构建法定机构自主运行与有效监管动态平衡关系

构建法定机构自主运行与有效监管动态平衡关系

陈晓方

(武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072)

[摘要]法定机构作为一类特殊的公共组织，具有运作独立、机制灵活、公开透明等特点，独立承担法律责任，日常运作基本不受政府部门的干涉和制约，有利于高效实施公共政策，提高公共管理服务专业化水平。法定机构在香港已有百余年历史，已形成保障落实自主权和有效监管之间动态平衡的“适距控制”运作模式。借鉴香港“适距控制”经验的做法，指导内地探索法定机构试点，深化事业单位改革，可有效推进事业单位管理模式从行政管理向法治管理、从微观管理向宏观管理转变，实现主管部门和事业单位从所属关系向合作关系转变。

[关键词]法定机构；适距控制；自主运行；有效监管

[中图分类号]D4[文献标志码]A

[收稿日期]2015-07-27

[作者简介]高其才(1964-)，男，浙江慈溪人，教授，博士研究生导师，从事法社会学研究。

2015年4月，国务院印发《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》，提出要“探索设立法定机构，将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担”，第一次以国家文件形式明确在内地探索法定机构。法定机构一般是指依法设立、承担公共事务管理职能或公共服务职能、运作自主灵活、业务相对独立、不列入政府机构序列的公共机构。这类机构在不同国家和地区有不同称谓，如新加坡和中国香港称为“法定机构”、英国称为“执行机构”、美国称为“独立机构”等。鉴于目前广东探索的法定机构试点主要是学习借鉴香港、新加坡经验，本文拟重点分析研究香港做法，故将相关机构笼统称为法定机构。

“适距控制”主要是指政府部门同法定机构保持适当距离，政府主要通过法律法规、政策与框架文件实行间接控制[1]。目前香港共有法定机构三百余家，这些机构普遍遵循“适距控制”原则，通过在法定机构建立理事会、制定并实施法律法规政策等方式，实行灵活的薪酬、财务、人事制度，有效保障自主权；通过加强内外部监督方式构筑完备的监督约束体系，从而在法定机构与政府间建立起良性互动的平衡关系。内地事业单位与法定机构宗旨性质类似，但长期沿袭计划经济体制，在内部管理上明显缺乏独立性，人、财、物的管理都由主管部门统筹调动、安排和使用。改革开放以来，虽然历次事业单位改革在一定程度上扩大了事业单位自主权，但其依附性特征仍然明显，行政化的运作模式、干部化的用人模式没有根本改变。

一、构筑多层次自主权保障机制

香港是全球重要的自由经济港，长期奉行英国古典经济学派亚当·斯密的自由主义经济思想，强调“有限政府”原则和低税率政策，政府规模必须维持在一个较小的程度。同时，随着香港经济社会结构的转型，政府在社会福利、交通运输、城市建设等方面承担的职能越来越多，很容易造成规模膨胀。香港政府在提高税率以增加财政收入这一传统做法受到限制的条件下，通过法律途径设立法定机构，并通过多种方式保障其独立自主执行部分公共管理和服务职能。

1.建立法人治理结构。香港法定机构理事会最核心之处就在于能够充分吸纳政府、企业、社会精英等各方代表作为理事，构建开放、间接、多元的治理模式，并形成理事会决策监督、管理层具体执行、专门委员会提供咨询建议的运作机制，提高了决策的科学性和有效性。

(1)普遍建有董事会等形式的决策机构。董事会(理事会)是法定机构的决策层，主要负责审议、决定基本制度和重大事项，并监督管理层执行董事会(理事会)决议。决策层成员的任期，一般每届任期为2-3年，一般可连任两届，不收取报酬。如香港科技园公司最高决策机构是由17名成员组成的董事会，董事会主席及其他成员分别由行政长官和财政司司长委任，董事会成员来自法律、贸易、金融、地产、工业等不同界别及不同商业范畴，其中一名成员为政府公职人员(商务及经济发展局)。

(2)大多设有提供咨询的专业委员会。香港规模较大的法定机构都设有专业委员会，旨在借助相关委员的专门知识和经验，提高决策的科学性和规范性，同时也为有效的内部监控系统提供必要的制衡机制。理事们可以将自己的活动集中在某个有专业优势的委员会，以便更好地发挥专长。如香港职业训练局设有会计业、汽车业、机电工程业等21个行业训练委员会，同时还设有学徒训练及技能测验、信息科技、管理及督导等五个跨行业训练委员会，为该局各领域教育事业发展提供咨询和指引。

(3)科学配备执行层。法定机构的具体执行工作由行政负责人领导下的管理层负责实施。行政总裁作为法定机构的法定代表人是董事会成员，全面负责机构日常业务，定期向董事会汇报管理运行状况，接受董事会的质询和监督。其任职资格期限、选拔程序、管理权限等均由法律作出明确规定。行政总裁是法定机构的实际掌权者，为了避免其权力过大，香港现在通行的做法是将行政总裁和决策层首长的职位分开，以形成相互制约。

2.享有高度的自主权。传统行政组织在人员招聘、解雇等方面受到公务员管理制度的严格限制，其财政资源的使用也受到严格监管，而法定机构因自主性、灵活性强等特征具有较强的执行力和较高的效率。

(1)业务高度独立。由于机构的法定化，与政府部门相比，法定机构可依法自主办理有关业务，独立承担相关法律责任，保证其相对稳定性和独立性，受外部因素影响较小。即使是行政长官对其资金使用、业务运作、日常管理有疑问，也不能直接下达命令，只能询问或质询，此时法定机构负有说明义务。政府如果对法定机构管理层不满意，只能在任期届满后另行委任他人。

(2)实行自主型的人事、薪酬管理制度。多数香港法定机构的人事管理制度与公务员制度脱钩，机构本身享有充分的人事自主权，可自主研究确定人员岗位设置、结构比例、招聘条件、薪酬福利等。如香港职业训练局除理事会成员、委员会成员需行政长官任命外，该局可自主决定机构管理及日常工作人员的架构、组织、职数、职系和职级等；可根据财务条文，管理所属资产，确定员工薪酬福利。同时，参与市场运营的法定机构薪酬机制非常强调市场调节，员工特别是高级管理人员薪酬水平的确定不仅以私人企业为参考依据，而且更有竞争力和吸引力。如香港贸易发展局行政总裁年薪超600万港元、金融管理局超900万港元，均高于行政长官。

(3)实行灵活的经费筹措制度。与一般行政机构相比，法定机构在资源的获得、使用、收费、支配等很多方面享有高度的财务自主权，其经费一般包括政府财政拨款(如经常性拨款、非经常性拨款、提供资本、政府贷款等)，营运或提供服务的收费，获得的馈赠、赞助、捐赠，其他利息、盈利、股息及投资收入等。经费自主程度高，是法定机构得以独立自主运作的重要保障。如香港生产力促进局约30%的经费来自政府资助，70%来自商业化运作，香港贸易发展局约14%的经费来自政府资助，86%来自商业化运作。

3.依据专门法律履行职责。专门立法是法定机构依法独立运作的最后一道屏障。

(1)遵循“一机构一立法”。法定机构是根据专门的法律或法规成立的机构，每个法定机构都有一个专门的法规或管理条例。多数香港法定机构是由政府根据当时的需要设定，在香港经济从转口贸易到工业化、多元化的发展过程中，许多社会公共问题随之产生，催生出可解决不同性质、类别公共问题的法定机构，对这些机构管理运作形式，香港通过专门立法的形式进行规定。如香港中文大学于1963年成立，原有崇基学院、新亚书院及联合书院分别具有其专属法例：《崇基学院法团条例》、《香港联合书院托管董事局法团条例》和《新亚书院法团条例》。1976年重新订立的《香港中文大学条例》废除和取代了以上三个法例。

(2)坚持依法履职。相关立法已对法定机构的设立、变更和撤销、职责、经费来源、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界作出明确规定，机构按法例规定履行职责，充分体现其运作特性和管理要求。如香港医院管理局依据《医院管理局条例》成立，并于1991年正式接管38间医院及有关机构。香港科技园公司是2001年依《香港科技园公司条例》设立的法定机构，主要为以科技为本的公司和活动提供一站协作式的支援服务。

二、构建完备的监督约束体系

任何制度都不可能是完美的，也可能产生问题。法定机构作为连接政府与市场、社会组织的纽带与桥梁，既直接面对公众，又可及时向政府反馈信息，能够扮演政府之外比较中立、客观的角色，可有效缓冲政府与社会公众之间的某些矛盾与冲突；而且法定机构的建立精简了机构、减少了行政层级、提高了行政效率[2]，可以更加灵活运用公共资源，更有弹性吸引各种专业人才，更好的提升服务质量，可以运用较为灵活的资金筹措方法和运营模式，以实现公共目标[3]。但与此同时，香港对法定机构的质疑和评判也一直没有停止，其问责性、财政资金使用效率、内部管理等经常引起社会争议。如法定机构行政总裁权力大，有关人员的薪酬过高；成员的委任过程透明度不足，代表性不够；法定的职能使公共政策的完整性和协调性被分割，政府的施政能力受到削弱等。针对法定机构存在的问题，香港政府多次对法定机构管理运作模式进行研究完善，建立了较为科学有效的监督约束机制[4]。

1.注重发挥外部监督作用。政府必须对法定机构进行有效监督，不仅是因为法定机构使用公共资金，行政长官等要对政策执行的最终结果向立法会负责，更是因为法定机构享有高度自主权，他们或执行公共政策，或垄断性地提供某种公共产品和公共服务，因此，必须通过政府监管制约其自主权。一般而言，香港政府对法定机构的监管有以下几个重要途径或机制。

(1)委派政府部门代表参与董事会(理事会)。香港政府通过委任董事会(理事会)成员的方式，对法定机构的人事管理、运作目标、运作过程和运作绩效进行全程监督和制约。如香港生产力促进局理事会成员23人，全部由香港特区行政长官任命，其中商务及经济发展局、创新科技署、工业贸易署、劳工处等部门的政府官员作为理事参与理事会。

(2)通过行政安排加强日常监督。法定机构根据专门条例立法而成立，机构的职责任务、治理结构、运行监督等都有专门立法的明确规定。法律也正是政府对法定机构监督、干预和管理的基本依据，促使法定机构更具透明性。此外，法定机构往往与政府签订《行政安排备忘录》，就相关工作目标、行政安排、资金安排等进行明确规定。如香港平等机会委员会与香港政府签订了《行政安排备忘录》，根据该备忘录，香港平等机会委员会需与政府定期举行会议，每季度向政府提交工作表现的季度回顾报告；每年度提交下一财政年度的开支预算方案，提交活动计划和工作表现指标；向政府提交相关资料及统计数字，以便政府回答立法会的提问。

(3)对法定机构实施审计监管。审计署通过衡工量值式的审计(相当于绩效审计)向立法会提供关于法定机构的独立及专业审计，从而提高各部门的透明度，确保政府资金得到适当运用，而且符合会计守则。如在对香港旅游发展局的审计中，审计署不仅审计其业绩与服务表现、长期策略筹划程序制度化建设、薪酬及招聘事务等情况，并核查理事会会议的出席率、公干开支中超职级乘坐商务客位等微细事项，对促进法定机构合理管治、高效运行有明显的监管作用。此外，廉政公署等可依照《防止贿赂条例》、《申诉专员条例》、《合数条例》等法律对法定机构进行监管。

(4)注重法定机构信息公开。香港法定机构法例规定每个法定机构，开展业务的情况应当向社会公开，并具有透明度，接受社会监督。如香港证券及期货事务监察委员会每年都会发布年报及自愿性发布季度报告，概述主要工作及财政状况；披露董事局成员的酬金，进行公众咨询及公布咨询总结。此外，如作为法定机构的理事会成员，须在指定期限内(一般为任命后的7天内)向立法会提供《个人利益登记册》，详细列出个人物业与资产、社会受薪工作与职位、海外访问记录、直系亲属是否与其担任的理事工作有利益关系等，并供公众查阅，接受社会监督，杜绝理事借职务之便获取不正当利益。

2.完善内控监督机制。法定机构内部设有制衡机制，以实施对法定机构的有效监督。

(1)通过董事会进行监督。董事会是法定机构内部监控的基本构件，主要通过其设立的审核委员会和外聘的核数师，实现对管理层的机制化监督。前者一般独立于行政总裁和其他管理层，成员全部由非执行董事组成，主要对财务信息及监管架构进行独立监督；后者负责对账目和财务报告进行独立审核，出具专门报告，通过审核委员会呈报董事会。如香港旅游发展局董事会就聘请独立核数师毕马威负责法定审核，核数师根据《香港财务报告准则》、《香港旅游发展局条例》提出意见，向审核委员会报告经审核的财务报告及主要审查所得的结果；理事会与审核委员会在管理层避席的情况下进行会面并商谈具体事项；此外，核数师实行轮换制度，需要对其独立性作出声明，旅游发展局年报要刊出由独立核数师编制的经审核年度财务报告。

(2)引入外部力量进行有效监督。主要是通过引入外部力量参与理事会或专业委员会，以反映各类市场参与者的广泛利益和关注事项。如香港证券及期货事务监察委员会设有外界人士委员会，就履行职能的政策事宜提出意见，就特定的监管政策(如投资产品、公共股东利益及上市事宜)提出建议，就特定的监管范畴作初步聆讯或裁决等。

(3)培养员工良好职业操守。法定机构非常重视内部制度建设，通过订立清晰的员工守则，形成员工良好操守和严明纪律；通过制定服务标准、定期开展顾客服务满意度调查等途径践行服务承诺；通过公众论坛及咨询会，举办政策及公共议题分享会等多种途径与社会保持沟通、听取意见。

三、启示和借鉴

香港法定机构遵循“适距控制”，政府保留监督权能并引入社会机制开展常态化监督，同时在内部治理上充分吸收借鉴了现代企业的法人治理结构做法，通过明确各方权利、义务与责任，形成了以法定职能目标为导向、内部激励机制完善、外部监督健全的管理体制和运行机制。

2011年，广东在全国率先印发《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》，探索法定机构试点。目前前海管理局、南方科技大学等单位已以法定机构运作，取得了一定成绩，但也存在不少困难和问题。如部门与改革单位在职责划分和利益分配上有分歧，与相关部门在人事、财务等管理机制对接难度大，法人治理结构不完备等[5]。下一步在广东自贸区推广法定机构试点，要注意采取有效措施保证其自主性不被主管部门消融，同时又能够维持其公共性，并在政府与法定机构之间保持一定张力，把握好法定机构公共性和自主权之间的平衡尺度，以确保法定机构能够充分发挥自主优势并更好地提供公共管理和公共服务。

1.加快推进政府职能转变，激发事业单位生机活力。香港法定机构由政府主导设置并接受政府资助和监管，但和相关政府部门没有行政隶属关系，保持独立自主运作，是政府的智囊团和施政伙伴，并以其依法高效的市场化运作模式，在社会公共管理中发挥了重要的作用。广东可借鉴香港法定机构管理运作理念，推进深化事业单位改革。

(1)推进政事分开、管办分离。党的十八届三中全会明确提出推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，建议结合推进政府职能进行转变，进一步科学界定政府与事业单位的关系。对已设立的事业单位，可进一步推进与主管部门脱钩，让事业单位更加自主运作，独立承担法律责任，不受政府部门的干涉和制约，从根本上促进行政效率和公共管理效益提高；对新设立的事业单位，可探索变主管部门为业务指导部门，改微观管理为宏观管理，赋予事业单位充分的管理运作自主权。

(2)建立现代法人治理结构。根据香港法定机构的经验，可根据决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调原则，推进在事业单位建立以理事会为核心的法人治理结构。理事会作为决策机构，主要负责制定发展战略规划，行使重大决策权，政府部门通过理事会对事业单位实行间接监督。

(3)建立科学的运行机制。主要是建立灵活的用人机制，落实用人自主权，由理事会自主设置岗位，确定人员结构，设定招聘条件；实行多样化的经费筹措机制，通过政府资助、购买服务或自筹资金等多种形式筹资并自主统筹使用，向社会公开；建立更为灵活的薪酬制度，由理事会根据工作人员职责履行情况等因素，研究建立员工薪酬动态调整制度，并与单位经费来源建立直接关系，确保薪酬的合理性、透明性等。

2.深化法定机构改革试点，突破体制机制制约瓶颈。目前，广东正在加快推进自贸区建设，建设体制机制创新高地。按照十八届三中、四中全会精神，可衔接政府职能转变和法治广东建设，对传统事业单位借鉴法定机构实行“组织再造”，落实依法治理，完善管理体制和运行机制。

(1)在范围确定上，可先行在自贸区范围内新设立的公共管理和公共服务机构进行探索，实行法定机构运作模式，通过特定立法方式，优化制度设计，提高治理现代化水平；对驻自贸区的现有事业单位进行梳理，对面向社会提供公共管理和服务的事业单位，逐步推进向法定机构转型，符合条件的实行企业化运作。同时，可衔接国家和省有关扩大设区的市立法权的决定，逐步探索从全省角度出发、在全省范围内推进建立法定机构。

(2)在探索事项上，坚持党委领导，不仅要努力解决好内部组织架构的问题，还要在用人机制、薪酬体制、经费筹措等关键事项上大胆迈开步子，在总结广东2011年探索法定机构试点经验做法基础上，进一步完善配套措施，加强法定机构与现行行政管理制度的衔接，创造条件推动法定机构试点单位建立灵活的用人机制和薪酬分配制度，允许实行多样的经费筹措机制等。

(3)在制度设计上，政府主要负责制定行业发展规划和公共政策，对法定机构的实际运作、目标绩效等进行协调、指导和监督；法定机构作为执行公共政策、提供公共服务的专门机构，要及时向政府反馈业务开展情况、政策执行情况，并将自身发展规划、财务预算、年度报告等重要事项报政府备案。

3.加强机构监督约束，构建动态平衡运作态势。香港法定机构有效发挥作用的一个基本经验表明，按照“适距控制”原则，法定机构的管理运作自主权与政府的监管权之间在运作过程中必然出现张力和冲突[6]，因此必须建立完善监管体系，最终形成法定机构依法独立运作、政府依法有效监管的运行新模式。

(1)建立和完善外部监督体系。可借鉴香港经验，利用董事会(理事会)等特定组成形式，广泛吸纳社会知名人士、专业人士和社会公众参与治理，政府主要通过委派成员并出席董事会(理事会)会议来监督法定机构运营，并通过对重要职位的人事管理、对财务账目的定期审计等形式，进行有效监管；同时为提高董事会(理事会)决策的科学性，可下设若干专门委员会，提供专业咨询，促进重大事项决策的科学化、民主化。针对董(理)事长及董(理)事遴选困难、任职动力不足、工作能力不够、积极性不高等问题，可探索制定荣誉激励和行为约束的相关措施，切实强化理事会功能作用。

(2)建立和完善内控监督体系。充分发挥董事会(理事会)对管理层的监督作用，可借鉴香港经验，聘请专门的会计师事务机构对财务进行有效审核；引入外部力量参与董事会(理事会)或专业委员会，以反映各类市场参与者的广泛利益和关注事项；加强员工职业操守培训，通过制定一套服务标准以评估员工表现，定期对公共服务提供情况进行社会调查。

[参考文献]

[1]陈水生.国外法定机构管理模式比较研究[J].学术界,2014,(1):113.

[2]崔健,杨珊.前海合作区法定机构运作模式探究[J].特区实践与理论,2011，(5):86-89.

[3]丁元竹.香港法定机构的治理模式[J].社会观察,2014，(8):31.

[4]汪永成.香港特区法定机构发展的历程、动因与启示[J].湖南社会科学,2012，(5):47.

[5]黎少华,艾永梅.广东法定机构改革试点调查[J].中国经济报告,2014，(3):32.

[6]洪宾.事业单位改革需破解四难题[N].深圳商报，2009-08-19.

〔责任编辑：刘阳〕

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