东亚海洋争端与中国应对

刘 瑞，袁学哲

（1.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012；2.四川理工学院 政治学院，四川 自贡 643000）

东亚海洋争端与中国应对

刘 瑞1，袁学哲2

（1.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012；2.四川理工学院 政治学院，四川 自贡 643000）

海洋争端是当前东亚区域不稳定的重要因素，也是中国国家安全的主要威胁。东亚海洋争端表现出多边化、长期化和低烈度性的显著特征。国际体系的嬗变与单元层次的战略调整推动了东亚海洋争端的演化。中国应当采取低成本、低风险、高效率的应对措施，在对内层面优化海洋安全组织体系和力量体系，对外层面积极推行海洋外交。

东亚；海洋争端；国际体系；海洋外交

进入21世纪的第二个十年，中国与东亚海上邻国围绕岛屿主权与海洋资源的争端时有发生。海洋争端的频发对中国海洋权益和周边环境构成严重威胁。准确分析当前东亚海洋争端的态势与动因，科学制定维稳与维权相得益彰的海洋政策尤为紧迫。本文拟对东亚海洋争端的广延性、持续性和烈度进行审视，从体系和单元两个维度分析海洋争端的动因，并为中国东亚海洋维权提出对策建议。

一、东亚海洋争端特征

在海洋世纪，国家安全利益边界发生拓展，海洋领土主权与陆地领土主权同样是国家坚决予以维护的核心利益。海洋能源资源作为一种战略性资源支撑着国家的生存与发展。海洋公共安全往往关乎每一个公民的生命与财产。利益的重要性和零和性使东亚海洋竞争加剧，海洋安全结构出现持续动荡。东亚海洋争端就广延性看，多边化趋势明显；就持续性看，长期化态势浮现；争端烈度表现出可控性。

（一）海洋争端的广延性：多边化

就广延性而言，东亚海洋争端关涉主体众多，而且多元主体间相互联动，导致争端趋于多边化。日本“作为海洋国家，在维持和发展‘开放安定的海洋’时，要发挥主导性的作用”。［1］东海成为中日战略博弈的主战场，两国之间的岛屿争端、划界争议、资源争夺以及军事争斗日益白热化。中韩专属经济区划界久拖不决，渔业纠纷发生频率逐渐增加。南海争端涉及众多行为体和几乎亚太地区所有国家的直接或间接行为，［2］（P3～9）已经形成了“六国七方”介入，“四国五方”军事占领的武装割据局面。美国企图从维护一个开放的东亚地区海洋系统中获益，因为该系统可以支撑美国的全球和国家安全战略，确保美国的经济进入该地区并维持其在本地区的政治影响力。［3］（P10）日本和韩国在南海航行自由、贸易、能源安全以及力量投送方面存在着重要利益。

日本将海洋合作作为日菲战略伙伴关系的重要支柱，除了提供10艘巡逻船和增强通信系统之外，日本与菲律宾在海岸警卫队能力建设方面加强合作，并在人力资源开发方面加大支持。［4］安倍提出继续向越南提供巡逻船。［5］越南和菲律宾极力主张将南海问题“东盟化”，希望东盟以集体行动向中国施压。2014年7月，菲律宾在东盟外长会议召开之前努力与文莱、马来西亚、越南和中国台湾地区举行会谈，呼吁各方在对待中国问题上统一立场。［6］此外，东亚海洋争端国积极推动国际舆论，使争端显现出国际化趋势。东亚海洋争端广延性不断拓展，管控难度逐渐加大。

（二）海洋争端的复杂性：长期化

海洋争端的复杂化决定了东亚海洋安全博弈将是一个长期过程，而且各相关主体间战略互信不足以及争端管控机制的缺失又延缓了争端解决的进程。近年来，随着中国海洋力量崛起，日美对中国海洋力量和海洋维权手段产生猜疑，联手炮制“中国海洋威胁论”。2012年2月日本防卫省防卫研究所发布《中国安全战略报告（2011）》，提出“中国海权威胁论”。报告认为“中国海军开始着眼于建立堪与美国的海上军事优势相对抗的海军力量。中国海军战略和作战范围已经超越了第一岛链而逐渐朝着第二岛链扩大。”［7］（P66）2013年美国的美中经济与安全评估委员会发布中国年度报告，大肆渲染中国海洋力量的增长。“美国海洋情报局预计到2020年中国将拥有313艘核潜艇和342艘水面作战舰艇，其中包括大约60艘可携带洲际导弹及反舰巡航导弹的核潜艇以及75艘水面作战舰艇。”［8］（P215）该报告对中国处理东亚海洋争端表示出不信任态度，认为“中国并不打算通过多边谈判和国际法律判决程序，而是将利用其以日益增长的力量作支撑的强制手段迫使邻国承认中国的主张。”［8］“中国海权威胁论”不仅使中国与美日两国战略互信降低，而且增加了周边国家对中国海洋崛起的疑惧。菲律宾外交部长担忧中国调用大量军事和准军事化船只在苏岩礁和仁爱礁威胁其海洋安全。［9］战略互信的普遍缺失使争端各方在海洋争端管控与争端解决上很难达成有效共识，海洋争端将长期存在。

此外，目前存在的《南方各方行为宣言》和《中日东海问题原则共识》尽管在一定程度上促进了争端的缓和，但由于缺乏法律约束，在争端解决方面并不能充分发挥效力。南海争端不仅变成美日牵制中国在东亚崛起的战略工具，而问题进一步国际化和复杂化，更使争端在可见未来无解决之望，出现了长期化的趋势；武力争端的戾气也不断累积。［10］由此可见，在海洋利益矛盾激化的情况下，东亚双边海洋争端存在复发的可能，争端的持续将是长期性的。

（三）海洋争端的烈度：可控性

东亚海洋争端中力量对峙的主要目的是威慑和显示存在，争端烈度在整体上是可控的。一方面，相关各方并不愿看到战争的发生。在霸权相对衰落期，美国在参与东亚海洋事务方面表现出强烈的实用主义，并不愿意发动代价高昂的战争。日本的军事右倾化行为给东亚海洋安全带来了巨大风险，但并不意味着日本向中国的全面挑衅或蓄意发动战争。在黄岩岛和钓鱼岛争端中，各方虽然都做出“不怕决一死战”的态势，但可以看出武力并不被各方认为是优先选择。［11］（P11）可见，当前东亚海洋争端处于低烈度层次，走向战争的可能较小。

另一方面，即使在出现海洋争端的情况下各当事方仍保持理性、克制，并且通过多渠道的沟通合作努力控制争端的升级。目前，中日之间建立了海洋事务高级别磋商机制，就海洋安全保障和海上危机管理等问题进行定期磋商，努力寻求海洋争端的解决路径。2010年中日钓鱼岛撞船事件发生后，中方持续做出反应与日方交涉，使争端在短时间内得以缓和。2012年钓鱼岛国有化事件使中日海上争端趋于紧张，但并未持续升级，双方都采取“冰冻”措施。2012年中菲黄岩岛对峙一个多月，中国打出维权“组合拳”，实现了对中沙群岛的实际控制，双边争端基本得到解决。由此可见，尽管在广延性上看，当前东亚海洋利益竞争加剧，争端复杂程度提高；在持续性上看，战略互信和争端管控机制缺失，海洋争端长期化，但海洋争端的烈度是可控的。力争降低争端升级的风险，维护和平、发展与合作的地区环境仍是各国共同的利益所在。

二、东亚海洋争端动因审视

东亚海洋争端的发生与发展受体系与单元的双层影响。主要海洋大国权力比变化和力量结构的失衡加剧了海洋体系的不稳定性。单元主体海洋战略的调整使区域海洋安全陷入困境，强化了各国间的海洋竞争。

（一）体系环境：多极竞争趋势加剧

当前国际体系处于转型期，新兴经济体群体性崛起，西方大国整体性低迷，国际格局朝着多极化趋势发展。国际体系变迁引发东亚海洋安全环境的嬗变，新老海洋强国权力对比发生变化。中国海洋力量崛起，美国海洋霸权弱化，崛起国与霸权国战略竞争加剧。

近年来，中国做出了“由陆向海、陆海兼备”的战略转变，努力建设海洋强国。随着新军事变革的兴起，中国逐步加快海军现代化建设步伐。2012年中国第一艘航空母舰“辽宁号”结交入列，意味着中国海洋崛起取得突破性进展。中美海洋力量差距的缩小一定程度上弱化了美国的海洋霸权，使中美两国海洋领域互疑增加。美国将中国海洋力量崛起看作对其海洋霸权的威胁，认为“中国海军现代化的目标就是取代美国在西太平洋的影响力。”［12］中国学者认为：“在东亚，海权大国美国的战略目标就是把陆权大国中国的影响限制在欧亚大陆范围内，使其不向海上扩展。”［13］（P8）政治互信的缺失给东亚海洋体系环境增加不稳定性，在一定程度上刺激了海洋争端的发生。

而且，当前东亚海洋体系力量结构的调整出现了不利于中国海洋安全的失衡状态。美国通过加强同盟关系、调整前沿军事部署，利用海洋联盟遏制中国。2010年美国出台了《海军作战构想》白皮书，提出在区域层次上以争端管控为重点，主张“部署决定性的海上力量限制区域性武装争端”，以海上力量的优势维持地区稳定，“在区域性的混乱影响全球系统之前对其加以预防或限制”。［14］在这一战略指导下，美国不断加强东亚海洋部署和同盟关系，积极介入东亚海洋事务。在东北亚，美国加强了与日本的防务合作，推进导弹防御系统，在军事技术和人员方面加强交流与合作。美日深化联合作战计划，不顾中国反对将夺岛演习常态化。在东南亚，美国深度介入南海争端，加强与东南亚国家军事合作，为中国海洋崛起制造对手。2011年6月27日，美国参议院通过决议，对中国在南海的“骚扰”进行谴责，主张美国加强在南海的军事存在。［15］菲律宾除加紧对美军购，还与美国商谈了“重启苏比克和克拉克军事基地问题”。［16］2010年美国派航空母舰访问越南，并与越南在南海争议海域进行了联合军演。

美国加强与东亚盟国的海洋安全合作，为其盟国采取对抗行为提供了后盾，为中国制造了强势对手，在整体上强化了东亚海洋辖区内各国的战略竞争。此外，同盟的加强也增加了争端主体对争端形势判断的直觉错误，小国会误判大国的支持程度，也会低估争端方的维权决心，在一定程度上提高了争端诱发的概率。

（二）单元选择：海洋战略的调整

受地理条件的影响，东亚沿海各国对海洋具有天然的依赖性。随着新型经济体的崛起以及海洋世纪的到来，东亚海洋辖区内各主体海洋意识进一步增强。调整海洋战略，争夺海洋利益成为各国共同的选择。

在东北亚，安倍上台后推出“安保三箭”，日本军事右倾化明显。《防卫计划大纲》提出加强威慑与应对能力，发展高效联合的防卫力量，全面提升自卫队在周边岛礁的应对能力。［17］《中期防卫力量整备计划》规定了未来五年日本防卫预算的增加以及海上自卫队武器装备的加强。［18］《国家安全保障战略》是日本首个外交与安全政策的综合方针，提出日本维护国家安全的综合手段，其中包括加强同盟关系。20世纪90年代以后，韩国提出“大洋海军”计划，积极推行国家防务改革，加快海军力量建设和战略部署调整。

在东南亚，2007年越南通过了《至2020年越南海洋战略》，提出了构建海上立体防御体系、形成多层防御岛链，扩大国土防御纵深的战略构想。［19］（P13）菲律宾阿基诺三世近年来一方面努力提高国家武装力量作战能力，加快军事现代化进程；另一方面利用美菲同盟强化之际，在南海争端中表现强硬。

三、中国的应对措施

中国东亚海洋维权应重视手段的综合性和灵活性，在对内层面完善海洋安全体系，整合海洋维权手段，提高维权效率；在对外层面积极开展海洋外交，加大涉海外交宣传，参与构建海洋争端管控机制并推动海洋合作进程，实现海洋维权的低成本与低风险。

（一）对内层面：完善海洋安全体系

中国国家海洋安全利益依靠国家海洋安全体系进行保障并实现。健全完善的海洋安全体系应当科学合理地整合政治、经济、外交与军事等多种维权手段，使各要素发挥1+1＞2的战略合力。海洋安全体系的完善工作应从组织体系和力量体系两方面开展。

第一，优化海洋安全组织体系。科学的海洋安全组织体系是海洋安全力量发挥效能的制度保障。我国海洋组织体系在纵向上有中央与地方两级；在横向上由国务院领导下的十多个涉海部门组成。目前，统一决策的缺失难以保证维权行动的高效一致，条块分割的机构设置造成重复建设、重复执法的高成本和分散执法的低效率局面，因此，厘清海洋安全决策、协调与执法之间的关系是海洋组织体系完善的首要工作。此外，国家海洋委员会是中国维护海洋权益的真正中枢，与作为执行机构的国家海洋局相比，海洋委员会对中国海洋战略显然将起到更大作用。［20］中国应尽快建立国家海洋委员会，发挥其高层次议事协调机构的作用。国家海洋委员会应在国家安全委员会的宏观指导下，由相关涉海部门和海洋专家组成定期会议机制，就海洋安全重大问题进行统筹规划，保证海洋决策的科学性与权威性。而且应当协调各相关部门的维权职能，加强多种维权手段的相互支持与配合，提高海洋维权的主动性与灵活性。

第二，强化海洋安全力量体系。在海洋维权中实行对称性报复并进行威慑是表达承诺与决心，避免对方误判的重要策略。有效的威慑必须以强大的海洋力量为后盾。因此，中国既要加强海洋军事力量建设又要整合海洋执法力量，并使军事力量与执法力量相协调，为国家海洋权益的护持提供可靠保障。

首先，优化海洋军事力量。海洋军事力量是国家海洋力量体系的支柱，新军事变革带来了海上作战方式的根本性变化，给中国海军现代化提出了新的要求。中国海军必须充分吸收和利用最新科技成果，推动海军信息化发展，提高新型武器装备。按照近海防御的要求，海军应注重提高近海综合作战力量现代化要求，提高远海机动作战、远海合作与应对非传统安全威胁能力，增强战略威慑与反击能力。［21］同时，加强海洋军事力量建设，必须遵循有限海权原则。其次，应整合海洋执法力量。海洋执法力量的合理运用既可以有效护持本国利益又可以避免直接出动军事力量引起的争端升级。与美日韩等国相比，中国缺乏统一的海洋执法力量体系，海洋执法装备也与别国存在差距。整合海洋执法力量成为应对频繁的周边海洋争端的必然要求。2012年国务院进行了大部制改革，重组国家海洋局，将原国家海洋局海监、公安部边防海警、农业部中国渔政和海关总署海上缉私警察四个部门整合，以中国海警局的名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。国家海洋局的重组一定程度上推进了海上统一执法，有助于执法效率的提高，但这只是海洋执法力量整合的阶段性成果。中国海警队伍的整合不是各支队伍的简单相加，而是要在人权、财权、事权等多方面进行调整和归并，理顺海警内部的分工协作及执法流程，提高执法效能。［22］（P87）

（二）对外层面：积极开展海洋外交

海洋外交在海洋争端管控、海洋利益护持方面具有突出作用。积极开展海洋外交，将完善的海洋安全体系与灵活的海洋外交手段相结合，实现对内与对外的良性互动是中国维护东亚海洋权益的必然选择。

第一，加大涉海外交宣传。在海洋维权中，决策者既要向外界表明保护海洋利益的坚定决心又要避免使对方感到威胁；既要发出寻求缓和的信号又要避免使对方误判为屈服。随着中国的崛起，周边国家对中国愈加警惕，对中国海洋力量的崛起抱怨增多。“中国海洋威胁论”的抛出使中国海洋外交陷入被动。同时个别国家对中国和平发展战略存在误判。中国应当利用政府和民间双重轨道加大涉海外交宣传，并通过媒体向外界发出准确、清晰的信号，争取海洋维权的主动性。

第一，官方层面在涉海外交宣传中应利用高层领导人互访的双边机会和多边国际舞台反复表明我国维护海洋权益的决心，并以官方文件、声明等形式系统介绍本国维护海洋安全的坚决立场与政策。其次，涉海民间外交虽然不具有官方外交的直接性和权威性，但是它有利于促进国家外交思维从“单轨”到“多轨”方式的转变。［23］（P74）此外，应挖掘媒体在涉海外交宣传中的传播能力，让国际社会更加广泛清晰地了解中国政策，了解海洋岛屿主权的历史证据与法理依据。

第二，积极参与海洋争端管理。海洋争端的发生与升级将给争端当事方都带来损失，是争端各方“共同的敌人”。管理海洋争端和维护海洋权益都应是一国海洋政策的目标。中国作为东亚地区大国应积极倡导并参与海洋争端管理。海洋争端管理需要畅通的沟通渠道、规范的管控机制以及权威的国际组织。当前东亚海洋争端管控机制水平较低，并不能够满足危机频发的东亚海洋局势。中国应当积极推动区域海洋争端管理机制，用国际机制的可预见性与合法性引导海洋争端的解决。并应与地区各国努力提高现有双边和多边海洋事务磋商机制的实际效能，共同构建海洋争端管理的权威组织。中国只有真正提供地区安全公共产品，与各相关国家相互沟通与协商，才能与各当事国增信释疑，才能顺利地在国际法和国际海洋法的指导下解决地区海洋争端，维护本国利益。此外，中国应善于运用海洋外交的合纵连横，以低成本的途径化解危机，避免争端升级。利用周边各国海洋矛盾罅隙，防止海洋争端的南北联动，降低岛链围困的地缘压力。

第三，积极开展海洋合作外交。在海洋战略转型中，海洋利益和海洋责任同步提升，因此，推动东亚海洋合作进程，促进区域各国海洋关系的发展是中国实现海洋强国的必然要求。在海洋低敏感领域充分发挥海洋合作外交的影响力，不仅可以抑制中国海洋非传统安全的潜在威胁，促进本国海洋经济的发展，而且可以增进区域各国间的认同感，为海洋争端机制的构建提供互信基础，推动海洋综合安全利益的实现。首先，中国应当以“命运共同体”的新视角看待东亚海洋安全，履行大国责任，在海洋生态环境保护、防灾减灾以及科研领域提供技术支持；在海洋通道安全维护、打击海盗以及跨国犯罪等领域发挥建设性作用。其次，中国应积极提供海洋公共产品，让周边各国共享海洋经济发展成果，就海上共同开发与相关各国进行磋商，积极推动蓝色经济合作。

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［23］马建英.海洋外交的兴起：内涵、机制与趋势［J］.世界经济与政治，2014（6）.

M aritime disputes in East Asia and China's Reaction

LIU Rui1，YUAN Xue-zhe2
（1.School of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012，Jilin，China；2.School of Political Science，Sichuan University of Science and Engineering，Zigong 643000，Sichuan，China）

Maritime disputes are important factors of instability in the area of East Asia，also major threats to China's national security.East Asiamaritime disputes have significant characteristics ofmultilateral，long-term and low-intensity.The transformation of the international system and the strategic adjustmentof states promote the evolution of the disputes.China should adopt reactivemeasures of low cost，low risk and high efficiency tomaintain ourmaritime rights and interests.At the internal level，we should optimize the organization system and the power system ofmaritime security.At the external level，we should actively promote sea diplomacy.

East Asia；maritime disputes；international system；sea diplomacy

D814.9

：A

：1006-723X（2015）09-0024-05

〔责任编辑：左安嵩〕

刘 瑞，女，吉林大学行政学院2014级博士研究生，主要从事东北亚国家间关系研究；袁学哲，女，四川理工学院政治学院副教授，博士，主要从事东北亚国家间关系研究。