未成年人犯罪刑事政策变迁路径<br/>——基于倡导联盟框架的分析

未成年人犯罪刑事政策变迁路径
——基于倡导联盟框架的分析

2015-02-25陈文斌

学术交流 2015年10期

关键词：刑罚变迁子系统

董冰，陈文斌

(1.东北林业大学马克思主义学院，哈尔滨 150040；2.大庆高新区人民检察院，黑龙江大庆 163000)

法学研究

未成年人犯罪刑事政策变迁路径
——基于倡导联盟框架的分析

董冰1，2，陈文斌1

(1.东北林业大学马克思主义学院，哈尔滨 150040；2.大庆高新区人民检察院，黑龙江大庆 163000)

未成年人犯罪刑事政策是一种公共政策。未成年人犯罪刑事政策经历了萌芽期、确立和虚位化时期、初步落实时期、部分内容法定化时期四个阶段。在倡导联盟框架下对未成年人犯罪刑事政策进行分析可以发现，未成年人犯罪刑事政策的变迁受到政策取向学习、政策经纪人、子系统外部事件的影响。但是，其没有发生核心政策以及政策工具的根本改变。其内部的“以教为刑”联盟要想成为未来占主导地位的联盟并将其政策信仰转变为现实的政策，降低与“以刑为教”联盟的沟通难度、突破与“以刑为教”联盟的学习阻力以及在全社会去除镇压报复的观念、形成教育矫治的氛围和取得中央政法委的正式认可至关重要。

未成年人犯罪；刑事政策；倡导联盟；变迁

刑事政策完全具备公共政策的基本特征和政策要素，是一种特殊的公共政策。未成年人犯罪刑事政策是一种具体的刑事政策，当然也是公共政策的一种。未成年人犯罪刑事政策的公共政策属性决定了它和其他公共政策一样会经历一个政策变迁的过程。在未成年人犯罪刑事政策30余年的变迁过程中，变迁是如何产生的，是何种力量促进了这种变迁，在变迁过程中有何种博弈，变迁背后的逻辑是什么？本文在倡导联盟框架下对此进行了分析和解释。一方面，可为未成年人犯罪刑事政策的研究提供一个新的视角，提升未成年人犯罪刑事政策研究的理论品味；另一方面，从历史的视角，检视未成年人犯罪刑事政策的长期发展变化情况，探索并归纳其规律性，总结经验教训，能为未来我国未成年人犯罪刑事政策的走向进行政策预期与设计提供参考。

一、倡导联盟框架与政策变迁

美国政策学者萨巴蒂尔和简金斯-史密斯在对以往政策变迁理论分析研究的基础上于20世纪80年代后期提出了倡导联盟框架。该框架一经提出就被世界范围内的各国学者广泛应用，并在大多数政策领域获得了成功验证。国内也有一些学者将倡导联盟框架用于分析我国婚检政策的转变和医疗卫生政策的变迁、解读我国高职院校招生政策的变迁。

倡导联盟框架认为，解析政策变迁过程需要一定的时间历程(10年以上)和相应的分析单元(政策子系统)。政策子系统由相互竞争的倡导联盟组成。倡导联盟是指具有某种共同信仰体系并能在长时间内协调行动的政策共同体。倡导联盟通过共同的信仰体系而不是利益凝聚在一起，“由来自不同职位(选举的和行政机构的官员、利益集团的领导人、研究者等)并具有以下特征的人们组成，他们：(1)共享一个特定的信仰系统——一套基本的价值观、因果假设和对问题的感知；(2)长时间内对一项协调行动毫无争议。”[1]190信仰体系分为三种结构形态：“第一层是深层核心信仰，包括根本的规范性认知和本体论公理。第二层是政策核心信仰，包括对重要因果关系和问题严重性的认知，是一个联盟区别于其他联盟的根本标志。第三层是次要方面的信念即表层信仰，是以实践经验为基础的工具性认知。”[2]30-31政策核心信仰是联盟的基本粘合剂。政策变迁的两种主要方式分别是政策学习和子系统外部事件冲击。第一种变迁方式主要是通过改变倡导联盟的政策信仰来实现，第二种变迁方式则反映外部环境对政策的影响。其作用机制是“政策子系统中，不同的政策核心信仰会聚集起不同的支持联盟，各支持联盟都力图左右政策的走向；不同联盟为取得有力的竞争地位而发生的互动会导致政策取向的学习和主导性联盟的变化；子系统之外的变量通过影响子系统中行动者的政策核心信仰从而影响政策变迁。”[3]在政策变迁过程中，政策子系统内的政策经纪人发挥着重要作用，调和并促进联盟间的互动关系。

二、未成年人犯罪刑事政策的历史变迁

(一)未成年人犯罪刑事政策的变迁历程

我国未成年人犯罪刑事政策的历史变迁，可以分为四个阶段。

第一阶段，未成年人犯罪刑事政策的萌芽期(1949年—1978年)。新中国成立初期的主要任务是镇压反革命和巩固新生的革命政权，再加上当时未成年人犯罪率较低，虽然通过批复、指示、解答等形式对办理未成年人刑事案件的教育为主和惩罚为辅的指导方针、未成年人刑事责任年龄及死刑和逮捕措施的适用等作出了一些特别规定，但并没有提出具体的未成年人犯罪刑事政策。文化大革命期间，我国的法制遭到践踏、社会秩序被彻底破坏，未成年人犯罪的刑事政策也就无从谈起了。该阶段，先是由于未成年人犯罪现象不突出没有受到足够重视，接着便是1966年开始长达10年的文化大革命，“教育为主、惩罚为辅”的指导方针虽已萌芽，但迅即枯萎。

第二阶段，未成年人犯罪刑事政策的确立和虚位化时期(1979年—2003年)。1978年以来，剧烈的社会变迁带来了社会结构的重大变化并引发了一系列社会问题，未成年人犯罪问题是其中一个比较突出的问题。面对这一严峻的现实，中共中央在1979年8月17日转发《关于提请全党重视解决青少年犯罪问题的报告》中提出“教育、挽救、改造”的方针。1991年《未成年人保护法》、1999年《预防未成年人犯罪法》将该方针完善为“教育、感化、挽救”的方针(六字方针)和“教育为主，惩罚为辅”的原则(八字原则)，并予以法定化。至此，“六字方针”和“八字原则”正式成为我国未成年人犯罪刑事政策。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部以此政策为指导开展了建立少年司法制度的探索和尝试，并通过相关司法解释进行规范，初步建立了未成年人刑事案件侦查、检察、审判和社区矫正制度。最高人民法院还于1995年通过《关于办理未成年人刑事案件适用法律的若干问题的解释》将“六字方针”和“八字原则”注入到刑事实体法中，在定罪量刑上作出了有利于未成年人的出罪化、非刑罚化、刑罚个别化和缓刑适用等方面的相关规定。这一时期“教育为主，惩罚为辅”的原则和“教育、感化、挽救”的方针正式确立并法定化。同时，该政策开始不同程度地注入到刑事程序和实体法中。但从1983年开始持续20余年的严打，使未成年人犯罪刑事政策虚位化，因为“严打政策蕴含着强烈的犯罪化和重刑化观念及行动”[4]，它的“蝴蝶效应”不可避免地影响到未成年人犯罪刑事政策的落实。

第三阶段，宽严相济刑事政策指导下未成年人犯罪刑事政策的初步落实时期(2004年—2007年)。2004年中共中央作出建设和谐社会的重大战略决策及改革和完善未成年人司法制度的重大决定，中央政法委提出要贯彻宽严相济的刑事政策。这标志着党中央执政理念和基本刑事政策的巨大转变，对于未成年人犯罪刑事政策的调整产生了重大的影响。2006年1月11日最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》在完善最高法1995年解释相关规定的基础上，补充规定了未成年人在财产刑、减刑、假释适用上的适度放宽条件和标准。2006 年修订后的未成年人保护法，首次提出对未成年人特殊和优先保护原则。2007年最高人民检察院先后出台了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》和《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，提出要对未成年人犯罪案件依法从宽处理和改革完善未成年人犯罪案件的办案方式以在检察工作中全面贯彻宽严相济的刑事司法政策。总之，该阶段在构建和谐社会的大背景和贯彻宽严相济刑事政策的要求下，未成年人犯罪刑事政策经过进一步的调适，更多地注入相关法律和司法解释之中，可操作性逐步增强。但无论是关于未成年人刑事案件的程序规定还是实体规定，基本上是在社会变迁的压力下被动地对既有制度的改进和完善，且主要是对程序事项的完善，实体事项涉及极少。

第四阶段，“两扩大、两减少”刑事政策指导下未成年人犯罪刑事政策部分内容法定化时期(2008年至今)。2008年底的全国政法工作会议上提出“两扩大、两减少”的刑事政策。此后，中共中央、司法部门、专家学者等围绕改革未成年人司法制度、落实“两扩大、两减少”刑事政策开展了大量的调查研究工作，就对未成年人从宽处理、未成年人前科消灭、非犯罪化、非刑罚化、非监禁化初步达成了一致意见，最终促成《刑法修正案(八)》和修改后刑诉法对未成年人犯罪不构成累犯、未成年人有条件前科消灭、未成年人刑事案件特别程序等作出了明确规定。这一时期，在中共中央关于改革未成年人司法制度的要求和“两扩大、两减少”政策的指导下，在法律上正式确立了未成年人刑事案件诉讼程序，禁止部分不利于未成年人的诉讼制度。同时注重将“两扩大、两减少”的政策融入相关法律和司法解释，开启了非犯罪化、非刑罚化、非监禁化的新篇章。但只是以有限的几个法律条文规定了未成年人刑事案件诉讼程序，其他仍参照成年人刑事诉讼程序，没有对非犯罪化、非刑罚化、非监禁化进行具体规范。

(二)未成年人犯罪刑事政策变迁的基本特征

通过以上分析可以看出，新中国成立60余年来，未成年人犯罪刑事政策从无到有，并根据社会变迁和刑事司法实践进行调适和完善，经历了一个逐步演进和发展完善的过程，顺应了未成年人犯罪刑事政策国家化的趋势，体现了现代未成年人犯罪刑事政策的基本精神，并呈现出以下特征。

一是从刑事司法实践到制度化反馈和立法落实。未成年人犯罪刑事政策演进的方式是明显的政策渐进和演化模式。这是由未成年人犯罪刑事政策变迁的风险性、相关利益方的博弈等因素所决定的。从未成年人犯罪刑事政策演进的历程看，未成年人犯罪刑事政策呈现出“从刑事司法实践到制度化反馈和立法落实”的演绎轨迹。司法实践的探索和反复检验为刑事立法提供了实践根据；最高人民检察院和最高人民法院制定的刑事司法解释和刑事司法类规范性文件为刑事立法的发展完善提供了重要的参考。《刑法修正案(八)》和修订刑诉法关于未成年人的规定，吸收了未成年人审判和检察实践所探索、积累的经验，规定了社会调查、附条件不起诉、合适成年人到场等制度。这种“从刑事司法实践到制度化反馈和立法落实”的政策演进过程是“一个历史的、自然的逻辑推演过程，是梯度发展理论实践的典型中国案例”[5]。

二是从过度功利到注重公平。“在刑事政策上，判断是非或正义与否的标准大体上有两项：一是基于功利进行评价，它属于效率论据的范畴；一是基于道义进行判断，它属于伦理论据的范畴。”[6]从我国未成年人犯罪刑事政策文本的变迁可以看出，我国未成年人犯罪刑事政策在功利与公平的关系上日趋理性化并向公平迈进，反映了从注重功利到注重公平的演变过程。这主要反映在未成年人独立主体地位进一步凸显和追求实质正义的倾向进一步增强两个方面。从最高人民法院1995年解释将“教育为主、惩罚为辅”规定为对未成年罪犯适用刑罚的原则，到最高人民法院2006年解释将“教育为主、惩罚为辅”规定为审理未成年刑事案件的基本原则，再到修改后刑诉法增加规定未成年人刑事案件特别程序，体现了未成年人刑事政策蕴含的未成年人利益优先的价值取向。

三是现代化取向和国际化趋势进一步增强。从1991年参照《联合国预防少年犯罪准则》的规定制定《未成年人保护法》的主要内容开始，现代未成年人刑事政策理念在我国未成年人司法实践中逐步得到重视并不断弘扬，充分显示了我国未成年人刑事政策积极顺应国际化趋势，切实履行和贯彻国际文件和规约的义务和准则的态度。1991年《未成年人保护法》和1999年《预防未成年人犯罪法》将“教育为主、惩罚为辅”的原则和“教育、感化、挽救”的方针法定化，2008年“两扩大、量减少”对未成年人刑事政策的调适，刑事司法实践对未成年人刑事制度的探索和实践，修改后刑诉法规定未成年人刑事案件特别程序，《刑法修正案(八)》对未成年人犯罪适用刑罚增加的从宽处理规定，显示我国未成年人刑事政策已从多方位实现了现代未成年人刑事政策所要求的“非犯罪化”“非刑罚化”“非监禁化”。

三、未成年人犯罪刑事政策变迁路径的倡导联盟框架分析

(一)两个倡导联盟的产生及其信仰系统

未成年人犯罪刑事政策的从无到有体现了新的政策子系统的产生。新的政策子系统的产生主要是由于“许多行动者对于现存子系统对特定问题的忽视感到不满从而谋求建立自己的子系统”[2]24。在原有的刑事政策子系统内，虽然有若干关于未成年人犯罪的指示、解答等，但由于这些指示、解答零散、不系统，而且缺乏配套的操作规定，再加上由于当时的政治环境把打击犯罪作为维护社会主义政权的方式，从而使其无法执行。未成年人犯罪刑事政策应运而生，并通过各种途径渗透到刑事立法、司法、执行等各个方面。在未成年人犯罪子系统出现之初，内部只有一个单一的联盟，即“以刑为教”联盟。随着社会的发展，特别是越来越多的学者参与到未成年人犯罪问题的研究中，未成年人犯罪子系统出现了一些持不同政策信念的行动者，他们以子系统外部行动者出于一定的政策信念进入到子系统中的学者为主，还包括原单一联盟内由于信念改变而分化出来的行动者及家长。由此，“以刑为教”联盟和“以教为刑”联盟形成，前者主要以中央政法委、最高审判、检察、司法机关、公安部和各级政府为代表；后者主要以部分法院、检察院、专家学者、家长为主要代表。

1.“以刑为教”联盟的信仰体系。 “以刑为教”联盟认为，未成年人犯罪与成年人犯罪的性质和原因是相同，其差异仅仅在于犯罪的程度。所以，应在一个刑法框架内规定成年人犯罪和未成年人犯罪，即未成年人犯罪的认定和刑罚裁量应以成年人犯罪的构成及刑罚标准为参照，并按照其各自相应的刑罚种类和幅度进行处罚。未成年人的特殊身份只是定罪量刑时的一个减轻或从轻处罚的情节。“六字方针”和“八字原则”只有在符合罪行法定、罪刑相适应和法律面前人人平等三个普通刑法基本原则的前提下才能适用。未成年人犯罪案件的审理程序与成年人犯罪案件审理程序没有本质的区别，只是可以在成年人犯罪案件审理程序的基础上，根据未成年人身心特点，作出个别特别的规定。总之，对未成年人犯罪，应该先科处刑罚，通过刑罚自身所具有的教化、培养人的功能来实现教育罪犯的效果。 “以刑为教”联盟的政策核心信仰反映了其联盟成员的同质犯罪观、同质刑罚观、报应观念、社会利益优先和追求形式正义等深层核心信仰。“以刑为教”联盟内部虽然在政策核心信仰方面具有高度的一致性，但在如何根据未成年人的身心特点作出特别规定，通过刑罚来实现教育效果等表层信仰方面存在较大分歧。

2.“以教为刑”联盟的信仰体系。 “以教为刑”联盟认为，未成年人犯罪有其特殊的非法内涵，与成年人犯罪有着本质区别，不能根据成年人的同种行为对其类型化，不能完全按照成人的标准去理解、评价未成年人实施的与成年人犯罪有着外观相似性的行为及其结果的意义和性质。对未成年人的违法犯罪行为应以保护处分代替刑罚为原则，以科处刑罚为例外。不能满足于较成年人刑罚减轻或从轻处理、较成年人宽缓处理，必须根据教育目的，从有利于未成年人重返社会的角度，规定其条件与期限，限制其种类及内容。刑罚的适用不在于补偿被害人，不能仅仅以犯罪行为及其客观后果或客观危害程度为根据，而应以未成年人的主观恶性程度、身心发展及其成熟程度和保护教育的必要性为出发点，注重个别化和灵活化，尽量适用非抑制自由意志、干预自由行动的刑罚措施。未成年人犯罪案件的处理程序和方法应多适用转向处分，禁止不适于未成年人教育功能的诉讼程序，其目的在于查清未成年人的性格、生活环境及需要保护的所有情况，从而为作出最终处理提供依据。应建立刑事一体化的特别少年刑法。 “以教为刑”联盟的政策核心信仰反映了其联盟成员的异质犯罪观、异质刑罚观、追求实质正义、未成年人利益优先等深层核心信仰。与传统刑罚思想有本质区别，其思想重心在教育和保护，不在谴责与非难或者报应与威慑。“以教为刑”联盟内部和“以刑为教”联盟内部一样存在分歧，主要体现在是否建立刑事一体化的特别少年刑法、是否单独设立保护处分制度及其范围等表层信仰方面。如有学者认为，“保安处分措施能够对未成年人犯罪预防产生积极作用，我国虽然没有严格的保安处分措施，但具有与此相类似的劳动教养、收容教养、工读学校等，应该在完善这些制度的基础上发挥它们的作用。”[7]

(二)政策取向学习与政策变迁

持有不同信仰体系的倡导联盟，拥有不同的政策偏好和政策目标。“不同联盟中的成员为了推动他们的政策目标的实现而去更好地理解这个世界”[1]203，从而发生政策学习。无论联盟内部还是联盟之间都可以产生政策取向学习。

1.联盟内部的学习。无论是“以刑为教”联盟还是“以教为刑”联盟，为维护各自所倡导的深层核心信仰，都致力于论证如何保留未成人刑罚、如何与成年人刑罚区分、未成年人刑罚的具体种类、形式、条件、范围、内容以及如何使未成年人刑罚符合教育目的。

“以刑为教”联盟内部学习。从1984年10月上海市长宁区人民法院创建我国第一个少年法庭和1986年6月上海市长宁区人民检察院成立我国第一个专门办理未成年人案件的“少年起诉组”开始，法院和检察院系统分别开始了少年审判和检察制度的探索，通过调查研究、总结经验、改革试点基本建立了未成年人审判程序和包括“捕诉防一体化”办案模式、涉罪未成年人庭审教育、社会调查、亲情会见、诉前考察、不起诉帮教、合适成年人参与诉讼等一整套符合未成年人特点的检察工作机制，并先后以几个司法解释进行规范。实际上这是“以刑为教”联盟经过内部学习之后达成了共识，即在现有法律框架内、在成年人审理程序的基础上，根据未成年人的身心特点，作出的特别规定。

“以教为刑”联盟内部学习。“以教为刑”联盟内部学习主要依托中国青少年犯罪研究会、中国刑事诉讼法学研究会等专业研究机构进行。“中国青少年犯罪研究会长期会聚了中国青少年犯罪研究的主体力量，并至少在2002年该学会转归团中央以前，一直是中国青少年犯罪研究‘有意识’的推动和领导组织。”[8]72004年和2008年中央确定司法改革任务以后,诉讼法学研究会等研究机构在“以教为刑”联盟的内部学习上发挥了主要作用。如中国刑事诉讼法学研究会于2011年10月28日在成都召开年会，围绕未成年人刑事诉讼程序的构建等问题进行了深入研讨。最高人民检察院检察理论研究所于2010年6月在湖北省宜昌市召开了“附条件不起诉制度”研讨会等。

2.联盟间的学习。每个联盟为了使自己的政策主张取得竞争优势，会竭尽全力分析对方的优缺点，在吸取优点为我所用的同时，对缺陷大加挞伐，由此产生联盟间的学习。两个联盟的学习主要通过合作调研、参与未成年人相关试点制度的设计、参与未成年人相关政策制定和立法等方式进行。

“以教为刑”联盟一开始就认识到了要推行自己的政策信仰必须与司法机关进行合作，并进行了一系列的试点制度设计和合作调研活动。“1984年11月我国第一个少年法庭的建立，就是华东政法学院青少年犯罪研究所与上海市长宁区人民法院合作调研后的产物，而少年司法实践的每一次重大探索都能看到学术界的影响。”[8]252006年12月11日至12月23日，中央综治委预防办牵头组织了中国青少年犯罪研究会与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央联合组成专题调研组，就少年司法制度建设工作进行调研。2009年6月13日至6月14日，中央综治委预防办、上海市人民检察院、最高人民检察院侦查监督厅、中国青少年犯罪研究会和华东政法大学共同在上海举办了“少年司法改革与宽严相济——未成年人轻罪记录消灭制度理论与实践研讨会”，就“未成年人案件刑事污点限制公开”制度等未成年人案件检察工作制度进行了研讨。

而在相关政策制定和立法的前期，两个联盟会通过承担相关研究课题、参加政策制定和立法座谈会等形式提出自己的政策主张，听取不同意见，各方都试图说服更多的政策参与者支持自己的议案，主动征询对方的意见以达到对方对自己的政策主张感兴趣并予以接纳的目的。在文本出台之后，两个联盟还会以征求意见为契机开展学习。在刑事诉讼法修改过程中，2003年10月至2011年5月，全国人大法工委召开了6次座谈会征求意见。在未成年人保护法修改过程中，仅“2006年2月中下旬，全国人大内务司法委员会就先后召开四次座谈会，听取20多个中央有关单位和10多位专家对未成年人保护法修订草案建议稿第八稿的意见”[9]。两个联盟在内部和联盟之间的学习过程中，各自在回应质疑的同时关注对方的政策倡导，修正自己的政策主张，最终将“六字方针”和“八字原则”作为未成年人保护法、预防未成年人犯罪法和未成年人特别的程序的指导原则，并在《刑法修正案(八)》中规定了前科消灭等制度，在修订刑诉法中规定了特别程序。

(三)政策经纪人的作用

由于影响因素的多样性和复杂性，政策变迁过程中容易出现政策僵局情况。要打破这种政策僵局就需要政策经纪人发挥作用。在未成年人刑事政策变迁过程中，权威决策者(中共中央及其所属的中央政法委)和一线行动者(最高人民法院和最高人民检察院)充当了政策经纪人的角色。

中共中央及其所属的中央政法委，是未成年人犯罪刑事政策的制定和调整主体。“一方面，它们受到决策时间的约束，不可能允许政策变迁过程因政策僵局而无限期地受到阻滞……另一方面，有些决策可以经民主协商而达成一致，但有些决策(例如价值冲突、利益分配)必须通过集权的强制性选择方能达成一致……”[10]面对未成年人犯罪刑事政策在严打政策下虚位化的现实，中共中央通过《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》等一系列文件，为未成年人犯罪刑事政策定下了基调，在未成年人司法制度上主张进一步改革和完善未成年人刑事程序即建立未成年人特别刑事程序；在未成年人刑事政策的价值取向上选择了注重对未成年人的保护和教育，强调对未成年人的非犯罪化、非刑罚化、非监禁化；在前科消灭制度上，强调建立未成年人轻罪记录消灭制度。2008年底的全国政法工作会议上通过提出“两扩大、两减少”的刑事政策再次强调对未成年人的非犯罪化、非刑罚化、非监禁化。

除了权威决策者在高层的政策考量之外，最高人民法院和最高人民检察院也是积极的政策倡导者。他们在未成年人刑事政策变迁过程中也充当着政策经纪人的角色。与权威决策者不同，他们试图调和倡导联盟之间冲突的基础和动力源自其从事未成年人刑事案件检察和审判工作的实践经验。最高人民检察院和最高人民法院在工作中积累了大量有利于保护教育挽救未成年人的有效经验，并通过司法解释将部分经验予以制度化和规范化。由于这些经验被实践证明是正确的、有效的，更具说服力，更容易被两个联盟所接受。如未成年人刑事案件污点限制公开、扩大缓刑适用、未成年人法律援助、不起诉制度、合适成年人在场及社会调查等均被现行《刑法》《刑诉法》所吸收。

(四)子系统外部事件的影响

倡导联盟框架认为，政策变迁过程受到政策子系统外部因素的影响。从未成年人犯罪刑事政策政策变迁历程中可以发现，未成年人犯罪刑事政策的变迁同样受到了外部事件的影响。

一是改革开放的全方位推进。伴随着经济全球化的发展，刑事政策国际化的趋势也愈加明显。1978年以来的30余年间，我国改革开放不断深入、参与全球化的程度也不断加深。我国先后批准了北京规则、利雅得准则，签署了《儿童权利公约》《儿童生存、保护和发展世界宣言》等国际法律文件。有关未成年人犯罪的法律制定和修改势必顺应刑事政策国际化的趋势，将这些文件的基本精神和原则体现到国内法中。从1991年制定的《未成年人保护法》、1999年制定的《预防未成年人犯罪法》到2006年修改的《未成年人保护法》、2011年的《刑法修正案八》、2012年修改后的《刑事诉讼法》，再到最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等出台的相关司法解释和规定，都体现了相关国际准则的指导思想和原则的要求。

二是和谐社会构建的不断深入。自2004 年中共中央提出构建社会主义和谐社会以来，和谐社会的构建从社会管理创新、法治建设等多个方面不断深入。未成年人犯罪不仅是衡量社会道德水平的一个重要标准，也是阻碍和谐社会构建的一个毒瘤。对未成年犯罪人限制刑罚适用，注重通过教育来挽救，体现了宽严相济的刑事政策，是构建和谐社会的必然要求。而这种观念与“以教为刑”联盟的政策主张相符。2004年以后的未成年人刑事政策朝着“以教为刑”联盟靠近。

三是公共舆论的变化。2004年，“尊重和保障人权”正式成为我国宪法的基本原则。保障人权逐渐成为社会公众的自觉追求。儿童优先和特殊保护理念逐步深入人心，社会公众普遍认为要认可与尊重未成年人的主体性地位，对未成年人的刑罚要轻缓处理，将人权保障作为刑法改革和发展的一个首要价值追求，切实维护违法犯罪人的合法权益。公共舆论的变换对“以刑为教”“以教为刑”联盟的影响是不同的：后者获得更多的民意支持，争取到更多的联盟资源，而前者则受到更多的约束，其以刑为教的政策倡议只能在教育的前提下调整刑罚的合理性与适度性，从而充分发挥刑罚教育和矫治犯罪人的目的。

四、结论

从以上对未成年人犯罪刑事政策变迁的梳理和分析可以看出，其没有发生核心政策以及政策工具的根本改变，而是原有政策的细微修补,是明显的政策渐进和演化。竞争性联盟没有发生更替，“以刑为教”联盟及其政策主张仍然占据主导地位。其原因在于：一是政策学习发生在政策核心信念的实际经验的认识和工具性信息的认知层面。而且“行动者倾向于接受那些肯定已有信念的信息，而筛选掉那些不和谐的信息”[1]203，加深了双方的沟通难度，构成了联盟双方学习的强大阻力。二是“以刑为教”联盟在未成年人犯罪刑事政策子系统中仍有巨大的权力影响，中央政法委等政策决策主体没有对未成年人刑事政策子系统强加变迁影响。三是通过刑罚来实现教化功能的传统思想仍根深蒂固。

由此可见，“以教为刑”联盟要想成为未来占主导地位的联盟并将其政策信仰转变为现实的政策，降低与“以刑为教”联盟的沟通难度、突破与“以刑为教”联盟的学习阻力以及在全社会去除镇压报复的观念、形成教育矫治的氛围和取得中央政法委的正式认可至关重要，“以教为刑”联盟要实现自己的政策目标任重道远。

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〔责任编辑：王宏宇马林〕