制越来越多，二者的矛盾也就越来越多。从中央和地方的关系看，中央给地方的权力少;从政府和民众的关系看，政府给民众的权力少。改革的方向在于中央向地方分权，政府向民间分权。

基层政府治民，它的职责是管理老百姓，它不得不处理老百姓的矛盾，有时上访农民闹得太厉害了，它必须公开政务。高层政府内部就没那么简单了，高级官员有问题，下级官员基本是不敢吱声的。从这个角度审视改革问题，关键还是利用基层改革来推动高层改革。

基层干部和民众其实也有自己的智慧

凌绝岭：近年来，基层社区的治理创新受到学界和政府越来越多的关注。

赵树凯：现在基层社区治理有很多创新，比如社区、居委会、街道办事处和乡镇等。当我们去考察这些创新时会发现，它的根本动力还是来自于民众，正是为了满足民众的需求，为了化解民众中的某项矛盾，基层社区的管理者才会采取某项治理措施。最初可能只是变通措施，最后却成了创新，因为他没有采取传统的打压和强制。

政府要知道什么是历史潮流，必须顺应历史潮流，而不能逆潮流而动。面对日渐复杂的社会矛盾，传统的打压措施已经难以生效了，必须寻找新的治理办法。从民众的角度讲，他们必须敢于提问题，约束和监督政府。借用当年农村改革时期的话来讲，农民要敢打政府的屁股，农民要朝政府的屁股上扔扁担。政府最早也不允许家庭联产承包，但最后不还是给农民自己搞出来了吗？所以，我特别赞赏那些组织和动员农民，帮助农民树立权利观念，提高农民组织能力的行为。

基层的干部和民众也有自己的智慧，比如我们提到的“地方政府公司化”，很多学者都认为这是源自西方学术界的概念。我曾经去地方上做过调研，也在县政府工作过，尽管用词上有细微的差别，但“公司化”治理的问题，连最没文化的乡干部都能总结出来：“我们的政府就是公司，一天到晚就知道弄钱，一会儿卖地，一会儿办企业，一会儿拆迁，不然就没钱。”这是一种经验的概括，有时候这些基层干部的一句话，就能点破某个问题的核心。

治理变革：难题是利益问题，而非观念问题

凌绝岭：现在之所以出现官员渎职、贪污的问题，是否也和他们模糊的自我定位有关？

赵树凯：的确有关。人在江湖身不由己，地方官员身处体制里，这个体制也可以说是一种江湖，也有一套自己的规矩。地方官员想把乡镇政府发展成模范政府，或者他们想出国考察，这些都要花钱，可是上面不给钱，这怎么行？政府是一套组织机制，它不可能仅靠观念来运作，不是说中央政府命令地方政府成为服务型政府就行了，那没用。

一旦出现大规模的民众闹事，政府就有必要调整战略。问题是，挣钱的活地方政府不能干，那它能干什么？地方政府运作所需的经费从哪来？只能靠中央和地方商量一个解决办法。假如中央政府只能出一万块钱，却非要地方政府去干开销五万块钱的活，那地方政府只能找老百姓要钱。如果老百姓不给，地方政府也就只能采取强制手段。

国家权力的平衡需要中央、地方和民众之间的磨合，通过博弈从而寻找到一个平衡点。现在，中央改革的力度、进度，很大程度上取决于地方政府给中央的压力强度。相对来说，中央政府感受到的民众压力要小一些，地方政府才能直接感受到民众的压力，所以，与中央政府的互动博弈主要靠地方，而不是民众。很多人去农村做调研时都发现农民对中央政府的信任度很高，认为中央的干部都是好人，中央政府很重视民生福利，农民之所以不得不面对那么多不公正的事情，就是因为地方官员坏。实际上，民众不知道的是，有时是被上面的一些政策给逼出来的。所以，地方改革要靠民众;中央改革不仅靠地方，民众也要起作用。打个比方，中央想改革，有时之所以搞不下去，并不是因为民众反对，而是地方领导人反对，没有哪个农民能直接对着中央拍桌子，但农民可以对着县长乡镇长拍桌子。

凌绝岭：现在很多政策文件强调观念问题，比如转变地方官员的“官僚思维”之类，涉及体制问题时则往往大而化之。

赵树凯：现在的政府改革根本不是观念问题。改革开放初期还存在观念问题。1980年代搞大包干也算是政府改革，那时的主要障碍是观念问题，很多人认为一家一户搞生产不是社会主义，人民公社才是社会主义。现在的改革障碍，当然也有一些属于观念认识问题，但我认为主要是利益问题。有的是部门利益——部门想扩权;有的是官员个人利益。一般来说，没有哪个政府部门的官员希望自己、自己的部门既没权也没钱。

现在有人不断呼吁提高认识，推动改革，这根本没抓住要点。关键得找到一个杠杆、一股推动力，所谓“打蛇打七寸”，要找到现有体制的突破口，再找到一股力量去启动这个改革。否则，光嘴上说重视改革是没用的。

凌绝岭：在“公司化”治理结构中，村干部往往成为乡镇业务的下一级承包人，也正因此，他们成了农民抗争的导火索之一。现在有人就此提议，将村组织纳入正式的科层体制中来解决这一问题，您认为是否可行？

赵树凯：这个意见有部分道理，县、乡政府在村庄里也是需要代理人的，否则政府的政策在村庄实施不了。但是，民众也得有自己的组织和代理人，否则所有的村庄组织和村干部都变成了政府的跑腿人，谁来给农民谋利益呢？

当然，如果说村干部给农民跑腿，政府给村干部钱，这是最理想的，这就需要政府从财政上制订出细则，即村干部的补助由政府财政负担，但是要有一套机制确保村干部是在给农民办事，让村干部意识到自己之所以能拿到财政的补贴，是因为他在给农民办事，他的老板是农民而非政府。

替政府跑腿和替农民跑腿，这二者有时候是一回事，有时候不是一回事。所以，我不赞成把村干部和村庄组织全部划归正式的政府组织架构中，那样的话，农民的利益就没有人来代表了。有些地区建有社区工作站，村委会和居委会都是民众的组织，工作站则是政府的外派机构，二者是分开的。由政府负责管理的事务交给工作站干，地方社区的事务则交给村委会和居委会。

凌绝岭：有些地方通过取消乡镇政府招商引资的职能，从而确保地方政府成为真正意义上的服务型机构，这一改革措施您认为是否会有成效？

赵树凯：短期内还是有一定效果的。一旦乡镇政府不再负责招商引资，而只管公共服务，只替政府跑腿，只替农民办事，不负责发展经济，的确有利于基层治理的改革。长久来看，这个措施行不行我还不知道，现在还看不出来。但是不管怎么样这都是进步。