论经济性特区治理体制变革失序的“核心行动者”逻辑

沈 承 诚

(苏州大学 a.中国特色城镇化研究中心；b.政治与公共管理学院，江苏 苏州 215006)

·政治发展研究·

论经济性特区治理体制变革失序的“核心行动者”逻辑

沈 承 诚a，b

(苏州大学 a.中国特色城镇化研究中心；b.政治与公共管理学院，江苏 苏州 215006)

经济性特区作为中国渐进式体制转轨的活性载体，承载着“先行先试”的导引功能。近年来，经济性特区治理困境因经济转型而日益显现。要化解治理困境，必须实现治理体制的相适转型，从而动态地适应经济、政治和社会环境的变化。然而，不少经济性特区的治理体制未能实现上述要求，内在表现为体制变革的失序，外在表现为向传统行政区体制的加速回归或滞后演进，这使经济性特区各生命期的原有阶段性体制效能难以发挥。在经济性特区治理体制变革的探讨中，应突破传统“结构研究模式”的思维局限，树立基于“核心行动者”逻辑的研究思维。鉴于地方政府作为纵向权力运行的“中间版块”已日益成为地方经济社会发展的主导力量，这里的核心行动者一般指地方政府起主导作用的行政官员。在经济性特区治理场域中，地方政府核心行动者易陷入三重“锁定”之中，并易受制于四种制度效应，从而引致行为惯性的生成，这是经济性特区治理体制变革失序的内在成因。

经济性特区治理；体制变革失序；地方政府“核心行动者”；行为惯性

经济性特区作为渐进式体制转轨的活性载体，承载着“先行先试”的导引功能。所谓经济性特区是统指国内各级各类经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区、保税港区、旅游度假区和边境贸易区等主要肩负经济建设与体制改革使命的区域。①从整体视角看，经济特区治理场域相对复杂，既有传统行政管理区域，又有类似于开发区的非传统行政管理区域，因而笼统谈及经济特区治理体制，不符合现实情境。本文中的经济性特区概念不是指整体意义的经济特区，只指经济特区中类似于开发区的非传统行政区域。对于经济性特区的研究，国外研究成果主要集中于经济理论方面，而国内的研究成果既有关注现实经济发展问题的，也有关注经济性特区治理体制与政府作为的。近年来，经济性特区治理困境逐步显现，集中表现在功能与体制两方面，而功能的激活及再造又往往落实于体制变革层面。从众多经济性特区治理现状来看，治理体制的效能处于不断衰退之中，体制变革也内在表现为一种失序的状态，并呈现加速回归与滞后回归的双重外在表征。经济性特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期。②经济性特区是社会经济发展到特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的阶段特征。参见闫国庆《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，77-78页。从现实情况看，国内相当多的经济性特区未能发挥阶段性体制效能，尚未完全成熟便迅速进入低位回归期，“先行先试”效应持续弱化，与传统行政体制的差异性日渐缩小。

在中国这种后发现代化的特定政治生态中，面对治理社会维度的阙如和治理技术行政化的偏好，无论是普通意义的传统行政区，还是肩负“先行先试”导引功能的经济性特区，它们生成与治理的依据都是经济的政治逻辑，这表明地方政府作为纵向权力运行的“中间版块”，已日益成为地方经济社会发展的主导力量。根据地方政府治理的现实情境，可以发现根据地方政府官员特别是地方政府核心行动者的“行动”往往能较为准确地勾勒出地方政府治理的图景。所谓地方政府“核心行动者”，是指行政区(包括经济特区和经济性特区)治理组织或结构中那些掌控丰富公共资源、拥有显著公共事务信息优势、其行动策略与行动结果直接决定行政区治理走向与绩效的政府官员。*依据纵向横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是经济性特区所属行政区中的主政官员。参见沈承诚《经济特区治理困境的内生性：地方政府核心行动者的动力衰竭》，载《社会科学》2012年第2期。事实上，西方组织理论一直存在结构研究模式与行动者研究模式的争论，两者在逻辑起点、研究视角、研究方法及对策主张上均存在明显差异。国内学界也主要基于结构研究模式对中国行政机构改革进行理论解释，但这些囿于组织结构视角的研究在地方政府日益形成独特利益结构和利益视角的条件下，可能缺乏透彻的理论阐释力[1]。因此，在经济性特区治理体制变革失序的探讨中，要想尝试突破传统就体制谈体制的固有思维，可结合经济性特区治理体制的生命周期规律和多元体制形态、以地方政府核心行动者为逻辑切入路径来解释经济性特区治理体制变革失序的原因，这也对探讨传统行政区的治理体制问题会有一定裨益。

一、经济性特区治理体制变革失序：生命周期动态、多元体制形态及双重失序表征

经济性特区治理必须实现治理体制的相适转型，从而动态地适应经济、政治和社会环境的变化，否则，将陷入治理危机，其内在表现为体制变革的失序。经济性特区治理体制变革失序主要有以下三种形态。

1.生命周期动态

经济性特区是特定经济社会情境的产物，其发展自然也伴随经济社会情境变化而相应地具有生命周期特征，即经济性特区要经历初创期、成长期、转换期、成熟期和回归期五个阶段。在生命周期规律的支配下，经济性特区治理呈现出明显的阶段特征，因而差异化的治理模式、适时的体制变革势在必行。任何违背经济性特区生命周期规律、无法动态实现治理情境与治理体制匹配的体制变革均表现为一种失序性。

国外学界关于生命周期理论的研究主要集中于国家、产业和企业三个层面，并相应以金德尔伯格的国家生命周期理论、波特的国家竞争力发展四阶段说、Vernon 等人的产业生命周期理论和伊查克·麦迪思等人的企业生命周期理论为代表。经济性特区的初创期一般以优惠政策为先导形成短期的资源聚集，致力于创建良好的生成空间。优惠政策的普及化、甚至相较新经济性特区优惠政策形成的“政策洼地”表明，基于优惠政策的“粗放型”治理是难以有效维系的，需要精准匹配经济性特区生命周期规律，在不同生命周期阶段选取相适治理模式，从而孕育经济性特区良性发展的弹性制度环境。相较初创期，成长期强调此阶段是经济性特区发展能否进入良性路径而非低效率“锁定”的关键时期。转换期则考量经济性特区动态适应经济社会情境的认知能力和体制转换能力，即该阶段开发区需要渡过二次创新创业和产业升级转型的关口，开发区之间的优惠政策竞争逐渐被制度竞争取代[2]。成熟期则关注如何维系经济性特区内部系统的稳定状况，以及形成与经济性特区外部环境间的良性互动，即具备良好创新机制和创新创业生态环境、具备技术自主创新能力和适宜的创新制度安排的开发区，则逐步进入成熟期[2]。回归期则是经济性特区治理体制逐步走向常态行政区治理的阶段。*2004 年末，在纪念中国创建开发区 20 周年的理论研讨会上，形成仍然以政府主导型治理模式为主体的共识。当然，这一共识并不排斥个别经济性特区对公司化治理模式和混合治理模式的尝试。应该说在开发区“走出孤岛”、与其母体的差异日渐淡化以后，开发区与其母体的合并是顺势而为的，这将推进区域经济进一步发展[2]。当然，这里的“回归”并不意味着传统行政区治理体制对经济性特区治理体制的完全替代，而是保留部分自主性下的体制对接与功能互补。部分学者认为经济性特区的最佳回归对象是公司化治理模式，但在缺乏相应市场经济和法治化环境的条件下，公司化治理模式往往形成严重的权力真空与功能失位现象，带来难以预期的结果。

2.多元体制形态

在生命周期规律的支配下，经济性特区的治理体制也相应具有不同形态，主要有管委会治理型、公司治理型和管委会协调型三种基本模式。*此外，个别规模较小的经济性特区有时亦委托具有丰富开发管理经验的产业园进行全面运营。如四川绵阳开发区就是委托成都倍特高新区进行管理与开发的。

管委会治理型模式主要是指政府设立经济性特区管理机构——管委会，其作为政府派出机构全面负责经济性特区的建设与日常管理工作。这实质上是一种行政主导型管理模式，行政权力占据决策主导地位，并以科层制为依托负责经济性特区的日常管理工作。从国际上看，后发发展中国家由于缺乏成熟的市场与法治环境，往往采用这种政府主导的管委会治理模式。如印度的班加罗尔、中国的广东中山火炬高新区和苏州的昆山开发区。当然，发达国家在早期、甚至现在的个别发达国家也采用这种模式，如日本的筑波科学城。公司治理型模式主要是完全利用独立的经济组织(开发公司)方式管理经济性特区的一种模式，即政府选定某一开发公司赋予其种种开发权限，以开发公司为主导，进行经济性特区的开发建设和管理工作。依据资金来源的不同，开发公司又可以分为国企型、外商型、联合型三类。公司治理型模式是目前经济性特区治理的国际惯例。开发公司对经济性特区实行公司化运作的主要方式有股份融资方式、合作开发方式、BOT方式、公共服务外包方式等。管委会协调型模式是一种介于管委会治理型与公司治理型之间的管理模式，强调在管委会发展战略与开发计划的指引下，由开发公司具体进行基础设施建设、土地开发、日常管理等工作。从政府与企业结合的紧密程度和企业资本来源来看，可以将这种模式具体划分为政企合一型模式和政企分开型模式。前者为开发区建设前期经常采用，后者是一种政府行政权与企业经营权实现相对分离的治理模式，此模式为中国大多数经济性特区所采用[3]。

应该说，上述三种治理模式各有利弊。管委会型治理由于是政府主导，前期开发和后续建设资金均有充足保障，且在行政权力的强力主导与协调下，开发建设效率明显高于后两种方式。但管委会型治理过分依赖行政权力，形成治理结构的科层化和治理手段的行政化，极易被传统行政区管理体制同化，丧失“先行先试”的创新效能。公司化治理具有资源配置灵活、市场竞争力强的优势，但也存在规划混乱与短期主义、资金链断裂、利益协调成本高昂等现实难题。管委会协调模式旨在融合前两种模式的优势，但究竟如何依据经济性特区生命周期规律动态实现政府与企业间的有序进退则成为无法逾越的现实难题。

3.双重失序表征

地方政府要实现对经济性特区的有效治理，就应在梳理经济性特区现实治理情境基础上，准确判断经济性特区所处的生命周期阶段，选取不同的治理模式，充分发挥政府、企业和社会这三大治理主体的优势形成治理合力。然而，现实情况是不少经济性特区的治理体制变革背离了经济性特区的生命周期规律，呈现出滞后演进和加速回归两种失序表征。

第一，滞后演进。经济性特区的成长期和转换期在生命周期演化系统中至为关键，不少经济性特区难以通过制度创新形成有效演化动力促成经济性特区从初创期向成长期过渡(即从政策竞争向制度竞争转变)，而是往往停滞于经济性特区的初创期，相应形成以“政策血拼”为表征的经济性特区治理行为。事实上，旧经济性特区的政策优势逐渐衰减是大势所趋，如果缺乏对经济性特区周期规律的系统认知，无法实现转型升级，促成从政策竞争向制度竞争的转变，那么在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应*所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新对经济发展资源形成强大的聚集效应，即将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来从而延缓了其他地区发展的效应。时，必然会凸现“政策洼地”效应。此时，如果其仍然固守“政策血拼”的“粗放”竞争模式，必然会形成治理低绩效与高成本孪生的局面，从而在区域资源争夺与产业版图中逐步被边缘化。而且，伴随经济性特区发展，其功能系统也应日益完善，特别是社会服务与管理职能，如果一味囿于经济数据的显性增长，必然带来严重的现实后果。

第二，加速回归。由于初始资源禀赋不同，经济性特区在发展和转换的途径上呈现出明显的离散性特征，即有些经济性特区尚未进入成长和成熟阶段，就迅速进入回归阶段。这种加速回归往往表现为与传统行政区体制的日益趋同。“高新区率先进行的体制创新和机制创新，应该给区外起到示范作用。然而，令人不解的是，高新区体制创新的成功探索却难以辐射一二十平方公里以外的西部世界，甚至不断受到区外旧体制的侵蚀和干扰，致使这种辐射作用的发挥受到严重制约，甚至高新区自身的发展也受到干扰，产业高地变成了体制‘孤岛’”[4]。当然，体制孤岛必然产生如下结果：要么两种体制越离越远、难以融合或者有效对接，经济性特区示范效应日益衰弱；要么在体制摩擦日益加剧的现实背景下，经济性特区治理体制呈现加速回归趋势。后者必然带来机构膨胀与人员冗余、程序烦琐与利益争夺、效率低下与成本高昂等诸多问题。例如，四川绵阳高新技术产业开发区的“扩张”、宁波经济技术开发区与北仑区的合并、青岛的黄岛新经济区和青岛开发区的合并等等。上述区域“扩张”或者说“合并”均表现为向传统行政区体制回归：短时间内四套班子(党委、政府、人大和政协)机构及人员配齐，下辖各职能部门迅速设立，实现与上级行政区政府的职能对口。

二、地方政府“核心行动者”行为惯性的演化与经济性特区治理体制变革的失序

经济性特区治理体制变革的失序状况与诸多因素有关，如治理技术、体制惯性和外部的政治与经济环境等。但不可否认，这些因素的作用过程、作用路径、作用程度均与作为经济性特区治理主体的地方政府“核心行动者”有关。经济性特区治理显然不是简单的资源、权力和制度的交互作用过程，而是制度中人与制度不断互动所构成的动态治理情境。而且，制度结构与制度规章虽然规引与塑造着制度中人的行为，但人亦掌握着对制度绩效与变革的诠释力与主导力。因此，可以说经济性特区治理体制的变革是地方政府核心行动者基于不同认知及利益考量塑造预期收益格局的产物，而经济性特区治理体制的变革失序则主要源于地方政府核心行动者的行为惯性。

1.地方政府核心行动者易在经济性特区治理场域中陷入三重“锁定”状态

源于技术变迁分析的路径依赖理论在诺斯等人修正之后，引入制度变迁的分析之中。事实上，历史事件在时间序列里并非是彼此独立的，后起的选择在逻辑上依赖于此前的选择[5]。技术和制度演化的交互性、组织扩展中的规模效益和制度变迁中的动力惯性都会诱导后起的博弈参与人学习、继承、习惯前人留下的制度遗产[6]。诺斯提供了历史演化与特定的制度演化之间存在密切关系的证据，指出了经济发展过程中存在路径依赖，且存在两种类型：收益递增会固化制度变迁轨迹，进入良性循环；收益无果会使制度变迁锁定在非绩效状态。路径依赖的特性决定了它可能会带来锁定的风险。从一个国家或地区来看，锁定可分为结构锁定、政治锁定与认知锁定[7]。如果锁定在非绩效状态，就应该努力实现解锁。然而，无论是结构锁定、政治锁定还是认知锁定，都可能使制度运行呈现出某种程序化的锁定状态，当“面临新的更有效率的可替代方案时以及要求组织面对内外环境变化而需做出某种决策时，程序锁定因其与既定的行动路径相联结便会阻碍组织采纳新的方案并将可选择的思维方式绑定在既定的历史记忆当中”[8]。

在经济性特区治理中，如果经济性特区根据初始自然禀赋、产业技术和制度模式，形成了以某种资源、产业和制度为主导的发展与治理结构，并逐步衍生相关配套产业(中、下游)、制度、组织及人员等，就会形成所谓的结构锁定。在结构锁定形成之后，产业多样化、新技术引入和新治理模式引入的实现空间就会逐步狭窄。当地方政府核心行动者期望在短暂任期中从产业结构与体制结构中获得稳定收益时，新技术引入、组织和制度变革就自然会受到排斥，形成基于权力系统的政治锁定状态。当产业结构和体制结构的回报呈现某种程度的稳定状态时，地方政府核心行动者就会形成对现有产业结构和体制结构的良好收益预期，形成所谓的认知锁定。

以诺斯为代表的新制度经济学家曾认为，要素相对价格的变化引致的获利机会是人推动制度变迁的核心动力元素。然而，诺斯晚期的研究却意识到，相对价格的变化必须通过参与人事先存在的感知来进行过滤，认为参与人的感知与意识在制度变迁过程中处于核心的位置(即制度变迁的精神驱动)[9]。这种研究结论的差异实质上表明了制度变迁动力结构的变化：从收益驱动转向精神驱动。以诺斯、青木昌彦和鲍尔斯为代表的制度认知主义理论强调：制度变迁本质上是在行动人之间基于认知行为而产生的互动关系中逐步演化的，在这个过程中意识、信念起着核心的作用。行动人对外部环境的多样化感知是产生不同的制度变革路径的关键原因[10]。显然，相比制度中的一般人或参与者，对制度变迁拥有诠释力和主导力的地方政府核心行动者的认知状况，对制度变迁的启动、走向影响巨大。因此，在三种“锁定”形态中，经济性特区治理中的地方政府核心行动者的认知锁定是制度变迁的最大障碍。*严格意义上讲，只有中央政府才是经济性特区治理体制变革最终的决定者和评判者，但考虑到制度变革的复杂性与收益的不确定性，中央政府一般不会主动进行制度创新，相反会鼓励地方政府承担制度创新职能。中央政府主要从经济性收益与社会性收益两个方面对制度创新加以评判，好则赋予合法性、加以推广，不好则叫停。由于地方政府作为一级行政代理人，可以利用政治力量主动地追逐本地经济利益最大化，这使其相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力，因此，由地方政府主导的“中间扩散型”的制度变迁方式有更强的现实基础。当然，企业和居民也会间接影响经济性特区的治理体制变革，但影响力和主导力难以与地方政府核心行动者相比。当地方政府核心行动者陷入认知锁定之后，就会依据所占据的权力优势，形成符合认知、带有明显个人意志色彩的经济性特区治理行动图式，后续的经济性特区治理行为也将按照给定的行动图式以一种不可逆的内在秩序实施，这意味着经济性特区治理决策与行为模式的可选范围会变得更为狭窄，任何企图更改初始选择或现行行动图式的想法会逐步丧失孕发空间，即使落实到行动层面，也会遭遇诸多阻碍。改革开放以来任何制度变革都首先源于一系列认知的变革。毕竟，计划经济思想及体制的多年塑造使人们形成了关于社会主义与资本主义的认知锁定：计划经济等于社会主义，市场经济等于资本主义。这一“锁定”自然又会演化出不同的子认知，并分散于政治、经济和社会生活的各个层面。显然，要在社会主义国家进行市场化改革，就必须首先实现对上述认知锁定的“解锁”。

2.地方政府核心行动者易在经济性特区治理场域中受制于四种制度效应

在经济性特区以某一治理体制为基础运行时，相应治理流程将因制度中的人的适应性而明显减少不确定性、降低交易成本，使现行治理体制会在不自觉的自我强化中持续下去。由此可见，经济性特区治理体制的变革走向在相当程度上取决于地方政府核心行动者对现行制度体制与机制安排的认知态度和变革动力。以下四种制度效应是影响地方政府核心行动者认知态度以及变革动力发生变化的核心因素。

第一，规模效应。区别传统行政区治理体制，经济性特区治理体制的设计成为考验地方政府核心行动者智慧的课题之一。对地方政府核心行动者而言，选取哪种经济性特区治理体制既要依据外在的政治、经济环境，又要进行一定程序上的体制修正来契合本地的治理情境，这显然意味着大量初始成本*针对有形和正式的制度安排与变革来讲，变革成本主要包括以下方面：新制度的规划设计成本、清除旧制度的费用、消除变革阻力的费用、制度变革造成的损失和随机可变性成本。在变革成本中，前两项成本是一般成本概念均包含的内容，而后三种成本则是制度变革所特有的内容，且均与变革阻力有关。的支付。伴随这一治理体制的持续运作，相关配套制度体系与组织机构应运而生，持续的稳定收益(虽然可能是较低的收益水平)也将促成单位成本的下降。面对经济性治理体制变革的多重风险(主要是政治风险和经济风险)，地方政府核心行动者难以有动力在其有限任期内推动治理体制变革，即使地方政府核心行动者进行变革，也仅仅是表象政绩的变革，并不会触及体制的本质。

第二，学习效应。作为非内生性治理模式，经济性特区治理生态存在显著的学习效应或者说示范效应。对地方政府核心行动者而言，理性的策略在于规避体制变革带来的无法确定的政治和经济风险，同时通过有效学习和快速模仿免费享有其他体制创新成果，即各经济性特区的地方政府核心行动者都在不同程度地观望其他经济性特区治理的创新设想、创新方案和初步绩效，并细致观察上级政府的初始反应，从而努力预判出上级政府的最终评价。如果预判为正面评价，则将对上述创新设想及方案加以“名义”上修正，以更快的速度、更大的执行力度和更大的曝光度来吸引眼球，以争夺创新收益。毕竟，环比晋升考核结果是地方政府核心行动者能否取得晋升机会的核心要素，一旦在晋升竞争中落败 ，就意味着荣誉、薪酬、福利等收益难以获取合法增量。具有聚集与放大效应的经济性特区治理竞争是地方政府核心行动者之间晋升竞争的主战场，这也间接论证了为什么各经济性特区之间出现此起彼伏的恶性竞争现象。周黎安认为“地方官员之间对于‘双赢’机会合作动机不足主要源于晋升博弈的零和博弈性质以及晋升竞争的官员之间利益补偿的困难”[11]。在上述背景条件下，任何经济性特区往往都不愿首先进行体制变革，一则不愿意承担创新风险，二则不愿意在取得体制变革绩效后成为其他经济性特区免费学习的榜样。

第三，协作效应。虽然经济性特区承担“先行先试”的功能，但不可否认，在既定的体制框架下，经济性特区治理中的纵横向权力及组织间会产生基于“惯性记忆”般的协作效应。任何经济性特区的率先体制变革均存在与其他相关部门相协调的难题。在缺乏认知沟通的前提条件下，协调成本巨大。因此，协作效应的存在也让地方政府核心行动者在经济性特区治理体制变革中面临一定的风险，因而消解可能的变革意愿。

第四，预期效应。经济性特区治理体制中正式规则的确立将会导致大量的与之相适应的、非正式规则的产生，从而形成对正式规则的补充并且延伸到具体的应用中，这自然会使制度中的人、特别是地方政府核心行动者产生对于该规则的长期性甚至是永久性延存的预期。经济性特区治理体制变革之前，会对原有治理体制延续运行形成稳定的预期，且其他经济性特区仍会按照原有制度规则行事，相应地自己就会首先按照原有制度规则行事，其结果必然是强化原有的制度安排。

综上所述，地方政府核心行动者易在经济性特区治理场域中陷入三重“锁定”状态，也易受制于四种制度效应，这一影响必然会切入地方政府核心行动者的认知结构和行为模式之中，使其陷入对原有治理体制的行为惯性之中。应该说，经济性特区治理体制变革失序的双重外在表征正是地方政府核心行动者行为惯性持续作用的结果。滞后回归表明地方政府核心行动者漠视经济性特区的生命周期规律，囿于现行治理体制带来的稳定收益之中。而加速回归则表明地方政府核心行动者对现行治理体制充满严重的不确定性感知，对原有行政区治理体制充满“留恋”，利用自身对体制变革较强的诠释力和主导力，促成体制加速回归的出现。

结 语

地方政府核心行动者作为经济性特区治理体制变革的主导力量，要实现治理绩效就必须基于经济性特区生命周期规律，动态实现治理体制变革的有序与高效，避免出现滞后与加速回归的失序状况。而要实现上述目标，就必须消除地方政府核心行动者身上源于三种“锁定”形态和四种制度效应而产生的行为惯性，其应对路径应从三种“锁定”形态与制度效应产生的多元因素入手，其中，外部创新环境的改善和内部创新收益的确立应是主要的环节。从经济性特区外部创新环境改善层面看，中央政府应从制度层面对地方政府及地方政府核心行动者的行为进行塑造与规引。从内部创新收益的确立层面看，中央政府或者说上级政府应将经济性特区治理体制创新绩效纳入地方政府核心行动者的“政治锦标赛”①在中国政治场域中，委任制表现为封闭式的“政治锦标赛”体制，即政府官员的晋升竞赛是一种以上级政府(主要是上级政府的主要领导)为评价主体、以可测度指标(主要是经济指标)为竞赛项目的强激励形式。应该说，封闭式的委任制和强激励的“政治锦标赛”相比其他制度体系，对地方政府核心行动者行为模式塑造拥有更强的规引作用。毕竟，对地方政府核心行动者而言，晋升机会是所有资源中最为稀缺的。之中，并通过明晰化的指标设计，实现对地方政府核心行动者的创新动力塑造。

另外，经济性特区的任何体制变革行为必然会触及原有利益格局，必然形成原有体制既得利益群体对体制变革的阻力、体制变革预期收益群体对体制变革的助力。地方政府核心行动者在体制变革中，能否化解阻力、孕育助力是体制变革能否成功的关键环节之一。从体制变革的策略角度来说，地方政府核心行动者必须控制变革信息在相关利益主体间的传播与扩散范围，包括对象选择、披露顺序与披露时机三个部分。如果经济性特区治理体制变革尚未形成明晰路径，地方政府核心行动者就不分对象(主要包括上级政府，同级政府、组织成员，公众)、先后顺序和时机进行披露，甚至是大肆宣传。那么由相关利益主体基于各自利益考量形成的变革方案，诸如赞成、反对、建议和疑虑等多种态度及可能演化成的现实阻力，就都需要地方政府核心行动者花费大量的精力和时间做出回应和化解，且可能引致“学习效应”，成为其他经济性特区模仿的对象，从而缩减体制创新的收益。这些都会消解地方政府核心行动者的变革动力，并实质性地阻碍经济性特区治理体制的变革。

[1] 沈承诚.经济特区治理困境的内生性：地方政府核心行动者的动力衰竭[J].社会科学，2012，(2).

[2] 闫国庆，等.我国开发区治理模式探索[J].管理世界，2006，(1).

[3] 朱永新，等.中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革[M].天津：天津人民出版社，2001：109-112.

[4] 白林，陈钢.产业高地不应成为体制孤岛[J].西部大开发，2002，(2).

[5] ARTHUR W，ERMOLIEV Y，KANIOVSKI Y.Path-Dependent Processes and the Emergenceof Macro-Structure[J].European Journal of Operational Research，1987,(3).

[6] DAVID P.Clio and the Economics of QWERTY[J].American Economic Review，1985,(2).

[7] GRABHER.The Embedded Firm:on the Socio- Eonomics of Industrial Networks[M].London:Routledge,1993:49.

[8] LEONARD-BARTON L. Core Capabilites and Core Rigidities: A paradox in Managing New Product Development[J].Strategic Management Journal，1992,(13).

[9] 王缓,贾生华.中国集体土地制度变迁与新一轮土地制度改革[J].江苏社会科学,2011，(2).

[10] 徐美银,钱忠好.农民认知与我国农地制度变迁研究[J].社会科学,2008，(5).

[11] 周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：上海人民出版社，2008：23.

[责任编辑：巩村磊]

2013-02-10；

2014-11-20

国家社会科学基金青年项目“经济性特区治理体制变革与地方政府核心行动者研究”(11CZZ038)；“新型城镇化与社会治理”江苏协同创新中心资助；苏州大学中国特色城镇化研究中心资助

沈承诚(1981—)，男，副教授，博士，从事生态政治、地方政府治理研究。

D625

A

1002-462X(2015)01-0049-06