政府电子公共服务的内涵和外延

◎张锐昕 ◎李 健（吉林大学行政学院国家治理协同创新中心，吉林长春130012）

从公共服务体系的发展情况来看，国外特别是发达国家，自19世纪后半期以来，在经历了市场经济早期的有限服务时期、二战后公共服务体系的发展和健全时期、20世纪70年代开始的公共服务体系改革时期这三个阶段后形成了相对健全的、较为完善的公共服务体系。在公共服务体系逐步建立和完善的过程中，政府扮演的角色，从最初充当“守夜人”基本不提供现代意义上的公共服务，到作为公共服务的直接提供者广泛介入市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的公共服务领域［1］，逐步使公共服务成为其主要职能之一，再到兼具“生产者”“购买者”身份积极引入市场竞争机制，推进市场化和社会化，使公共服务供给模式显现出由单中心的政府垄断向多中心的多元参与发展的态势。在公共服务供给主体、方式、模式日益多元化的今天，政府不再是公共服务的唯一生产者和提供者（预算紧张、效率低下、能力不足、转移风险是内因，资源稀缺、公众权利诉求扩张、组织投资冲动、社会资金风险偏好是外因），而是通过结合竞争机制的市场化、社会化的制度和规则安排，实现成本、收益和风险的多方分摊，发挥市场和社会对公共服务供给的补充作用。但不可否认的是，由于居于独特地位，拥有公共权力，占有公共资源，具有权威性和可信度，政府仍然是公共服务投入的主要来源，是公共服务供给的基础力量，还承担着提供财政支持以及或安排、或主导并联合其他组织提供公共服务的职责，况且政府为保障公共服务供给所采取的“资助”和“监管”等干预方式亦是其他供给主体所无法替代完成的，所以，政府事实上同时肩负“生产者”“购买者”“资助者”“安排者”“制度规则制定者”“监管者”等多重角色。

为适应信息技术广泛应用和网络日益普及的趋势，利用电子政务建设蓬勃发展的机遇，战胜网络空间中服务供给无边界、服务需求多样化甚或过度化、服务内容不确定、服务各方身份隐匿等问题带来的挑战，使“政府主导、多元合作”这一创新型的公共服务模式在网络空间以政府电子公共服务形态高质高效地运作，亟须引入多学科力量联合攻关，解决公共服务供给主体之间的资源共享、良性互动、业务协同等问题，而解决这些问题应进行的理论研究上的基础工作则是厘定政府电子公共服务的内涵和外延，因为各方只有在基本概念上达成共识，才能避免由于“概念上的混乱，往往容易助长实践中的混淆”［2］6的状况发生，才有可能实现合作共赢。

一、政府电子公共服务的内涵

科学、合理地界定政府电子公共服务的内涵，要从厘清政府公共服务和电子公共服务的内涵入手。关于公共服务的内涵，理论上有多角度解释法，如物品解释法、利益解释法、主体解释法、价值解释法、内容解释法和职能解释法［3］。以供给主体为区分，对公共服务的认知可大体归为三类：第一类是广义的，如：“公共服务是指为社会公众提供的、基本的、非营利性的服务”［4］138；第二类是相对狭义的，如：公共服务是由公共组织机构使用公共权力与公共资源向公民所提供的各项服务［5］；第三类则是更为狭义的，如：“现代社会中的所谓公共服务，是指政府运用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务。”［2］6这三种内涵界定的主要区别在于第一种对供给主体不予限定，第二种供给主体覆盖所有公共组织机构，第三种将供给主体限定为政府。后者视公共服务为政府的专属职能，认为公共服务就是政府公共服务。我们不赞同后两种，缘于实践中的公共服务已不再是公共组织的专利，且“原来由政府承担的许多社会职能，越来越多地被转移给具有中介性质的各种社会组织”［6］，如今的公共服务更多地要遵循比较优势原则，通过逐渐引入竞争机制和采用合同、委托等方式，由政府、其他公共组织、社会组织甚至私人组织形成互补性的合作伙伴关系来共同提供。当然，除了政府之外的其他组织提供的公共服务“可能需要政府出资购买，但也有慈善机构之类的社会组织可能提供不需要政府出资的公共服务”［6］。可见，无论如何，政府仍然是公共服务投入的主要来源，但应该是由政府直接提供的，或安排其他组织提供的，或主导并联合其他组织合作提供的公共服务才可归属于政府公共服务范畴。叶常林、金太军曾使用过政府公共服务的概念，认为：“政府公共服务是指政府为了满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是由政府机关生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。”［7］116他们的定义支持了我们对公共服务与政府公共服务不能混同使用的观点。进一步地，句华认为：“即使是政府负责安排的公共服务也有广义与狭义之分。广义的公共服务与公共物品相同……狭义的公共服务仅指那些由政府负责安排的具体的公共服务项目。”［8］这一定义也支持我们把区分进行下去。基于上述观点，我们认为政府公共服务是政府直接提供的，或安排、或主导并联合其他组织提供的公共产品和公共服务的总称。这类公共服务更多地涉及基本公共服务，表明政府仍然是公共服务供给的基础力量。

正如我们要对公共服务和政府公共服务作区分一样，也需要弄清电子公共服务和政府电子公共服务的异同。显而易见，二者的共同点是所利用的工具和途径相同，即皆应用信息技术和通信网络。表面上这是二者常常被同一使用的原因，但究其根源，词语的混淆反映出使用者对公共服务和政府公共服务的内涵认知的含混。如吴昊、汪玉凯和孙宝文认为，“电子公共服务是指政府应用信息技术来为个人、企业及其他社会团体提供公共服务的过程”［9］，同样，袁健、薛源、唐月伟定义的电子公共服务也将服务主体限定为政府［10］，而这与叶常林、金太军定义的“政府电子化公共服务”［7］120以及赵国俊定义的“政府公共服务的电子化”［11］并无本质区别，严格来说，这些定义都是政府电子公共服务的定义，而非电子公共服务的定义。相比而言，李传军的定义有所不同，他认为：“所谓电子公共服务，就是政府及其他公共服务机构通过现代通信技术和网络技术等电子化手段，使公共服务得到充分实现的过程和结果。”［12］当然，也有一些学者提出使用电子政府公共服务的概念，由于我们研究的政府电子公共服务侧重政府及其安排的合作方在线面向社会公众提供公共服务，为避免产生歧义，不赞同将政府电子公共服务与电子政府公共服务两词混同的做法，因为对电子政府公共服务可作两种理解：一是电子化的政府公共服务；二是电子政府的公共服务。有鉴于此，我们使用电子公共服务和政府电子公共服务两种名称加以区分，把政府电子公共服务定义为：政府应用信息技术和网络，直接提供的，或安排、或主导并联合其他组织提供的公共产品和公共服务的过程和结果。

如果不需加以特别区分的话，也可把电子公共服务与公共服务电子化、电子化公共服务、电子化的公共服务、在线公共服务视为同一事物，而对政府电子公共服务，则可称作政府公共服务电子化、电子化的政府公共服务。但对于一些人把政府电子公共服务与电子化的政府服务以及在线政府服务不加区分的做法，我们持反对意见，认为应该谨慎区分，因为这涉及不同的建设主体、服务主体和服务对象等问题，公共性和安全性的等级和要求不同，在实践中应区别对待。我们知道，“从政府职能关键维度来看，电子政府包括电子服务、电子民主、电子商务和电子管理，统称为电子政务”［13］。可见，电子政务包括电子服务，而电子服务的对象包括政府自身、政府雇员、企业和公众，政府在互联网上面向企业和公众提供的电子服务属于政府电子公共服务的范畴，是其一个子集，亦即政府电子公共服务是电子服务应用的一项主要内容而非全部。

同时，正是由于政府电子公共服务与电子政务密切联系，还有一些学者与研究人员直接提出或使用“电子政务公共服务”“面向公众服务的电子政务”等概念或说法，有些说法并未予以明确定义。如，赵雪峰在总结分析国外推进电子政务公共服务的经验与启示时使用了“电子政务公共服务”的概念［14］；石怀成、黄鹏和杨志维则直接使用电子政务公共服务一词介绍国外推行电子政务公共服务的主要理念［15］；与之类似，刘燕、陈英武和周长峰的电子政务公众满意度指数模型是在分析电子政务公共服务的质量特性的基础上提出的［16］；孙宝文、王天梅、涂艳则是从电子政务不同发展阶段的研究重点的角度出发，采用“面向公共服务的电子政务”的说法进行国外电子政务研究述评［17］。上述不同提法或用词源于将公共服务视为电子政务的一项功能、能力或重要建设内容，即各方的研究均指向政府所提供的电子化公共服务、在线服务，而这与本文论及的“政府电子公共服务”并无本质差别。

二、政府电子公共服务的外延

“根据公共需求，提供公共服务，是现代政府的基本职责”［18］。理论上，政府应当清楚它应该直接提供哪些公共服务、能够安排哪些组织提供哪些公共服务，可以主导并联合哪些组织合作提供哪些公共服务，以及可以利用信息技术和网络安全、可靠、有效地提供哪些公共服务，但事实并非如此。这些问题长期困扰着各级政府的决策者和管理者。实际解决这些问题，有赖于对政府电子公共服务的内容范围作出合理界定。

归纳各国学者有关政府电子公共服务的内容范围的各项研究成果，主要从服务对象、服务性质、发展阶段、服务提供方式、服务提供过程中信息的传导方向、服务涉及的部门等方面进行分类。首先，以服务对象分类。一种观点认为，政府电子公共服务的对象分为个人和组织两大类，其中个人分为国内与国际两种，组织分为企业、政府和其他非营利组织；另一种观点认为，政府电子公共服务的服务对象为企业和公民两类。根据我们对政府电子公共服务内涵的理解，我们认为第二种观点似乎更合理，即不将政府作为政府电子公共服务的对象，因为虽然电子公共服务是电子服务的一个组成部分，但更严格意义上的政府电子公共服务只包括电子化企业服务和电子化公民服务。其次，以服务性质分类。有将政府电子公共服务分为信息服务、沟通服务、个性化服务和交易服务［4］146的，还有将其分为信息服务、沟通服务、专门化服务、交易服务［7］120的。虽然个性化服务与专门化服务的说法不同，但从其实质内容上看，含义基本一致，属于相同观点。再次，以发展阶段分类。国内外关于电子公共服务发展阶段的研究成果很多，比较而言，国外的更为系统。较获认可的阶段划分模型主要有三阶段模型、四阶段模型、五阶段模型、六阶段模型等。其中，三阶段模型包括发布、交互、事务处理等三个阶段［19］。四阶段模型有两种描述：一种包括信息、交互、事务处理、服务集成等四个阶段［20］，与三阶段模型相比，虽然初始阶段的功能类似，但服务理念更加突显，已从“发布”转为以“信息”为中心，同时，该模型将事务处理和服务集成分开，亦凸显跨部门和跨机构合作提供公共服务的困难性；另一种则包括编目、交互、纵向集成、横向集成等四个阶段［21］，通过对集成的纵向、横向划分来说明同类应用的可延伸性和不同应用之间的耦合度。五阶段模型和六阶段模型的阶段划分则更为细致。五阶段模型包括新兴的、提高的、交互的、事务处理的、无缝隙的或完全集成的等五个阶段［22］，此模型将政府网站建立作为政府电子公共服务的开端，将跨部门的无缝隙服务或一站式服务作为政府电子公共服务的理想阶段。六阶段模型则从网站建设及应用角度出发，包括信息发布、官方双向交易、多功能门户网站、个性化门户网站、公共服务集群、全面整合和企业化转型［23］等六个阶段，强调政府电子公共服务最终要实现完全的业务整合，实现政府的企业化转型。综上，政府电子公共服务的内容范围正处于快速扩展和上升变化之中，虽然其不同发展阶段所提供的服务内容不同，各自侧重不一，体现的服务理念和方式有别，但其各种模型之间却存在许多共性内容，基本都涵盖了单向发布、简单交互、在线应用等阶段，而其主要差别则体现在与交互式事务处理的复杂性相关的阶段划分上，反映出公共服务内容进展的方向和追求。此外，还有其他多种分类方式可供借鉴。如以服务提供方式分类，分为信息发布、电子邮件、表格下载、电子合同、电子会议、电子呼叫中心等；以服务提供过程中信息的传导方向分类，分为单向型服务和互动型服务；以服务涉及的部门分类，分为单一型服务和协同型服务。目前，我国已经不同程度地开展了种类繁多的政府电子公共服务项目，具体涵盖电子税务、电子采购、电子证照办理、电子邮政、信息咨询服务、电子认证、呼叫中心、应急联动服务等内容［24］。

上述分类虽然可为政府电子公共服务的外延界定提供内容参照并据以进行愿景预测，但其过于笼统和可操作性不强的问题是明显存在的，易致实践无序而操作无所依从。下述研究和实践成果可聊以补充，为我国政府电子公共服务供给提供一系列具有针对性和可操作性的解决路径和方案，包括：一是基本理念，主要是以公众为中心、惠及所有人、无处不在或“泛在”、无缝整合及开放的政府（或透明的政府）、响应的政府、变革的政府、集成的政府［15］。各国据此选择了各具特色的发展道路。如：美国实现了层次分明的门户整合，从联邦、州到市县各级政府网站的服务内容各不相同，分工明确；澳大利亚强调政府主导、服务至上，通过整合各级政府和政府部门之间的网上服务，促进信息跨组织跨部门流动共享，并采取一系列反“数字鸿沟”行动，推动面向全体澳大利亚公民的一站式服务的提供；新加坡通过建立电子公民中心，将政府的公共服务与公民的人生各个阶段联系到一起，实现从摇篮到坟墓的服务［14］。二是实现路径，涉及可及性、可用性和易用性。“可及性是指通过无障碍设计使包括残疾人在内的所有公民都能获得电子化公共服务，也称为包容性、可获取性等”［25］。可及性的实现不仅依赖于信息基础设施的普及，也需要多样化的电子公共服务方式的参与。而可用性和易用性则是提高公众接受度的两个主要技术指标，这两项指标要求以顾客需求为导向而非政府需要为导向、以过程而非职能进行电子公共服务设计［25］。三是具体措施，即“调整组织机构、加强自身能力建设、引入 EA（Enterprise Architecture）理论、提高在线服务利用率、推行共享服务、缩小‘数字鸿沟’和开展绩效评估”［15］。赵雪峰将各国政府推行政府电子公共服务的具体表现归纳为以下三种变化：一是在服务内容上，从简单满足公众一般需求向主动调查分析公众需求转变，通过及时调查了解服务使用情况与服务满意度，明确公众需求，为公众和企业提供更具个性化的、多元化的服务；二是在服务方式上，从访问单个部门网站向访问统一门户网站转变，将所有政府服务项目集成于门户网站，统一提供服务；三是在服务渠道上，从单一渠道向多渠道一体化服务转变，可根据不同细分用户群的特征和服务特点提供适当的服务渠道，加强传统服务方式与电子化服务方式的融合［14］。

借鉴国内外相关研究成果并据此作出抉择，我们认为政府电子公共服务的内容范围应依照下述原则来确定：一是从实现内容上，既提供基本公共服务，响应公众个性化需求提供多元化、差异化服务，也对穷人和残疾人等弱势群体提供特殊化、包容性服务，以实现彻底、有效、包容的公共服务供给目标。二是从实现顺序上，先从公众基本需求出发，提供基本公共服务内容，再依据公众需求偏好和权利诉求，从需求强、投入少、见效快的公共服务项目入手，逐步提供多样化的公共服务。三是从条件准备上，应树立科学理念（包括以公众为中心、以服务为导向、惠及所有人、全天候、全方位、无缝、整合、开放、透明、快速响应、变革、集成等），强化服务意识，强调公共利益，担当公共责任，追求公共价值，并将这些理念、意识、强调、担当和追求嵌入到政府电子公共服务的功能内容及其运作过程当中成为技术规制，以达成供给主体与客体之间的理解与信任；应大力建设国家信息基础设施，降低电信服务资费，推广信息技术培训，以消弭各地区之间、城乡之间的“数字鸿沟”，使更多公众能够共享政府电子公共服务；应建设统一公共服务平台，科学规划服务栏目并设置合意功能，合理整合政府、其他公共组织、社会组织以及私人组织的资源和项目，进而完整呈现实时、动态、透明的服务过程和全面、及时、准确的信息内容，以实现一站式、无缝隙并泛在的服务愿景，提高政府电子公共服务的效率、效益、质量和数量，达到令公众满意的效果；应依据合同建立和维持一整套合作制度和游戏规则，要求所有供给主体提供资源和信誉，遵守制度和规则，并信守合同和协议，以保障这种多中心合作能共担公共责任，履行权利义务，解决矛盾冲突，减少不确定性，分散风险点，实现合作共赢。

三、结语

政府电子公共服务是政府公共服务虚拟化的结果，是电子公共服务的一个子集。它的供给者是与其所设计的各个虚拟的供给主体相对应的、现实世界中的相应的供给主体——政府及其安排、联合的其他组织，谓之现实的供给主体。由于虚拟的供给主体是现实的供给主体虚拟化的结果，本质上是现实的供给主体的物化形式（有一定程度的异化，并不强求相符），不能脱离现实的供给主体独立运作，所以，必须依照现实的供给主体的职责、权利、义务和关系设计虚拟的供给主体的功能、权限、责任和关联，并最大限度地利用技术优势，在使各方供给主体共享资源的基础上，达成以技术规制规范和控制现实的供给主体的行为、权利、义务和关系的目的，并利用技术系统跟踪和评估影响政府电子公共服务运行的各种关系、各方绩效及其责任归属情况，以更好地发挥政府电子公共服务的功效。

值得注意的是，由于网络空间的无边界性、网上公共服务客体的不确定性及其身份的隐匿性，无疑增大了政府电子公共服务供给的范围、数量和难度，可能远远超出现实政府的职权行使范围和能力承受限度，使政府在承担或安排电子公共服务供给中面临诸多“瓶颈”。要突破“瓶颈”，政府需要与其他供给主体紧密合作，共同面对和解决问题。鉴于多中心合作更需建立在资源共享、良性互动和业务协同的基础之上，需要对政府电子公共服务的概念赋予合适内容，建立合理框架，以求达成各方共识，于是，在相似概念中选择、使用适合的概念，并赋予其新的含义，成为我们研究政府电子公共服务内涵和外延的初衷，当然，既有的相关研究成果对政府电子公共服务的主体表述不一、系统解析不够、具体内容笼统的状况和我们试图增强各方对话性并减少实践随意性的追求亦加速促成了这项研究成果的完成。

政府电子公共服务概念界定的意义不仅在于可以为学者和实践者系统、深入地开展相关研究和从事具体实践工作提供理论支撑和实践依据，还在于能够为系统建构政府电子公共服务概念体系、逻辑框架和实践模型创设条件，并为国家正在积极推行的电子政务建设以及大力推进的基本公共服务均等化提供基础支撑。可以预见，随着中国网民突破6亿人大关，未来公众对政府电子公共服务的内容、数量、质量的需求必将逐渐攀升，政府可借助电子政务建设契机，通过加强信息基础设施建设、降低电信服务资费、推广技术培训等措施来消弭“数字鸿沟”，使更多的“信息穷人”变成“信息富人”，从而让更多的人享受到政府电子公共服务的成果。

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