党的领导：依法治国的中国式命题

摘要:在推进依法治国中坚持党的领导是一个中国式的命题。这是由近代中国政党引导国家建设的历史逻辑和中国共产党先锋队的内在属性决定的。党的领导和依法治国是一致的，其契合点是党与人民利益的一致性，其协同促进性体现在:一方面，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导为依法治国提供方向保证和力量支撑;另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治。依法治国有利于党的领导方式和执政方式更加科学化、民主化、规范化，有利于党和国家长治久安。坚持党的领导，必须加强和改善党的领导，必须使党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。

文献标识码: A

文章编号:1006－723X( 2015) 07－0001－06

基金项目:中国人民大学2014年度拔尖创新人才培育资助计划成果;北京市教育委员会共建项目( 2014010033)

作者简介:滕明政，男，中国人民大学马克思主义学院2013级博士研究生，主要从事马克思主义中国化和当代国家治理问题研究。

法治是世界政治发展的潮流。党的十八届四中全会顺应这一潮流，第一次以中央全会的形式研究部署依法治国问题，通过了《中国共产党中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确了全面推进依法治国的总目标、基本原则和主要任务，回答了党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题，旗帜鲜明地指出党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，有针对性地回应了人民群众呼声和社会关切。

一、推进依法治国必须坚持党的领导

科学认识事物就要从事物的历史生成及其内在属性进行把握，否则就不能完整准确地认识，很多西方人很难理解为什么中国推进依法治国要坚持中国共产党的领导?因为很多西方人不理解中国共产党的本质及其与国家的关系。与西方选举型政党不同，中国共产党是圣贤型政党。它不是国家制度的产物，而是国家制度的创立者;它不以竞争上台为旨义，却以执政为民为宗旨;它不是普通的政治组织，而是民众的先锋队。这种历史生成和内在属性决定了在依法治国问题上，中西方差距很大，在西方政党是依法治国的中立者和执行者，在中国政党是依法治国的参与者和建设者，依法治国必须坚持中国共产党的领导。

(一)政党引导国家建设是近代中国的一条基本经验

一个国家选择什么样的主义、走什么样的发展道路，是由这个国家面临的历史性课题所决定。在近代中国，各种主义和思潮都进行过尝试，资本主义道路没有走通，改良主义、自由主义、社会达尔文主义、无政府主义、实用主义、民粹主义、工团主义等也都“你方唱罢我登场”，但都没能解决中国的前途和命运问题。 ［1］问题的关键就在于没能找到帝制崩解后如何凝聚人心、汇聚力量的道路，解决外敌入侵境况下中国社会的“一盘散沙”。须知欲达到万众一心的局面，必有强大统一的领导核心来担当，即必须要有一个具有高度组织性、代表性和行动力的新团体来完成对一切社会资源的有效整合，唯有马克思列宁主义、毛泽东思想指导下的中国共产党，现实地承担了这一历史任务。 ［1］( P30)因此，与西方先有国家制度后有政党不同，中国是先有政党后有国家制度。换句话说，中国的政党是为建设新社会、新国家而产生的，其使命是要建构一套新的国家制度体系，即国家制度是政党发展的产物。 ［2］这样一条发展道路决定了中国共产党是中国现代国家建设的领导力量和中心支柱，也就决定了政党引导国家建设，而不是国家建设培育政党是近代中国发展的鲜明特点。所以，政党引导国家建设的历史逻辑，决定了作为国家制度建设重要内容的法治建设也必须坚持党的领导。

(二)中国共产党是“中国之谜”的谜底

近代以来，中国从一个积贫积弱、任人宰割的“东亚病夫”，先是摆脱“三座大山”的压迫，实现国家独立，民族解放，而后又是以GDP年均10%的增长率，连续增长30年，经济总量一跃成为世界第二，成为世界举足轻重的超级大国。于是很多外国人研究中国奇迹的秘密是什么?在他们看来，这个国家走的道路是违背西方“主流”的，政治上没有多党制、经济上没有私有化，应是死路一条，而中国却走得有声有色，令西方瞠目结舌。与此同时，很多和中国境遇相似的国家发展不起来，或发展得不理想，而中国却成功了，不是一般的成功，而是创造了“人类历史的奇迹”。别人走几百年的路，中国在短时间里走完了。很多外国学者试图概括中国成功的经验，但大多没有说到点子上。什么“国家资本主义”、“专制统治加市场经济”等等，其实“中国之谜”的谜底很简单:那就是因为有了中国共产党。 ［4］中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，它始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。也正因为如此，早在哥本哈根国际研讨会上，有识之士就明确提出了“把中国共产党带回到中国政治研究中”的呼吁，主张把中国共产党作为中国政治研究的焦点。 ［5］( P2)因此，中国共产党先锋队的内在属性决定了中国共产党能够执好政，能够领导好依法治国。

二、党的领导和依法治国是一致的

党的领导与依法治国不是矛盾的、对立的，而是一致的、协同促进的，这是因为中国共产党的立党宗旨就是全心全意为人民服务，党与人民的利益是一致的。坚持党的领导为依法治国提供方向保证和力量支撑，贯彻依法治国有助于提升党的建设科学化、民主化水平。“党纪严于国法”恰恰表明党的规矩意识、法治思维，党的领导就表现在党在守规矩、讲法治方面做得更好，是党的理论自觉和使命担当的鲜明体现。

(一)党与人民利益是一致的

马克思、恩格斯指出:“过去的一切运动都是少数人的或少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立运动”， ［6］( P411)并且在这场运动中的共产党人“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。”正是这种利益的一致性，从根本上决定了党的主张和人民的主张也是高度统一的。毛泽东指出:“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民利益工作的”。 ［7］( P1004)“完全”，就是百分之百，也就是说，我们共产党人存在的意义就是为人民服务，如果不为人民服务那就没有存在的必要了;“彻底”，就是贯彻到底，也就是说，不管在什么时候，不管做什么工作，都应该真心为人民谋利益，而不是虚情假意。党与人民利益统一的重要途径，就是通过权力机关制定或通过宪法法律，把党和人民的意志、主张上升为国家的意志、主张，成为全社会一致遵循的行为规范和准则。因此，党与人民利益的一致性是党的领导和依法治国的重要契合点，坚持党的领导和推进依法治国都是为了更好地建设我们的国家，更好地实现广大人民群众利益。

(二)党的领导和依法治国是协同促进的

《决定》明确指出:“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。” ［8］一方面，社会主义法治必须坚持党的领导。其一，党的领导为依法治国提供方向保证，我们要建设的法治中国是社会主义的法治中国，要走的法治道路、理论、制度本质上是中国特色社会主义道路、理论、制度在法治领域的具体体现。其二，党的领导为依法治国提供力量支撑，在今天的中国，经济成分多样化、社会组织形式多样化、就业方式多样化、分配方式多样化和利益关系多样化，整个社会出现“原子化”的趋势，如果没有一个强有力的领导核心，社会就会有被撕裂的可能。所以，习近平强调:“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。” ［9］另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治。其一，依法治国事关党和国家长治久安。在中国，先有政党后有国家制度，即先有中国共产党后有新中国的宪法，进一步讲中国共产党领导的合法性不是宪法法律赋予的，而是由革命成功赋予的，再加上中国长期封建社会的浸染，如果没有很好的自制与它制，就容易凌驾宪法法律之上。 ［10］( P174)文革十年动乱的深刻教训也在此。所以邓小平强调:“为了保障人民民主，必须加强法制建设，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” ［11］( P146)在邓小平看来，必须把党的领导纳入社会主义法律的框架内，此后的“八二党章”和“八二宪法”对这一点做了明确规定，指出“党必须在宪法和法律的范围内活动”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。其二，依法治国使党的领导方式和执政方式更加科学化、民主化、规范化。汉代王符讲:“法令行则国治，法令驰则国乱”，亚里士多德也曾说过:“法律是最优良的统治者”。法律以其普遍使用性、稳定性、长期性等规范了政治生活各个主体的行为，成为人们的最大公约数。顺应人类政治文明发展的潮流，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身在宪法和法律范围内活动，使党获得了人民信赖和支持，有助于走出“塔西佗陷阱”，更好地带领人民全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦。所以，习近平指出:“全面推进依法治国，有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命。” ［12］

(三)“党纪严于国法”并不意味党的领导与依法治国是冲突的

“党纪严于国法”仅仅是针对作为先锋队的中国共产党员而言的，党纪对于全体国民并不具有普遍适用性。之所以提出“党纪严于国法”就在于中国共产党是先锋队，而不是一般的政治组织。先进性是马克思主义政党最鲜明的特点，是写在这个政党旗帜上，是这个政党安身立命之本。共产党创立时，人员物资等极度匮乏，共产党只能通过“三大纪律”“八项注意”等对自己队伍严格要求，保持自身先进性，以吸引广大民众加入到中国共产党，跟随中国共产党干革命。因此，严明的纪律是共产党发展壮大的根本，是共产党优于国民党等其它政党的真正优势，是共产党的核心软实力。这种传统被继承下来，形成了共产党人的治国理政的内在逻辑——要想吸引民众必须自身具有先进性，要想自身具有先进性必须严明自身纪律。所以，共产党总是提出比一般人更严的要求，于是就形成了共产党的党纪严于一般的国法。正因为如此，董必武指出:党员犯法要加重治罪， ［13］( P58～59)不管官有多大、功劳有多大都要严格地执行法律，一视同仁、一律平等，党员要带头守法，党员犯法罪加一等。宪法法律是在党的领导下制定的，但并不意味着党有超越宪法法律的特权，相反，先锋队的属性要求共产党不仅要遵守国法，而且要比一般人更守法。

三、坚持党的领导必须加强和改善党的领导

治国先治党。这就要求党要领导好依法治国，首先要依规管好党治好党，使党在遵守党规党纪和宪法法律方面做好表率，使人们树立知规矩、懂规矩、守规矩的意识;要顺应民心集中精力解决好党内腐败问题，扎扎实实办好令人民满意的这件事，赢得人民对党员干部领导人民推进依法治国的信任和信心;要系统而全面地规划党的建设，着力建设学习型服务型创新型马克思主义执政党，全面提升党建科学化、制度化、规范化、程序化水平。

(一)依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障

办好中国的事情关键在党，是中国政治运行一条重要律令。体现在法治国家建设上就是，只有把党管好治理好，国家才能治理好建设好。其一，党章是管党治党的总章程，依规管党治党首先要维护党章的严肃性。每一名党员都要无条件地履行党章规定的义务，遵守党的纪律。各级党组织要切实把党章作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据。切不可把党章仅仅放在架上，挂在墙上，念在口上，就是不落实到行动中，甚至连党章规定都记不清，弄不明。其二，党员是党规党纪和宪法法律的共同适用者，依规管党治党要把党规党纪与宪法法律衔接好。制定党规党纪要与宪法法律相承接，不能违背法的精神。但由于党是肩负神圣使命的政治组织、是先锋队，所以党规党纪也要对社会主义法治建设具有引领作用，党应成为社会主义法治的“试验场”，一些具有前瞻性的，暂时不具备在全社会实施规范、要求可以现在党内实行，调整完善以备时机成熟时在国家层面施行。此外，还要注意及时将中共自身实践的有益成果通过法定程序转化为国家法律法规，保证党的路线、方针、政策得到贯彻。其三，政党代表国家形象，依规管党治党要使党成为遵纪守规，模范践行宪法法律要求的模范。榜样的力量是无穷的，党若能依规管好党治好党，那么必然会赢得人民信任，获得依法治国的巨大推动力。但如果党员干部在遵守党规党纪出了大问题，那么依法治国也是很难推进下去的。在这一点上，邓小平曾告诫我们:“领导干部不做出好样子，就带不出部队的好风气，就出不了战斗力。”［11］( P124)

(二)严明党纪、严惩腐败是人民群众对依法执政的期望

中国共产党是一个有着8650多万党员的超大规模的政党，没有严明的纪律章程很难保证全党意志统一，步调一致，很难在全球高风险社会领导人民建设中国特色社会主义事业，所以治党务必从严。其一，严明党纪、严惩腐败是赢得人心的重要举措。早在中央领导集体交接班时，邓小平曾嘱托第三代中央领导集体，要扎扎实实做几件人民满意的事情，以取信于民。他特别强调当务之急要抓好党的建设，指出:“要聚精会神地抓党的建设，这个党该抓了，不抓不行了。” ［14］( P314)在邓小平看来，“我们一手抓改革开放，一手抓惩治腐败，这两件事结合起来，对照起来，就可以使我们的政策更加明朗，更能获得人心。” ［14］( P314)习近平当选中央总书记的第一份政治宣言就是“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，治国理政采取的重大举措就是高强度反腐倡廉。其二，党风廉政建设和反腐败是一场输不起的斗争。 ［15］殷鉴不远。国民党因腐败丧失民心，最后失掉政权;苏共反腐不力，成为“唯一一个在自己的葬礼上致富的政党”。习近平郑重指出:“党面临的最大风险和挑战是来自党内的腐败和不正之风。”他告诫全党:“我们党的执政基础很牢固，但如果作风问题解决不好，也就可能出现‘霸王别姬’这样的时刻。” ［16］( P101)其三，扎好笼子、严格执纪，形成“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的良好氛围。制度要于法周延、于事简便，制度要成为硬约束。制度的生命力在于执行，党规党纪面前所有党员一律平等，不留口子，不搞例外，要在党内首先做到“有好党规党纪可依”“有党规党纪必依”“执行党规党纪必严”“违反党规党纪必究”，一定要坚持不懈、久久为功，让人民看到实实在在的变化，回应人民对严明党纪、严惩腐败的期望，赢得人民对依法执政、对依法治国的信赖和支持。

(三)“三型”马克思主义执政党的党建目标是法治思维的重要体现

党的十八大科学而系统地总结了改革开放以来的党建实践和党建经验，对新时期党建工作做出重要战略部署，强调围绕“一个总要求”，通过“四大考验”，化解“四大风险”，战胜“两大历史性课题”，抓住“一条主线”，推进“五位一体”建设，提升“四种能力”，最终实现建设学习型服务型创新型马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业领导核心。其一，“型”表征着中国共产党对制度化定型的探索。 ［17］“型”者，《说文》中解释为“铸器之法也”，内含有“模型”“样板”之意。“学习型服务型创新型”不仅表征着中国共产党要将学习、服务、创新这些先进内容作为自己的追求，即要使这些内容成为中共自身的重要品质;而且表明中国共产党对这些内容的追求是一种制度化的追求，即党建依靠制度、建设制度，把中共建设成为一个制度化的新型政党。其二，制度化建党是邓小平以来中共党建的重要追求。在南方谈话中，邓小平指出:“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。” ［14］( P372)这一追求为此后的中央领导集体所承继，十八大以来，以习近平为总书记的党中央更加重视制度建设，强调要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。其三，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。在我国，各级领导干部绝大多数都是由党员担任，党员干部是依法治国的重要组织者、推动者和实践者，他们对依法治国的理解领会、贯彻执行在很大程度上决定了整个中国依法治国的成效，所以加强依法治国，首先要加强党的建设，把党建设成学习型服务型创新型马克思主义执政党，建设成推动依法治国的中坚力量。

四、把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面

宪法规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。习近平指出:“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上”， ［12］( P3～8)使党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。真正实现依法治国基本方略与依法执政基本方式相统一，党总揽全局、协调各方与人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作相统一，党领导人民制定和实施宪法法律与党坚持在宪法法律范围内活动相统一。

(一)党要领导立法

这就要求党善于使自己的主张通过法定程序成为国家意志。它包含了两层含义:其一，领导立法的目的是使党的主张成为国家意志。党在立法中要恪守以民为本、立法为民理念，倾听民声、反映民意、集中民智、解决民怨，忠实地代表最广大人民的根本利益，使党的主张与人民的意愿相结合，把党的路线方针政策上升为制度、法律，成为党更好执政为民的承诺和依据，成为人们普遍监督和遵循的准则。其二，领导立法的程序要体现党的领导。《决定》指出:“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。” ［8］

(二)党要保证执法

这就要求党的各级组织要为国家机关依法行使职权提供必要的保证，推动其完成执法活动，切实维护公民的合法权益。主要有四点:其一，执法机关中的党组织要充分发挥好政治领导功能，确保执法为民;其二，执法机关中的党组织要积极发挥好监督作用，确保执法机关不懈怠、不懒政，有作为、有操守;其三，执法机关中的党组织要坚决抵制执法中的不正之风，确保执法机关公正执法。其四，执法机关中的党组织要促进执法，不能干涉执法、阻拦执法。《决定》强调:“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。” ［8］

(三)党要支持司法

这就要求党的各级组织要支持人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权、检察权，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。依法独立司法是依法治国的基本要求，也正是基于此，司法才成为维护公平正义的最后一道防线。它有两点要求:其一，任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情。其二，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。《决定》强调:“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。” ［8］

(四)党要带头守法

这就要求各级党组织都要在宪法和法律范围内活动，全体党员都要模范遵守宪法和法律。宪法法律的生命在于执行，宪法法律的权威也在于执行。宪法法律是党领导人民制定的，立法者若不守法则法无权威。共产党员是先锋队员而不是普通的法务工作者，必须以身作则，带动全民守法。否则，党怎么能够要求全社会遵守宪法和法律，又有什么威信领导人民建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会。维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。《决定》强调:“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。” ［8］《韩非子·有度》有云:“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，习近平也曾明确指出:“把党的领导贯彻到依法治国的全过程，各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。”［16］( P123)

总之，独特的文化传统、独特的历史命运、独特的国情，注定了中国必然走适合自己特点的发展道路，决定了中国的法治道路必须坚持党的领导。在推进依法治国中坚持党的领导合情合理，并不输理。我们要有高度的道路自信、理论自信和制度自信，要以我国改革开放和现代化建设的实际问题、以我们正在做的事情为中心，着眼于马克思主义理论的运用，着眼于对实际问题的思考，着眼于新的实践和新的发展，更好地把党的领导和依法治国统一起来，调适发展。决不能因为中国的法治道路不同于西方，就妄自菲薄，怀疑、贬低甚至否定我们自己的法治发展道路，非要倒向西方，那是真正的不自信，是无助于解决中国问题的。早在80多年前，毛泽东就曾明确提出:“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况。” ［18］( P 115)同样，今天中国法治道路的成功也要靠我们了解中国情况，走适合中国的法治发展道路。