论我国当前“压力维稳”体制：问题与制度化转型

杨志玲，杨梦梦，史世奎

（1.云南大学 党委统战部，云南 昆明 650091；2.云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091；3.云南建工集团 国际工程部，云南 昆明 650000）

论我国当前“压力维稳”体制：问题与制度化转型

杨志玲1，杨梦梦2，史世奎3

（1.云南大学 党委统战部，云南 昆明 650091；2.云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091；3.云南建工集团 国际工程部，云南 昆明 650000）

“压力维稳”体制是我国当前维护社会稳定的主要措施，随着社会的发展，这种体制面临着日益严重的内部逻辑困境和社会困境。一方面，“稳定”概念的错位，维稳对象异化，维稳手段极端化；另一方面，这种体制不断受到市民社会发展的挑战，社会矛盾积累，维稳成本高企，政府公信力下降。鉴于此，有必要对其进行制度化转型，设定政府的行为边界，加强相关领域的法制建设和促进公民的政治参与，并力行行政问责制，建立社会的动态稳定机制，实现转型社会的有效治理。

压力维稳；问题；制度化；转型

近年来，维稳成为一个具有极高政治热度的词汇。任何有关地方政府运用强有力手段维护地方稳定（即“刚性维稳”）的新闻报道都能挑动公众敏感的神经。这一方面反映出社会转型期稳定问题的社会共识，另一方面也反映出公众对当前“刚性维稳”体制的忧虑。是故，在此社会转型的关键时期，对当前的“刚性维稳”进行理论和实践反思，进而在法治与制度语境下探讨其转型目标和路径，构建新的稳定创建、维护机制，是理论界和政界面临的重要课题和挑战。

一、“压力维稳”的内涵与特征

压力型维稳体制是指在“当前中国的政治架构中，各级党委、政府为了实现本地的社会经济发展，完成上级分配的指标任务，而构建一套将行政命令与物质利益、官员职位升迁相结合的工作机制的组合”［1］。

压力型社会维稳机制主要包括三个方面：一是社会维稳工作的分解机制。各级党委、政府为了做好社会维稳工作，将维稳工作层层分解，维稳任务被量化，如将群体性事件、越级上访与集体上访数量等指标化，根据本地实际情况逐级分配，通过签订责任状的形式规定完成。二是地方官员的政绩考核机制。在“稳定是第一责任”的现实政治语境下，地方政府承担着“一票否决制”与“零指标”等体制内考核压力，地方政府官员的各种奖励、升迁等完全与压力型维稳考核机制有关，地方政府往往不去真正解决社会矛盾，而是动用一切资源与手段控制上访数量，维持表面的社会稳定，从而达到上级部门的维稳考核指标。三是严格的领导干部问责制度。在2009年中共中央与国务院联合印发的《关于党政领导干部问责的暂行规定》中明确了对党政官员进行问责的范围。

在此体制下，地方政府建立层级较为复杂的维稳办公室。维稳办公室一般由政法委领导兼任维稳办主任，从公安、法院、检察院、信访、纪委、民政等部门抽调人员。维稳办平时主要职责是收集、掌握、上报影响稳定的重要信息和情报，为党委和政府决策提供依据；对不稳定因素组织排查调处；组织、指挥、协调有关部门对影响社会稳定及突出事件进行处置等。同时，在乡镇、社区和厂矿企业都建立了维稳办公室的分支机构。如此，政府编织起一个无形网络，力图实现对社会的渗透和控制。

压力维稳机制有如下几个方面的特征：第一，压力维稳重视事后处理胜过源头预防；第二，压力维稳重视基层，注重“实战”；第三，压力维稳使政绩考核功能异化；第四，维稳成本高，投入大。［2］这些特征不仅影响了“压力维稳”体制的运行，同时在某种程度上造就了其治理绩效和发展轨迹。

二、“压力维稳”体制存续困境

“压力维稳”体制是我国转型社会时期特有的社会管理体制之一。其本意是为了维护社会的稳定，但是由于受各种因素的影响，“压力维稳”体制逐渐异化，面临着自身的逻辑困境和社会生存困境。

（一）“压力维稳”体制的自身逻辑困境

“维稳”政策包含着一系列的价值、目标、对象、组织与手段的预设，这些因素共同构成了维稳政策体系。毫无疑问，稳定是当前我国的社会共识。但是，这丝毫不能构成当前“维稳”政策和体制的合理性注解，也不能掩盖其逻辑困境。

1.“稳定”概念错位

“维稳”中的“稳定”，是一个外延极宽泛的概念，包括治安管理、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导、突发事件处置、易肇事肇祸人员的服务管理、刑满释放解除劳教人员的服务管理等一系列工作，这些工作涉及公安、信访、民政、司法等若干不同部门。

这种稳定有三个明显特征：第一，它是以政治权力的排他性和封闭性为基础的政治稳定；第二，它以社会绝对安定为管治目标，把一切抗议行为，如游行、示威、罢工、罢市、罢运等都视为无序和混乱，都要采取一切手段压制或打击；第三，它是以国家暴力为基础，依赖对意识形态和社会组织的控制，具有非程序的法制性。［3］故，有学者将之归纳为“刚性稳定”或“静态稳定”。

回顾历史，“刚性稳定”仅在前工业化时代和苏联式计划经济体制下存在过。随着资本主义的兴起和全球化的发展，市场经济按照资本的原则实现了对世界的重塑，人类再也回不到“鸡犬相闻、守望相助”的小农社会。资本的流动和增值特征要求构建超越小农经济和计划经济体制的动态的“现代的稳定”，“其运行机制能够容纳、疏导政治主体的利益关系和利益矛盾，具有适应外部环境变化和系统内诸要素及其相互关系发展变动的控制和调适能力，逐步实现各种政治体制的创新和变革。”［4］

二战后，西方发达国家建立了较为完善的社会管理体制，通过国家与社会的有效互动，实现了社会的动态稳定。因此，面对现代西方社会频发的示威和游行，我们很少用“动荡”或者“不稳定”这样的字眼来进行描述，原因即在此。与之相反，苏联计划经济下的“稳定”却孕育了僵化，并直接导致了苏联的解体。借鉴历史经验，未来我们要建立的只能是能够容纳多种政治主体和政治博弈活动的动态稳定社会管理机制。

总而言之，“压力维稳”所要维护的是一种过时的稳定观，这种稳定观与现代社会特征和发展趋势相左。随着市场经济的发展，日益增长的现代因素将最终摧毁任何试图重回“传统稳定”机制的努力。历史也将会证明这种努力不过是一场拿破仑二世式的国家管理方式而已。

2.维稳对象异化

近年来，受国际环境的影响，恐怖主义和民族极端势力开始勾结并在我国的若干地区制造了一系列严重事件，给地区乃至全国造成了一定的恐慌。党和政府采取一切手段同之进行了坚决的斗争，并维护了社会的稳定。与此同时，随着我国进入痛苦的转型期，群体性事件多发。有些群众采取了较为过激的做法进行信访和申述。这些群体性事件在一定程度上影响到了当地的社会秩序，并给当地群众的生产、生活造成了一定的影响。受政治利益的影响，地方政府官员对事件的定性极容易出现偏颇，形成僵硬固化的维稳观，将群众利益诉求与表达视为社会不稳定因素，禁止弱势群体维权。如此一来，弱势群体的维权行为就成为地方政府社会维稳压制的对象。

就当前中国的国情和未来的发展而言，当前对中国的稳定影响最大的便是国际恐怖主义、民族分裂活动以及境外势力的破坏活动。他们企图利用转型期内矛盾多发的有利时机，实现自己不可告人的目的。从逻辑上讲，这些才是我国维稳的主要对象。虽然群体事件高发也会影响当地的社会秩序，但是其鲜能影响中国社会的稳定，甚至在某种程度而言，其是中国社会转型的伴生物，具有必然性，也将构成未来我国社会转型的动力之一。因此，在处理这类矛盾时，要把握好度，既不忽视，也不夸大。

然而，在当前的维稳实践中，地方政府把后者当作了主要的维稳对象，并为此投入了大量的精力，严重影响了政府其他职能的发挥。维稳对象的异化，不仅反映了当前政府维稳理念的缺失，同时其也将直接影响维稳政策的效果和发展趋势。

3.维稳手段极端化

理论上而言，维稳手段的选择与运用强度不仅受政治主体可支配资源总量的影响，同时也会受政治主体对政治客体行为认知的影响。对于恐怖分子、民族分裂势力制造的恐怖事件，应该用专政的方法，调动尽可能多的政治资源与之进行坚决的斗争；而对于性质有别于此的群体事件，则应在现有的法制与政治框架内，通过调查研究，多方沟通，协商解决。

然而，在现实生活中，地方政府维稳工作粗糙，手段简单。一方面，简单定性人民内部矛盾，将之意识形态化和政治化，视之为影响稳定的“不和谐因子”；另一方面，则是在具体处理中，倾向于使用暴力手段，通过恐吓、限制当事人行动自由的方法来压制问题，使其不致影响政治考核和升迁；如果暴力手段不奏效，则反过来会使用经济的手段，通过收买、补偿等方式息事宁人。

维稳手段的极端化反映了地方政府在压力维稳体制下可选择的政策空间狭小，政府可以调动的政治资源总量有限。同时，我们必须看到的是，维稳手段的极端化是维稳对象异化的逻辑延伸，在没有从根本上解决对象异化这个问题之前，维稳手段极端化仍将持续，并产生日益严重的社会后果。

（二）“压力维稳”体制的社会困境

任何政策和政治体制的产生与发展都是以一定的政治生态和社会环境为基础。政治生态和社会环境的变化将会从根本上决定特定政策和体制的存在与消亡。当前，随着我国社会环境和政治生态的变化，“压力维稳”政策与体制在自身的逻辑困境之外，正在面临着越来越多的质疑和批评。

1.中国市民社会的挑战

公民社会是在市场经济条件下以个人利益为基础建立起来的现实社会。公民社会意味着每个国民和国家之间订立了由宪法和法律保障的政治权利和义务之间的相互交换的社会契约。为了保证契约的完整履行，博弈的手段就是民主与法治。

随着市场经济的发展，我国的市民社会逐渐发育。一方面，随着公民受教育程度的提高，公民的法律和权利意识越来越高。他们越来越多地表现出了较高的政治热情，并积极参与到各种政治讨论和政治实践中，在现有的制度基础上运用法律的手段与政府进行政治博弈，并对他人进行权利救济。随着社会结构、社会关系、社会价值观念的变化，以及法律规则的建立健全，公民的权利意识不断增长，未来维权行动也将不断增多。

另一方面，以2008年的汶川地震为契机，非政府组织开始逐渐取得政府的认可，并开始获得较大的发展。据学者保守估计，当前中国的非政府组织至少也有38万个之多。［5］虽然，这些非政府组织在组织、经济、人才等方面还存在着稚嫩之处，但是已经开始在地方社会治理，如环保、文化建设、扶贫等方面与政府合作，守望相助，积极开展对弱势群体的权利救济，并取得了积极的成果。

公民社会的发展将在国家与社会之间拓出一个有意义的空间，使公民的平等政治法律地位得到保障、所有意见得到表达、公民能够介入影响政治与法律的过程，公民社会的一般政治法律交往网络能够发展，并对政府的行为产生制约。这极大压缩了维稳体制存在和发展的社会空间和可能，并使政府业已异化的维稳行为时刻面临着政治伦理的考验。

2.“压力维稳”体制下社会矛盾汇聚

“强力控驭下的矛盾的积聚和对抗，一旦失去控制，就会出现政治动荡。”［4］维稳对象之一的群体和上访事件产生的原因，是社会转型期间利益格局的调整和制度不健全综合作用的结果，归根结底是利益之争。解决这些事件的根本方法，不能局限于具体事件中政府与利益相关者的博弈和压制，而是应该建立更广泛的利益调整机制，调整国民财富的分配，建立更公平的社会。

然而，当前的维稳体制一味地注重于具体问题的平息，一方面没有根本解决具体问题的勇气和信心，只求其不影响相关官员的考核和升迁；另一方面，事件平息后，却没有利用有利的社会和政治环境据此对具体制度进行调整和改进，仍然继续着公权的任性。

无论我们如何评价这个政策的初衷，维稳体制实施数年后，我们面对的不是更加和谐的社会，而是群体事件持续增多和政治不认同的持续发酵。这是我们必须正视和亟待改进的现实。

3.维稳成本高企

作为一项政策活动，维稳需要耗费各种人、财、物等经济性投入，并可能导致许多非经济后果，这些均须计入维稳成本之内，做出综合考量，相比收益，维稳所造成的成本非常惊人。

就经济成本而言，维稳费用已经成为地方政府重要的支出。现行维稳形成典型的“劳动密集型”工作模式，安排了大量财政供养人员，这使得维稳开支中，人头支出部分十分惊人，更不用说装备以及公务支出，在此影响下，全国的维稳费用高企。2011年中国公共安全支出预算数为6244.21亿元，略高于国防支出预算的6011.56亿元。［6］

就社会成本而言，静态维稳损坏良性社会适应与整合机制，通过动员方式进行维稳又破坏了社会行政法治，压力型维稳阻断公共信息沟通机制，影响市民社会的正常发育。地方政府获得了更为宽泛的社会管理权力，继续着全能政府的治理原则，屡屡越过公私界限，挤压与践踏私域及公民自由。这不仅激化了官民矛盾，根本上来说，亦阻滞了宪政及公民社会的成长与发育。最近经常见诸报刊的‘被精神病’现象即为典型例证，有媒体惊呼，“类似的事件接连发生，照此下去，每个人都随时有可能‘被精神病’的危险”。

相较于成本而言，维稳所带来的经济发展环境、制度创新空间、公民个人某些政治能力增长的收益却是单薄了些。甚至可以说，这些成绩的取得是中国社会多种有利因素共同作用的结果，殊难将之归于一家之功；同时，在维稳制度以外，定有其他更为经济的手段来获得这些收益。

4.政府公信力下降

在压力维稳体制下，由于政府经常采取极端的措施对社会进行压制，一些利益受损的弱势群体，缺乏正常利益表达的机制和手段，在政策制定中处于弱势地位，权利受到侵害，这是造成公众对公权力行使不满的制度性根源。同时，公众对公权力的违法违规、不作为、乱作为存在一种负面情绪。地方政府在公权力行使中的政策不公平、执法不公平以及司法裁判不公平极大削弱了其公信力。例如，征地拆迁引起的维权行为，城管粗暴执法引发的社会骚乱，环境保护问题引起的集体行动等，都与公权力的行使直接关联。一些集体上访和群体性事件的发生并不完全是基于利益冲突，而在相当程度上是基于一种伦理的紧张或人格的冲突甚或情绪的爆发。

三、困境下的“压力维稳”转型

“压力维稳”体制的制度化转型，一方面，必须正确区分当前影响我国政治、社会稳定局面的两种不同性质的因素，对于民族分裂分子、恐怖分子我们要维持现在的高压态势；对于因利益之争而起的群体事件，则需要通过制度建设，运用民主和法治的手段予以解决；另一方面，“压力维稳”体制的转型，必须立足于现有的制度框架，在总结过去维稳经验、教训的基础上，充分借鉴发达国家社会管理的经验，进行制度创新，推动“压力维稳”体制的转型。

笔者以为，当前我国“压力维稳”的制度转型，应从以下几个方面进行努力。

（一）合理设定政府行为边界

“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”［7］（P342）当前，我国的公共权力得不到约束，侵犯公民私人领域、社会资源分配有失公允的现象时有发生。这种现象也间接乃至直接地导致群体事件的发生。例如，在当前较为敏感的征地拆迁中，土地的定价权完全掌握在政府手中，而不是土地所有者，一旦不从，则需要面临着强制拆迁的后果，从而导致农民与政府关系的紧张。

因此，为维护政治和社会的稳定，必须合理界定政府的行为边界，“把权力关进制度的笼子”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”。政府要改变过去过多地直接配置资源和过度参与经济活动的做法，回归其公共利益的代表者、社会冲突仲裁者的角色，在社会利益冲突中充当裁判员，而不是运动员。只有这样才能维护政府的公信力，才能成为维护社会稳定的最后一道防火墙。

（二）建立完善的法律制度

当前，我国已经初步建立了法律制度框架使得社会各方面开始做到有法可依。但是，另一方面我国的法律还不完善，无法适应我国日益加速的社会变革，使得其在调整我国社会、经济关系方面的功效还比较薄弱。

当前我国应该着重在问题多发的征地拆迁、矿产开发、医疗、教育、司法等领域进行法制建设。从稳定的根源上考虑，我国应该根据近年来社会、经济的变革和法律实践进一步完善、健全相关领域的法律制度，进一步规范相关领域的交易规则，保障公民的合法权益。同时，根据此过程所暴露出的贪腐行为，抓紧时间制定、修改《官员财产申报法》、《政府信息公开法》，加强社会对官员和政府行为的监督。

对于群体性事件本身，则尽量不立法，即便立法，也应以效力层级较低的临时性部门规章或地方规章等形式出现。例如，我国《刑法》以及公安部颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》等有待于进一步商榷与完善。总之，对于当事人必须给予足够的政治宽容，防止矛盾的进一步激化。

（三）完善公民政治参与机制

在现代国家，公民通过政治参与可以同政治系统进行意愿沟通，将公民自己的利益诉求表达给政府，使政府的决策建立在民意的基础上。因此，“民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民意愿和选择之间的矛盾。”［8］（P9）

在当前干群关系、政府与社会关系紧张的情况下，“表面上看，人们对权利的获享和行使，使个人与个人、民众与政府、社会与国家之间的分裂和对抗得以显化，但实际上，现代权利制度不会激化只会容纳社会共同体的分裂与对抗并将其保持在适当的范围内，通过权利义务关系的调整使其得以缓释。这是解决社会冲突的制度化方式。”［9］（P11）可以说，当前我国民众所能享受的权利不是太多了，而是太少了。公民的很多权益得不到保障，无法对公共权力进行社会制约，无法通过合法的途径维护自己的利益，导致社会矛盾积累，群体事件多发，政府公信力弱化。

因此，当前我们必须进一步“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求利益表达、利益协调、权益保障渠道。”［10］（P38）只有这样，才能及时疏导民众的不满，释放社会发展产生的紧张感，缓和国家与社会、不同利益群体之间的关系，实现社会稳定。

除此以外，还必须进一步健全行政问责制度，延长问责期，实行重大项目终身负责，对于涉事官员进行行政问责，已构成犯罪的要坚决追究其法律责任。

［1］杨雪冬.市场发育、社会成长和公共权力建构［M］.郑州：河南人民出版社，2002.

［2］于建嵘.压力维稳的政治学分析——中国社会刚性稳定的运行机制［J］.战略与管理，2010，（4）.

［3］于建嵘.当前压力维稳的困境与出路——再论中国社会的刚性稳定［J］.探索与争鸣，2012，（9）.

［4］郑慧.“政治稳定”概念辨析［J］.社会主义研究，2002，（4）.

［5］贾西津.中国公民社会的现状与前景［EB／OL］.http：／／www. 360doc.com／content／08／0415／07／19446_1191011.shtml.

［6］大焕.维稳成本为何这么高？［EB／OL］.http：／／www.chinaelections.org／newsinfo.asp？newsid=206847.

［7］阿克顿.自由与权力［M］.北京：商务印书馆，2001.

［8］蒲岛郁夫.政治参与［M］.北京：经济日报出版社，1989.

［9］夏勇.走向权利的时代——中国公民权利发展研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2000.

［10］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012.

On the Current Pressure M aintenance System of China：Problem s and Institutionalized Transformation

YANG Zhi-ling1，YANGMeng-meng2，SHIshi-kui3
（1.United Front Department of the Party Committee，Yunnan University；2.School of Public Administration，Yunnan University，Kunming，650091，Yunnan，China；3.International Engineering Department，Yunnan Construction Engineering Group Co.，Ltd.，Kunming 650000，Yunnan，China）

Pressuremaintenance system is themainmeasure to keep social stability in our country.However，with the development of the society，it is faced with increasingly serious internal logic and social dilemma，such as dislocation of the concept of stability，alienation of the object，and extremalization ofmeans on the one hand；and continuous challenge of civil society development，accumulation of social conflicts，high cost of keeping stability and weakening of the government credibility on the other hand.In view of this situation，it is necessary to carry out the institutionalized transformation，including setting up the boundaries of governmentbehavior，strengthening legal construction of related areas and promoting citizens'political participation，so as to establish a social dynamic stabilitymechanism and realize effective governance of the transitional society.

pressuremaintenance；problems；institutionalized transformation

C912.68

：A

：1006-723X（2015）09-0092-05

〔责任编辑：左安嵩〕

杨志玲，女（白族），云南大学党委统战部教授，主要从事思想政治教育、中国政府与政治研究；

杨梦梦，女，云南大学公共管理学院2014级硕士研究生，主要从事中国政府与政治研究；

史世奎，男，云南建工集团国际工程部职员，主要从事中国政府与政治研究。