我国智慧城市建设的社会风险因素分析

◎张 毅 ◎陈友福 ◎徐晓林（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

随着智慧城市实践的推进，学者们开始思考和关注智慧城市建设过程中可能出现的各种风险。Naphade等人认为世界各地的智慧城市建设项目揭示出这种城市转型正面临着来自政治、社会、经济和技术等方面的风险［1］。胡小明认为，智慧城市建设的风险主要来自“复杂性问题与不确定性问题”［2］。邓贤峰从经济、技术、社会伦理、法律等视角综合探讨了智慧城市建设面临的各种风险及其防范思路［3］。陈友福等人从理念风险、技术风险、产业风险、社会风险等四个维度详细分析我国智慧城市建设风险的具体表现及其成因［4］。此外，还有部分学者还研究了智慧城市建设中的特定风险类型，如技术风险和信息安全风险［5］［6］、产业风险［7］［8］等。

虽然智慧城市建设风险的相关研究不断深化，但仍然存在一些局限性。例如，大多数学者关注智慧城市建设的技术风险和产业风险，缺乏对社会风险的专门或者系统性研究，仅有少数学者列举了智慧城市建设面临的伦理道德风险、法律风险等。因此，本文从社会维度深入分析影响我国智慧城市建设成败的各类社会风险因素，力争完善现有研究。

一、智慧城市建设的社会风险要素

1.智慧城市建设社会风险的内涵界定

智慧城市建设的社会风险是智慧城市建设风险在社会维度上的具体表现，而智慧城市建设的社会风险分析是针对特定社会因素不足引致智慧城市建设失败的可能性进行分析，其目的是考量各种社会因素对实现智慧城市战略目标的影响程度。

具体而言，智慧城市建设的社会风险具有以下含义：首先，智慧城市建设的社会风险是基于智慧城市建设过程的风险。智慧城市建设是一个持续发展和创新的过程，它从形成发展理念、制定战略规划开始，然后整合各种技术、经济和社会资源，完成技术架构、组织重构、制度建设、推广应用等多项工作，最终建成智慧城市。智慧城市建设社会风险分析的核心任务是分析智慧城市建设过程中有哪些社会要素存在不足，且对智慧城市建设带来哪些不利影响。其次，智慧城市建设的社会风险是面向智慧城市战略目标的风险。社会风险的构成要素和表现形态纷繁复杂，使得智慧城市建设的社会风险分析和控制非常困难，加大了风险管理难度。因此，智慧城市建设社会风险分析是以智慧城市战略目标为导向，重点关注对这些战略目标实现有重大影响力的社会风险要素。最后，智慧城市建设的社会风险不同于智慧城市的社会风险。前者是一种过程性风险，主要表现为当前社会因素不足对实现智慧城市建设战略目标的影响；而后者是一种状态性风险，它表现为智慧城市自身固有的缺陷，例如，发展理念的局限性和可能存在的技术漏洞，以及智慧城市对正常社会秩序的冲击。尽管它们拥有一些共同的风险因素，但两者的风险形成机理和风险表现迥异，管理举措也不相同。

2.智慧城市建设的社会风险因素类型

人和社会关系是社会的重要构成要素。一方面，社会是人的集合体，这里的人不仅包括具有独立意识、以行动规划指导其活动的社会个体，还包括处在一定社会结构中、以角色规定为基础的社会行动者；另一方面，社会关系在具体的社会经济生活中会外化和内化为不同的社会形态，它的外化表现为物象、制度、组织和活动等可见形态，它的内化则是以意识形态、伦理道德、习俗等内在形态存在［9］。从社会维度来看，智慧城市建设不仅对城市中的人提出必要的角色要求和行为要求，还促使社会物象、制度体系、组织结构以及活动方式进行调整，逐步引导社会的意识形态、伦理道德、文化习俗不断衍变，这一复杂的社会解构和重组过程会产生风险。

基于上述分析，智慧城市建设的社会风险因素主要有三类：一是社会主体风险，包括城市建设者、城市管理者和市民等社会主体不足的风险；二是制度因素风险，主要包括组织建设、社会活动、法律法规等方面存在的风险；三是非制度性因素风险，主要包括伦理、道德、信任等社会环境孕育的风险。

二、我国智慧城市建设的社会主体风险

人是智慧城市的建设者，也是智慧城市的服务对象，人在某种程度上决定了智慧城市建设的成败，因此，智慧城市建设的社会风险首先表现为人的社会角色失范和行为失范。在智慧城市建设过程中，不同社会主体不能满足其特定的角色要求和行为要求就会产生社会风险。当前在我国智慧城市建设过程中，城市市民、建设者、管理者等不同社会主体难以完全满足智慧城市建设的特定需求，使得智慧城市建设面临一定风险。

1.市民素质培养力度不足

智慧城市作为城市发展的一种高级形态，对市民的文化基础、技术能力、行为规范等方面有更高要求，市民素质高低在一定程度上决定了城市的智慧化水平。2012年上海浦东智慧城市发展研究院将市民人文科学素养列入智慧城市建设的评价指标体系，用它来度量市民对智慧城市理念的认知程度、对科学技术（尤其是信息化技术）的掌握程度以及互联网在市民中的渗透率。

市民素质培养力度不足对智慧城市建设带来的风险表现在以下方面：一是市民对智慧城市发展理念的认同程度较低，影响他们对智慧城市建设的支持力度；二是市民的科学文化素养或信息化素养直接影响他们对智慧技术和智慧服务的接受能力；三是市民规则意识低对智慧城市顶层设计的实现具有挑战性。

2.人才基础薄弱

智慧城市建设需要大量的人力资源投入，人才是智慧城市建设的主力军。虽然我国是一个人口大国，但是目前的人才基础薄弱，许多人力资源还停留在低技术水平层次，高、精、尖人才较为匮乏，人才结构滞后于经济社会发展，难以满足智慧城市建设的需要。因此，我国在当前的人力资源条件下开展智慧城市建设具有一定风险。

人才基础薄弱对智慧城市建设带来的风险表现如下：首先，专业化人才数量不足，无法满足智慧城市建设的需求，使得一些智慧城市建设项目难以实现；其次，人才供给结构和需求结构的不匹配将直接影响智慧城市的系统性建设，目前国内缺少全面了解和掌握智慧城市建设、运行和管理各环节以及产业发展等方面知识的复合型专业人才；最后，人才培养体系不健全无法为智慧城市建设提供持续、有效的人才供给。

3.管理者决策偏差

智慧城市建设是城市系统的整体性升级甚至跃迁，它是一个非常复杂的过程，这种复杂性对城市管理者的决策带来了很大的挑战。由于城市规划者和管理者在智慧城市建设过程中扮演决策者角色，他们在进行决策分析时会面临许多不确定性因素，很难避免出现决策偏差现象。

管理者决策偏差对智慧城市建设的影响如下：首先，城市管理者主要基于智慧城市建设的正效应（如治理“城市病”、创造经济新增长点、增加就业等）来进行决策，较少考虑智慧城市建设负效应，这种片面理解会影响智慧城市建设成效；其次，许多城市管理者主要借鉴IBM所提供的解决方案或其他城市暂时领先的建设经验来制定自己的智慧城市发展规划，未考虑所在城市的实际情况，可能导致模式嵌入的不适应以及智慧城市建设的趋同；最后，智慧城市决策支持体系不健全增加了决策难度，提高了决策风险，导致智慧城市建设面临更多不确定性。

三、我国智慧城市建设的制度因素风险

智慧城市鲜明的技术特征要求其开展相应的社会制度创新，在较短时间内对以有的制度体系进行改造或重新建立起一套新制度体系，以便在快速变化环境中维护正常的社会秩序，但是过快的制度创新可能会出现制度设计不合理、实施机制不完善等问题，导致预期的制度功能发生偏差，产生制度风险。一般而言，组织机制、法律法规、政策体系等要素对智慧城市建设的影响最为明显。

1.组织协同机制不完善

智慧城市建设过程需要不同政府部门、社会组织的广泛参与和协同合作，组织协同机制将直接影响智慧城市建设成效。基于城市社会治理的迫切需要以及城市信息化水平的快速提升，我国部分地区及部门、部分业务领域已经构建了组织协同机制，如协同政务、政务云平台、远程办公等，但是这些工作只是智慧城市建设的初步成果，组织协同的领域和内容非常有限，协同处理能力较低，难以满足智慧城市建设的需求。

组织协同机制不完善对智慧城市建设的影响如下：一是条块化的行政体制严重制约协同政务的推广，进而影响智慧城市的组织体系重构，加大智慧城市建设的协同难度；二是目前，我国社会组织建设发展仍处于起步阶段，很难真正发挥作用，社会组织较为稚嫩，独立性不强，使其在参与智慧城市建设中受到阻碍；三是互联网的快速发展形成了新兴的虚拟社会，催生了一些虚拟社会组织，而我国政府部门与虚拟社会组织的合作尚处于尝试性阶段，协同治理方式和内容非常有限，使得智慧城市建设面临不确定性。

2.法律法规体系不健全

智慧城市改变了人与人的社会交往方式，打破现有法律规范的适用边界，因此，智慧城市建设需要重新构建与之相符的新型法律法规体系。但是由于法律体系的构建是一个相对缓慢过程，这样就会造成法律体系与新一代信息技术的快速更新以及城市社会变革之间的脱节，进而影响智慧城市建设的深入发展。

法律体系不健全对智慧城市建设的影响如下：一方面，现行法律和制度体系不完善，立法进度也难以与智慧城市建设保持同步，使得信息应用领域存在大量的法律“空白地带”，以隐私权为代表的信息安全得不到有效的法律保障；另一方面，由于相关法律体系滞后，云计算应用所引发的知识产权纠纷难以用法律手段加以解决，由知识产权所引发的利益冲突也会影响社会秩序的重构。

3.政策支撑体系不完整

智慧城市建设是一项系统性工程，对社会资源配置有较高要求，需要构建完善的政策支撑体系和良好的政策运行环境。

政策支撑体系不完善对智慧城市建设的影响如下：首先，已有的智慧城市建设政策主要集中在战略层和综合层，操作层面的支撑政策较少，使得不少城市的智慧城市建设还停留在规划设计阶段；其次，当前的主要政策工具是供给型政策，过于强调政府资源的直接投入，而环境型政策和需求型政策比较少，形式单一的政策工具将束缚智慧城市的资源配置；最后，相关政策内容主要集中在信息化系统平台、城市基础建设、产业规划等方面，而关于人才、金融等资源要素的政策较少，这种政策偏差所导致的资源约束将制约智慧城市建设。

四、智慧城市建设的非制度性风险

智慧城市建设既包括组织、法律、政策等制度性因素，也包括伦理、道德、信任等非制度性因素，这些非制度性因素有时候要比制度性因素对智慧城市建设的影响更大，这是因为“各种社会制度的良好运转在很大程度上也取决于这些非制度性的社会规则”［10］。与新一代信息技术和社会制度因素相比，社会非制度因素具有更强的路径依赖性和历史延续性，在时间上呈现出滞后性，因此难以要求社会个体和社会组织在短时间内深入理解智慧城市核心理念并传递其价值，由此产生社会风险。

1.技术伦理失范

技术是一把“双刃剑”，它既可以用来改善人们的生产和生活，也可能带来一些破坏性结果，任何对社会发展带有不确定影响的技术都会受到严格的伦理评价。随着新一代信息技术对社会发展的影响力不断增强，信息社会面临的矛盾和问题日益增多，信息技术就面临伦理思考与批判［11］。例如，智慧城市所依赖的云计算、物联网等新一代信息技术冲击了传统的伦理秩序，带来一些新的社会问题，人们会对这些技术进行伦理评价，形成技术伦理失范风险。

技术伦理失范对智慧城市建设的影响表现为：一方面，信息技术发展对“人的主体性地位”的挑战直接影响人的积极性和创造性，而人是智慧城市建设的主体，因此，这种挑战最终会影响智慧城市建设；另一方面，在物联网和云计算应用中，个人信息可能被随意地感知，并且还可能转移到其他存储介质（例如云存储），人们对“失去隐私”的担忧将使得部分社会个体和社会组织反对物联网系统的泛在布控，也不愿意接受个人信息在“云”中传递，影响智慧城市建设工作的推进。

2.道德体系滞后

道德体系是智慧城市的重要组成部分，当道德体系建设滞后于智慧城市建设整体进程时，智慧城市建设就会面临一定风险。例如，随着网络暴力、网络谣言等互联网衍生品的出现，目前智慧城市建设还没有提出有效的解决方案，甚至还可能为新的网络不道德行为提供了生成机制。

道德体系滞后对智慧城市建设的影响表现如下：一方面，传统道德体系在智慧城市中的约束力弱化，一些社会行为被置于传统道德约束范围以外，不道德行为发生的几率增大，所产生的社会道德问题干扰了智慧城市建设；另一方面，新一代信息技术驱动下的社会变革将为社会成员提供更多新的行为方式，同时也产生新的不道德行为，影响人们对智慧城市建设的态度。

3.社会信任机制缺失

社会信任是社会个体对他人以及社会群体的依赖和认同，是社会整体为应对多种风险所形成的协商和合作机制，但是社会信任很容易受到来自经济利益、政治权利和社会不道德行为等因素的挑战。当前，智慧城市的技术特征和快速变化的社会环境对社会信任的形成和维系构成了挑战，导致新环境中的社会信任机制缺失，威胁到人与人、人与社会的基本社会关系，最终影响智慧城市建设。

社会信任机制缺失对智慧城市建设的影响表现如下：首先，当社会成员不愿意信任智慧技术时，这些技术将很难真正嵌入到社会经济活动和社会生活中，智慧城市建设很难有效开展；其次，由于我国智慧城市建设存在制度供给不足、政府公信力下降等问题，社会公众很难对智慧城市的制度体系持完全信任的态度，使得智慧城市制度建设面临着信任风险；最后，现实社会中人与人之间的弱关联和不道德行为对虚拟社会具有传导作用，影响智慧城市建设的推进。

五、我国智慧城市建设社会风险防范的对策

智慧城市建设是新一代信息技术逐步嵌入社会经济生活的过程，虽然智慧城市建设的社会风险在一定程度上可以通过技术改良来规避，但若要从根源上加以解决，不仅要提升人的主体意识和能力，而且也要设计更完整的制度体系，培育良性的社会环境。

1.提升智慧城市建设的主体能力

一是提高城市市民素质。构建完整的现代教育体系，通过教育和宣传等手段深化市民对智慧城市的认知；同时，培养市民对智慧技术和设备的理解能力和操作能力，使每个市民都具备适应在智慧城市生活和工作的基本能力。二是改善智慧城市建设的人才供给。要高度重视专业化人才培养，设立物联网、云计算等智慧城市建设急需的专业，培养智慧城市的专业化人才和复合型人才，满足多层次的人才需求。三是提高智慧城市建设的管理决策能力。要提出符合我国国情和特定城市实情的智慧城市发展理念，同时在制定智慧城市战略规划时或者在将规划付诸实践以前，进行科学的技术以及经济可行性分析，并通过开展智慧城市建设试点或示范工程来降低城市建设风险，还要保持与科研机构、商业咨询机构、高校等决策支持机构的交流互动，以减小决策失误的概率。

2.完善智慧城市建设的制度内核

一是优化组织协同机制，建立不同城市、不同政府部门以及社会组织之间“横向融合”“纵向贯通”的合作机制，从现有的“电子政府”建设向“云政府”建设转变。二是加强法律法规体系建设，完善现有的信息安全法律体系，加强隐私权保护的立法工作，加快《个人信息保护法》的立法进度，特别是通过立法明确物联网信息感知的边界、云计算信息存储规则和信息使用权限，加强知识产权保护领域的立法工作。三是完善政策支撑体系。每个城市需要制定操作层面的详细政策，例如，细化智慧城市建设目标，量化智慧城市建设的资源投入，明确智慧城市建设不同主体所要承担的责任和任务，并且在智慧城市建设的人才培养与引进、技术创新奖励与支持、金融环境和财政支持等方面出台明晰的公共政策。

3.优化智慧城市建设的社会环境

一是努力将智慧技术应用控制在合理范围内，防止技术过度应用造成对“人的主体性地位”的侵害，通过制度方式来弥补智慧技术的缺陷。二是构建新的道德体系和维护道德秩序。提高软件系统自身的安全性和抗风险能力，将虚拟社会治理纳入到整个社会治理体系中，构建新型道德约束机制，在智慧城市建设初期就将更高标准的道德准则嵌入到市民的日常行为中，提升市民整体道德水平。三是提升社会信任水平。构建智慧城市技术系统的风险预警机制，提高技术系统的自我恢复能力，同时通过制度创新、体制创新等手段提升政府的治理能力，减少虚拟社会人际交往和社会互动的风险，威慑和处罚失信行为，构建高水平的社会普遍信任机制。

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