身份与权利：民族差异化政策的思考——基于“正义”双重含义的视角<br/>

身份与权利：民族差异化政策的思考——基于“正义”双重含义的视角

2015-02-25文晓波郎维伟西南民族大学民族研究院四川成都6004重庆文理学院重庆永川40260

行政论坛 2015年4期

◎文晓波 ◎郎维伟（.西南民族大学民族研究院，四川成都6004；2.重庆文理学院，重庆永川40260）

学术界对民族（族群）是一种现实还是想象这个问题并没有获得无可争议的一致结论，这个没有终结的争论无疑使得民族政策制定者处于进退维谷的境地：究竟是采取多元文化主义政策，还是民族同化主义政策？因为经济一体化的浪潮加速了民族文化融合而使得族群边界愈发“模糊”，然而方兴未艾的第三次民族主义运动却使得族群边界增强了更加“清晰”的可能性。也许人类社会族群的多样性注定了单独强调原生论或工具论都具有不可避免的局限性，因此，“民族或族群的主客观‘两面性’在严格意义上说都是一种观察者的理论工具，失去其中的任何一个视角，都可能看不见现象的整体”［1］45。但是，这并不妨碍我们从某个具体的视角对族群问题继续进行探索性研究。本文拟从“正义”双重含义的视角对我国基于身份权利的民族差异化政策进行分析，并尝试提出修正和调适的建设性意见。

一、社会个体的双重身份与民族差别性权利政策

（一）社会个体的双重身份

1.社会个体最基本的身份特征是国家公民身份与民族成员身份。“身份是社会成员在生活中的位置，其核心内容包括特定的权利、义务、责任、忠诚对象、认同和行事规则，还包括该权利、责任和忠诚存在的合理化理由。”［2］美国政治学家亨廷顿认为，个人拥有归属性的、文化性的、疆域性的、政治性的、经济性的和社会性的等多重身份［3］。既然社会个体是多重身份的复合体，那么各种身份之间也就存在是否兼容的问题。纵观社会个体的多重身份，我们发现最基本的身份特征是政治性的国家公民身份和文化性的民族成员身份①格罗斯认为，社会个体拥有“族体身份和公民身份”双重身份，而“族体身份取决于共同的语言、传统和文化，而公民身份是对国家、对统一国土的认同”。参见［美］菲利克斯·格罗斯：《公民与国家——民族、部族和族属身份》，王建娥、魏强译，新华出版社2003年版，第48页。，因为现代中国的社会整合主要是通过缩小或消弭公民身份认同与族群认同之间的缝隙而实现的。实践证明，世界上的多民族国家，无论是鼓吹同化主义“种族熔炉”政策的美国，还是宣称建立了“新的民族共同体——苏维埃民族”的前苏联，都没能很好地协调公民认同与族群认同之间的龃龉，饱受国家（公民）民族主义和族群民族主义的困扰。因此，如何有效协调国家公民身份与民族成员身份之间的关系至关重要。

2.现代国家对社会个体拥有国家公民身份和民族成员身份的“态度”是迥然不同的。现代国家与公民是相伴而生的，国家政体为公民提供必要的权利和义务，国家认同通过强化公民意识而得以实现，国家和公民之间建立了维系彼此的纽带。由于主体民族身份与公民身份具有较大的同质性，他们“在国家政治生活中处于主导的、支配的地位，其他的民族则不能以民族的名义掌握和享有国家权力，也不能支配国家的政治生活”［4］，这导致少数民族群体在分享国家权力、参与政治生活、分配经济利益和保护文化生态等方面的边缘化和弱势地位，使得“族群回归”成为少数民族的共性选择。“民族身份的异质性对于民族国家的稳定和统一构成了潜在的威胁”［5］，具有强大生命力的族群认同对国家认同产生了巨大的离心作用，就连亨廷顿也在《我们是谁》一书中对美国人的国家认同危机表现出深深的忧虑。实际上，世界上大多数国家面临着相似的遭遇，只不过是“五十步”和“一百步”程度上的差异而已。因此，为了维持国家稳定和消除统一的威胁，有效实现国家认同和社会整合，大多数现代国家对来源各异的公民身份和民族成员的权利保障给予差异化的“态度”：在赋予社会个体平等公民权的同时，给予特殊身份的少数民族不同程度的“特权”和优惠政策。作为拥有56个民族的多民族国家，我国明确反对“大汉族主义”，采取了差异化的民族权利政策，保障少数民族的政治权利、经济权利和文化权利。

（二）民族差别性权利政策

我国极具道义感召的民族差异化政策主要通过“民族成分”制度和民族区域自治制度得以实现。

1.“民族成分”制度与少数民族优惠政策。“民族识别”是对民族差异的客观尊重，也是我国“民族成分”制度和民族优惠政策的基础。我国民族识别的主要理论依据和重要参考标准来源于前苏联斯大林非常“客观”的“民族”定义“四个特征”。显然，斯大林的“尺子”只是在测量原生性较强的民族方面具有较强实用性，对我国大部分还处在资本主义前期的少数民族来说具有较大局限性。因此，在实际的操作中，我国的民族识别在一定程度上承认了民族是“一种想象的政治共同体”［6］，兼顾了民族客观性与主观性、民族确认与民族创造两个方面［7］。在少数民族自愿的基础上，1953年至1990年，我国开展了长达37年大规模的民族识别工作，正式确认了55个少数民族［8］，为塑造稳固的国家认同做出了历史性贡献，也为少数民族获得事实上的平等权利提供了现实前提。然后，国家通过“居民户籍登记”的形式，借助《民族区域自治法》《城市民族工作条例》《婚姻法》等法律、规章，逐渐实现了少数民族在就业、教育、婚姻、人口等方面的优惠待遇，享有了更多社会资源的分配权和占有权。这样，基于血缘和文化基础的民族身份被国家政策制度化，并与一系列社会优惠政策和现实利益紧密联系起来。

2.民族区域自治制度与少数民族优惠政策。民族区域自治制度是我国解决民族问题的基本政策。民族区域自治，是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方，依据民族因素与区域因素、经济因素与政治因素、历史因素与现实因素、制度因素与法律因素的原则，设立自治机关，行使相应自治权，管理本地区国家事务和民族内部事务的一种基本政治制度。目前，全国建立了155个民族自治地方（5个自治区、30个自治州、120个自治县或旗）和10 000余个民族乡村，其中44个少数民族建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占全部少数民族总人口的70%［9］。同时，《宪法》《民族区域自治法》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》等法律、法规和规章以及含有民族法制内容的一般法律，民族区域自治地方出台的自治条例、单行条例和变通补充规定①截至2011年8月，民族自治地方出台139件自治条例，777件单行条例，变通和补充规定75件；13个辖有民族自治地方的省都先后制定了实施《民族区域自治法》的若干规定或意见，少数民族散杂居的10个省、直辖市出台了少数民族权益保障条例。参见《〈民族法制体系建设“十二五”规划（2011—2015年）〉解读》，中华人民共和国国家民族事务委员会网站http：//www.seac.gov.cn/art/2011/8/11/art_143_133673.html，最后访问日期2014年8月26日。，为少数民族充分享有地方立法、经济发展、财政税收、干部培养、语言文字使用和发展、教育科技文化发展等政治、经济、文化方面的优惠权利提供了法律保障和政策支持。总之，通过建立“民族自治地方”和制定“民族区域自治法制体系”和相关优惠政策，少数民族“特殊公民”权利得到了有效保障。

通过以上分析，我们可以发现，社会个体国家公民身份和民族成员身份之间已经失去平衡，基于文化性的民族身份成为差异化权利优惠政策的依据。实际上，如果引入时间维度的话，我们可以发现文化身份随着社会等级制度的“身份解构”运动正越来越得到强化。换句话说，“正是由于社会地位身份的解构使得文化身份的意义更为突出，因为社会平等使各种人群有权宣称自己拥有不可还原、不可替代的文化身份”［10］，而这让人们又对此是否“正义”提出了质疑。

二、基于“正义”双重含义视角的分析

（一）“正义”的双重含义

社会学家郑杭生认为，正义包括“平等的正义”和“公平的正义”双重含义，前者注重“同”，后者强调“异”。从平等的价值观来看，差别意味着不正义；从公平的价值观来看，合理的差异意味着正义［11］。

1.“平等的正义”要求社会成员在资格相同的情况下权利的享有和义务的履行“一视同仁”，因为平等意味着毫无差别。例如，不因为性别而“同工不同酬”，招考公务员不因为生理缺陷而拒绝（特殊工种例外），招聘雇员不因为少数民族语言或风俗习惯障碍而进行隐蔽性歧视，研究生入学考试不因为外校学生“质量不如本校生”而不予录取，不因为保护本地产业发展而排斥外来企业进入等等。实际上，人类不平等的历史已经非常久远——“从一个人需要别人的帮助之时起，从他感到一个人拥有两个人的食物是大有好处之时起，人与人之间的平等就不存在了”［12］，而现实的情况是“平等的正义”受到了诸多威胁，例如“某种特权思想、有关制度上的不完善、缺乏某种统一标准的文化传统以及公民道德上存在的问题”等方面［13］。“平等的正义”表达了人们对美好理想和愿望的向往，要求相同情况相同对待，体现了正义的价值性和理想性。

2.“公平的正义”要求不同情况区别对待，体现差别对待的公平，实现事实上的平等。在人类的历史上，人们对正义的追求往往是有差别的正义，包括优先或丧失有差异的权利或资格两个方面。优先的差异权利意味着要给予某些群体或个人以特殊资格。很多国家也采取政策性的行动赋予他们特殊权利（例如，美国的“肯定性行动”、中国的民族优惠政策）。因此，处于弱势地位的失业人员可以获得失业救济，老弱病残孕可以享有公交车专座，收入较低群体可以申请公租房，少数民族可以享受人口、入学、就业等方面的优惠政策等。从反向视角来看，丧失（限制）某些被同等对待的资格或受到歧视，意味着可能在权力共享、资源分配等方面失去竞争力，在某种情况下这又是必要的。例如，剥夺某些监禁人员的政治权利，收取高额遗产税或房地产税等。然而，也还存在不正义的差别性权利，例如，我国的城乡二元社会制度导致城市、农村居民极大的权益差别。由此可以看出，“公平的正义”更注重正义的工具性，更具有可操作性和现实性，这应该是正义实现的主要方面。

正义是人们永远向往和追求的终极目标。既然正义具有理想性和兑现性两个方面的含义，那么，我们在期待“平等的正义”的美好愿景的同时，就要更加注重正义的时代性和具体性，在包容、共享的心态下，努力实现“公平的正义”。

（二）“正义”的双重含义与民族差异化政策

1.民族差异化政策是“公平的正义”的具体体现。我国的差异化民族政策赋予民族成员在一定时期某种程度上的特殊权利，这是基于起点不平等和多元文化主义的战略表现。正义原则要求“通过调节主要的社会制度，来从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然任意因素对于人们生活前景的影响”［14］。由于历史上的民族压迫、民族隔阂和自然条件等原因，我国绝大多数少数民族的经济文化水平还比较落后。为了消除民族社会结构上的不平等、维护国家的统一和安全，国家实施了基于民族差别身份的优惠待遇政策。事实也证明，我国的民族差异化政策效果非常明显而且相当成功。李维汉同志曾经充满深情地说，“十年动乱”中遭受磨难的少数民族并没有抱怨并试图脱离中华民族大家庭，认为我国的民族差异化政策为实现民族平等和民族团结发挥了重要的、不可估量的作用。另外，多元文化主义认为，国家内部的文化的多样性是一种客观的长期存在，是自然界和社会界旺盛生命力的有力保障。因此，保护文化弱势既是一种文化宽容精神，也是一种人类自保的有效途径。主体民族的文化在社会中得到了充分的反映，他们的语言成为公共语言，历史成为国家历史的核心，习俗和规则成为全社会的“游戏规则”，价值观成为国家制度的核心价值观念［15］。因此，国家通过有意识的差异化民族政策，满足了少数民族群体的文化诉求权利，提升了其文化弱势地位，实现了文化平等的价值取向和实然的、真实意义上的民族平等。

2.民族差异化政策并不否认和排斥“平等的正义”。国家公民身份意味着社会个体之间的关系基础是平等。实际上，“公民”的初始概念并不意味着所有社会成员都是权利和义务的平等。古希腊的“公民”意为属于城邦的人，但是妇女、奴隶、边区居民和外邦人都不是公民，不能享受城邦的各种权利［16］。现代国家的出现解构了传统等级社会的身份，社会成员的“公民”身份平等才真正成为可能。党的十八大报告明确提出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”因此，在民族事实上不平等的情况下，通过积极的、有差别的民族差异化政策，不断增强少数民族群体的自我生存和发展能力，逐步实现社会成员“公平的正义”（有差别的正义），最终实现“平等的正义”（无差别的正义），既让少数民族群体感受到正义的现实性，也让全体社会成员憧憬到美好的远景。

总之，差异是客观存在的，“民族个体既是公民也是民族成员，其个体差异也表现为民族差异”［17］。因此，尽管人人平等的美好社会是人类追求的永恒目标，但是民族差异的客观现实意味着我国的民族差异化政策必须更加注重“公平的正义”工具性特征。事实也证明了我国倾斜的、照顾性的民族差异化政策保护了少数民族利益，构建了平等、团结、互助、和谐的民族关系，是实现社会整合、国家认同的有效手段和工具，也是实现各民族“平等的正义”理想性特征的有效路径选择。然而，民族优惠政策的合法性基础、调适机制和目标设定必须与时俱进，因为新的时代背景以及可以预见的未来，公民身份和民族身份的平衡仍然是一个非常棘手而又重要的问题。

三、民族差异化政策的调适

在社会转型的大背景下，社会主体利益诉求多元化、民族精英角色定位问题、公平正义价值理念的向往、西方对中国民族问题的介入等因素给包括“民族成分”制度和民族区域自治制度在内的一系列民族优惠政策提出了挑战。党的十八届三中全会提出了“全面深化改革”的现实任务以及民族工作目标“四个认同”的设定，这就需要我们重新思考新形势下的民差异化政策并进行适度的修正和调适。

（一）减少民族政策的优惠程度和范围

目前，国家帮助、照顾或扶持少数民族和民族地区发展的特殊或优惠政策主要体现在政治领域的民族干部政策和“两少一宽”法律优惠政策，经济领域的财政税收政策和对口支援政策，文化领域的语言文字政策和高校招生优惠政策，社会领域的计划生育政策和就业政策等方面。毋庸置疑，这些民族优惠政策缩小了民族之间发展水平的差距，在一定程度上实现了民族之间“事实上的平等”，社会各界和学术界对此普遍持赞同的态度，而分歧主要源于民族优惠政策带来的“负面效应”。例如，代际更替和社会发展已经使得部分族群的民族特征发生了弱化甚至消失，但是民族差异化政策强调和保护少数民族特殊文化，这使得借助于少数民族的“古代”生活习俗和服饰来展示民族差异性的“异文化工程”炙手可热，无意中使得本来已经模糊的族群边界再次清晰化，这无助于甚至有碍于国家整合和社会认同目标的顺利实现，显然有违政策制定的初衷，不是政策制定者的“预期愿望”。另外，民族差异化政策也使得部分民族地区或部分少数民族群体滋长了被优待者的依赖心理，降低了自我期望值，渐渐失去了自力更生的动力。例如，部分民族地区还存在“等”“靠”“要”的依赖思想，热衷于向国家或上级争取更多的优惠政策和待遇而不是寻找更多自谋发展的措施和方法；“优先录取”“降分录取”“预科班”“人才计划”等高等教育招生优惠政策给予更多少数民族学生进入高等院校的机会，但是客观上也降低了部分少数民族学生的学习动力和积极性，使得社会对少数民族就业群体的素质和能力产生了负面印象和普遍质疑，加大了他们在就业市场的就业难度而遭受“污名化”的困扰。

因此，在族群融合和族群冲突同时增强的背景下，为了实现有效实现社会认同和国家整合，逐渐减少民族差异化政策的负面作用，就有必要逐渐废除优惠政策是天然和普遍特权的意识，根据族群差异和地域不同的现实情况，逐渐减少民族差异化政策的优惠程度和范围，因为“通常一项政策并非永久性使用，尤其是照顾政策更不宜无限期使用”［18］。首先，对“建构性”特点较强的少数民族和城市少数民族居民实行“消极干预”的民族政策，而优惠政策主要集中在特殊文化权利和就业平等较小范围，而对“原生性”特点较强的少数民族和农村地区少数民族群体，继续坚持“积极干预”的财政税收、对口支援、高校招生、计划生育、语言文字等民族优惠政策，加大对民族地区的基础设施和公共服务投资、生态平衡建设、文化资源保护等方面的力度，促进经济发展、社会进步和文化多样性。其次，逐步降低不合时宜的民族优惠政策幅度。例如，分阶段、有计划地逐渐降低少数民族学生享受高等教育招生和就业政策以及民族地区享受财政税收政策的优惠程度，逐步、有序地将少数民族和民族地区推向市场竞争。总之，针对民族特点强度的差异和城乡地区不同，要采取差异化的积极或者消极干预的优惠政策，并有步骤、阶段性地降低民族优惠政策程度，实现公共政策的预期目标。

（二）降低民族优惠政策中身份因素的比重

公平正义是协调社会利益群体关系的基本准则，也是社会具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。“少数民族在优惠政策的框架下可能具有某种形式的‘特权’，尽管考虑到族群的社会结构性差异，这种‘特权’也许并不违背‘民族平等原则’，但离开以族群身份区分社会成员的前提，就不可避免地会在一定程度上磨蚀公平与平等的现代社会原则。”［1］106因此，民族优惠政策以民族身份为唯一标识无助于公平正义社会真正意义的构建。

费孝通先生说，中华民族的“主流是由许许多多分散孤立存在的民族单位，经过接触、混杂、联合和融合，同时也有分裂和消亡，形成一个你来我去、我来你去、我中有你、你中有我，而又各具个性的多元统一体”［19］。也就是说，我们民族之间的文化“差异”也许并没有想象的那么巨大。但是，现行民族优惠政策在某种程度上成为第二代、第三代的少数民族群体维持民族文化差异并获得“好处”的主要工具和手段，而汉族群体认为自己被“逆向歧视”，新生的、潜在的族群矛盾产生了。马戎教授认为，当前“社会上的族群关系进入优惠政策推行中的第二阶段即政策调整期”［20］。实际上，如果我们考虑到我国“大杂居、小聚居”的民族居住格局以及当前快速城市化带来的族际流动范围和民族交流频率，那么我们就会综合考虑族际差别、区域差异和城乡差异等因素而制定出更加有效、公正的民族优惠政策。美国学者D.霍洛维茨曾经建议：“在实行优待政策的要求不能忽视的地方，一个可采用的办法就是用地域代替民族特性作为确定受优待范围的根据。”［21］因此，逐渐降低民族政策中身份因素的比重，充分考虑到“民族间的地域差异、经济水平差异、文化差异、社会阶层差异以及少数民族受惠群体融入主流社会程度的差异”［22］，就会减少民差异化政策的负面效应。

（三）消除民族优惠政策变迁的路径依赖

我国把民族视为原生性整体的民族优惠政策制度安排，确保少数民族群体集体诉求的实现，具有历史性的和现实的进步意义，这是符合正义的理想性和兑现性原则的，正如罗尔斯所说：“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”［23］然而，如同所有的制度变迁过程一样，民族差异化政策的“出生”就意味着会形成某种程度的“路径依赖”，产生某种“锁定效应”，尽管民族优惠政策的定位是临时而非长期性质。美国著名新制度经济学家道格拉斯·诺思指出:“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”

改革创新是当代中国最鲜明的特色，也是克服差异化的民族优惠政策路径依赖的重要举措。我国施行了六十多年的民族差异化政策无疑具有巨大的历史惯性，加大了制度变迁和制度创新的成本。制度的形成过程中会产生既定的“受益者”，他们不愿意也不会主动地打破原来的利益格局，从而推动制度变迁或制度创新，因为他们对这种制度（或路径）有着强烈的需求；他们甚至力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕是新的体制更有效率［24］。致力于消除民族差别，实现民族平等和民族共同繁荣的民族优惠政策，客观上使得少数民族群体在人口生育、升学、就业、干部任用等方面成为原有制度的主要“受益者”。由于社会资源的稀缺性以及维护自我利益的合理性，少数民族群体（无论是少数民族群众还是少数民族干部）自然成为制度变迁路径依赖的主要因素。少数民族群体为中华民族的形成、繁荣和发展做出了重要的、不可磨灭的历史性贡献，理应充分享受经济发展、社会进步和文化多元的现代化成果，差异化的民族优惠政策是有效实现这一目标的重要手段。但是，部分不合时宜和时代发展的差异化民族政策必然予以修正或扬弃，这就需要政府根据国家的发展战略定位和中华民族伟大复兴目标导向，“冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱”［25］，以巨大的政治勇气，以强制性制度变迁克服路径依赖的负面效应。例如，加大推进与《民族区域自治法》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》相配套的部门规章和地方性法规出台的力度；取消时滞的、诞生于20世纪80年代的不利于依法公平、平等地处理涉及民族性因素问题的“两少一宽”法律优惠政策以及不再进行民族识别、增设（识别）民族自治地区的政策等；同时，要以诱致性制度变迁给予“受益者”合理的预期收益。例如，加大对少数民族地区的扶贫力度，完善保障城市少数民族和散居地区少数民族合法权益的政策，解决少数民族干部在党委系统和异地（不同部门）交流任职的数量和质量问题，实现结构优化、层次提升和素质提高的整体目标，减少制度变迁的设计成本、摩擦成本和机会成本。

（四）积极培养中华民族共同体意识

民族政策的根本任务是塑造国家凝聚力和中华民族共同体意识。2014年中央民族工作会议强调：“让各族人民增强对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义的认同。”加强“四个认同”意味着需要改变过于强调“中华民族多元一体格局”中“多元”（少数民族的“特殊性”）因素而忽视“一体”（中华民族）因素以及国家公民意识的传统政策。实际上，近年来学界研究和争议的焦点和热点主要集中在“第二代民族政策”“民族去政治化”“族群替代民族”等问题［26］。第二代民族政策固然对民族融合有些“操之过急”，但是其强化中华民族的身份意识和身份认同、推进中华民族一体化和国家认同的政策构想无疑在很大程度上契合时代发展和现实国情［27］。因此，在宪法中明确“中华民族”概念以及在公共政策制定和实施中强化“中华民族”认同意识势在必行。

完善的公民教育体系能有效协调民族身份与公民身份带来的国家认同“离心力”和“向心力”紧张关系，也是培养中华民族共同体意识的有效途径。长期以来，我国的民族教育政策（包括教材）十分突出民族差异和民族特色，客观上弱化了中华民族认同和国家观念，有悖于“建设各民族共有精神家园”的战略任务。“从古到今，凡生息、繁衍在中国这块土地上的民族，他们共同的祖国就是中国。不能认为，秦、汉、隋、唐、宋、明是汉族人的国家；匈奴是匈奴人的国家；辽是契丹人的国家；西夏是党项人的国家；金是女真人的国家；元是蒙古人的国家；清是满族人的国家，等等。”［28］历史经验也昭示，中华民族是一个短暂分离、长期统一，有着连绵不绝文明史的伟大民族，而“盛世”都产生于国家大统一时期。因此，完善公民教育体系（包括目标定位、政策措施、教材编撰等），不断强化社会主体的公民意识，让所有的中国公民（无论属于什么民族）超越宗教、民族、阶层、地域等界限，秉持个体平等、民族平等的观念；持续开展以“热爱伟大祖国、建设美好家园”为主题的民族团结教育，培养中华民族共同体意识，促进各族人民的文化交流和文化认同，增强各民族国家认同意识、“爱我中华”意识和中华民族凝聚力，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

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