强化依法监管 确保食品安全——以云南为例

作者简介:杨惟钦，女，云南大学法学院讲师，法学博士，主要从事民商法、经济法研究。

摘要:食品安全关乎民生，决定着人民群众的身心健康与食品产业的发展，而云南的食品安全监管工作面临食品行业整体水平不高、食品产业从业人员受教育程度普遍偏低、法律意识不强、传统饮食习惯的多样性与边贸互市增加了食品安全监管难度等问题，必须通过建立健全食品安全监管体系、创新监管机制、完善法律法规体系等举措，不断提高食品安全监管的社会实效，共铸食品安全监管的社会共治合力。

文献标识码: A

文章编号:1006－723X( 2015) 07－0070－06

一、新时期对食品安全的再认识

民以食为天、食以安为先，食品安全问题是基本民生问题，关乎国民生命健康与综合国力的提高，亦关乎食品产业的国际竞争力。党的十八大确定了全面建成小康社会的总目标，习近平总书记把让人民过上更好的生活作为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，而食品安全的确保亦是保障人民生活水平的重要方面;同时食品安全保障体系完善与否是衡量国家发展、社会进步的重要指标。习近平总书记在中央农村工作会议上强调:“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’。” ①

(一)对“食品安全”概念的认识

食品安全早已成为全社会广泛关注的问题，亦经常成为各种媒体报道讨论的焦点。《世界粮食安全国际约定》 ②中首次将“食品安全”一词作为正式法律概念提出。其后，随着社会的发展变化，尤其是生产方式的变革，“食品安全”的社会理解与认知也随即发生了巨大的变化。对食品安全的关注已经不再停留于供给量的充足与质量的无毒无害，而是进入到了全面性、系统性、综合性、潜在性、长远性的食品安全认知阶段。这一阶段我们不仅要对治关乎食品安全的“质量性问题”，即确保食品的无毒无害;亦要对治食品安全的“营养性问题”，即确保食品对人体健康的良性影响;更要对治食品安全的“长效性问题”，即确保食品长期性、潜在安全风险的不存在，以保障国民远期身体素质的提高。“食品安全”在我国法律规制层面被广泛适用是20世纪90年代末的事情，虽然各种专业学术文献与规范性文件给出的定义并不一致，但基本都包含了卫生安全、质量安全、营养安全的要素。 ［1］( P45)根据我国最新的《食品安全法》，“食品”，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。“食品安全”指:“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。” ③这样的定义是进步而周延的，其中，食品的定义与之前的《食品卫生法》基本一致，而食品安全的定义强调了其是涵盖“卫生安全”、“质量安全”与“营养安全”的综合性系统。

(二)新时代背景下对食品安全问题的思考

我国经济已经进入新的发展时期，当前面临的最大食品问题是“安全短缺”的挑战。 ［2］( P1)监管工作应该更加着力于“营养安全”与“长效性安全”的确保。因为营养安全与长效性安全根本性地决定着消费者的身体健康与国民身体素质远期发展水平，从而决定着国家经济的可持续发展与综合国力建设。然而，近些年来，食品安全问题已然成为困扰各国的难题，食品安全事件在世界范围内频频发生，无数的学者投入到食品安全规制的研究中。我国近些年也多次出现如三鹿奶粉这样的重大食品安全事件，所涉问题包括食品添加剂问题、农药、化肥的违法、违科学使用问题、食源性疾病问题、新技术推广使用中的潜在风险评估问题等等。这些问题牵涉面广，涉及食品产业的所有环节，如种养殖环节、生产加工环节、仓储环节，甚至是消费环节等，所有问题皆说明我国食品安全形势的严峻，同样也为云南省食品安全监管工作带来新挑战。

二、食品安全监管体制改革与云南省的具体情况

(一)改革前的食品安全监管体制

1.监管职能部门、监管职权的划分与评析

在改革以前，我国的食品安全监管体制实行多部门、分阶段管理模式，涉及的行政职能部门有食药、工商、质监、卫生环保、农业等，“分段为主，品种为辅”是各部门间职权划分的主要依据。所谓“分阶段管理”是指将食品生产的整个过程按照不同的生产阶段分为各个部分，即农业、畜牧业的种养殖阶段、工业生产加工阶段、消费流通阶段等，在不同的阶段上赋予不同的职能部门监管权限进行管理。这一监管模式表面上十分周密，属于全覆盖式的监管，强调多部门的联动配合。但从监管的实效性上看，此种模式弊端颇多，往往由于法律规范的不完善，时常出现监管权责的划分不清、责任不明，导致监管盲点的出现，交叉监管、推诿监管时有发生，加之职能部门执法力量的不足及部门利益冲突的因素的存在，更是加剧了以上现象，导致监管的实际效果有待改善。

2.“食品安全委员会”的建立与评析

《食品安全法》宣布设立“食品安全委员会”，其目的主要在于加强、完善多部门联合监管。根据《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》(国发〔2010〕6号)，“国家食品安全委员会”是国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，主要职责在于分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作;提出食品安全监管的重大政策措施;督促落实食品安全监管责任。从以上法律规定和规范性文件可知，食品安全委员会的建立旨在通过其综合协调作用的发挥，整合各种监管资源与力量，从而增强各职能机构在监管中的实效，真正实现监管环节的无缝。但从运行的效果看，由于该机构对其他行政职能部门并不具有有约束力的管理权限，亦不形成垂直管理系统，因此协调作用与力度十分有限。食品安全委员会到底应该如何发挥其在监管中的应有作用值得深入研究和思考。

(二)改革后的食品安全监管体制与云南省的情况

1.现行食品安全监管体制

当前我国正在进行新一轮的食品安全监管体制改革，按中央要求成立新的食品药品监督管理局，将之前分散于食药部门、工商部门及食品安全办公室等部门的食品安全监管职权整合主要由新食品药品监督管理局集中行使，相关资源、设备、人员也划归食药部门，实现统一监管。这样的改革将分段监管转变为全程式监管。需要强调的是，农产品的种养殖环节的安全问题依然由农业部门负责。改革后的监管体系与监管格局强调统一领导，加强了监管力量，减少监管环节，使监管资源得以最大限度地优化，确保了监管实效。根据规制经济学，精简监管机构、集中监管职权的改革，一定程度上可以减少多部门监管导致的机会主义行为并有效预防监管漏洞和空隙的出现。 ［3］( P156)

2.云南省的基本情况

云南省已经基本完成省、市、县三级食品监管体制改革工作，整合了工商、质监部门中原来负责食品安全监管工作的部门，将其并入食品药品监督管理局，相应的职责、人员、财物已经基本移交到位。并将食品安全委员会办公室设于食品药品监督管理局。各个地州、市加强了食品安全基层监管体系建设和机构建设，在各州、市和滇中产业新区按乡镇或区域设置了食品药品监管所，并在村委会、居委会普遍配置了食品安全协管员和信息员，夯实了基层监管能力，有利于共治合力的形成。在新的监管体制之下，云南省食品安全监管工作正有序进行，监管治理能力有效提升。但在国家尚未通过规范性文件切实加强食品安全委员会职权的强效性与明确性的现实下，云南省食品安全委员会在监管工作中的实效还有待提升。

三、云南省食品安全法律规制分析

(一)云南省食品安全监管现状概观

随着云南省食品安全监管体制改革的完成，各项后续性工作的稳步推进，监管体系不断完善，监管队伍不断加强，监管能力不断提升，监管机制不断创新。针对食品安全领域影响大、群众高度关注的重要问题，2014年在全省范围内开展了农村食品市场、校园及周边食品安全、肉及肉制品、边民互市进境预包装食品、米线等多个专项整治行动，同时加强重点场所重点环节的监管和排查，取得了很好的治理效果，使市场秩序进一步规范、明确了主体责任，提振了老百姓对云南省食品安全的信心，同时，基层监管网络初步建成。但由于食品安全监管工作具有艰巨性与长期性等特征，云南省面临的食品安全形势依然严峻。由于云南省地处边疆，食品工业与发达省份和地区相比较为落后，食品行业从业人员受教育程度不高，法律意识不强;食品生产领域、流通领域的小生产商、小作坊、小摊贩的比例较高，这大大增加了监管的难度，同时，云南省的监管网络还在进一步的建设中，监管力量与监管任务不匹配，支撑监管方式改革的技术体系还在建设、完善中，特别是县乡一级的技术体系建设才刚刚起步。目前的监管工作仍然必须以“坚守住不发生重大食品安全问题的底线，巩固稳中向好的食品安全形势，服务全省经济社会发展”为目标，进一步完善监管体系。

(二)云南省食品安全法律监管工作面临的困局

1.云南省食品行业整体水平不高，“多、小、散、乱、差”问题依然存在，生产服务设施水平较低下，食品供应产业总体不发达，行业准入门槛低，机构改革后食品生产流通企业和小作坊接近33万户，以上特征增加了监管的难度

近年来，云南省经济进入快速发展时期，食品产业也不断发展，食品工业技术水平不断提升。但与发达省、市和地区相比，云南省经济社会发展总体上处于工业化中前期水平，食品行业在技术装备、市场化程度、产品开发、经营管理、市场营销等方面整体水平仍然不高，农村和城乡结合部大量存在无证经营的小作坊、小摊贩，街头、夜市无证经营较普遍，行业风险不可控程度较高。大量存在的低技术水平、管理能力食品企业自身不具有规范的质量控制系统与健全的质量管理体系，难以形成完善的食品安全自我管理，这成为监管困难的重要因素。加大了市场的食品安全风险，亦增加了行政职能部门的管理成本与难度。

2.云南省食品产业从业人员受教育程度普遍偏低、法律意识不强

食品行业从业人员流动性大，受教育程度普遍偏低，农产品生产人员中文盲及具有初小文化程度的人约占40%，食品加工业和餐饮行业中超80%的人员是受教育程度较低的进城务工人员，相应的行业准入制度尚未得到规范执行。受教育事业发展水平的制约，以及食品企业规模小、不稳定、收入低等因素，在高素质人员向省外发达地区流动趋势日益明显的今天，云南省食品企业在人力资源管理方面陷入两难境地，待遇偏低留不住高素质人员，而低素质人员又难以推动企业的发展，应付式的人员使用现状使云南省食品从业人员很难具备相应的文化素养和法律观念，缺乏自我约束的意识和能力。

3.传统饮食习惯的多样性增加了监管的难度

云南省是一个多少数民族省份，传统饮食、特色小吃丰富，点多面广、分散经营，地域特征明显，使得一般性的行业规范标准、食品安全标准既难以普遍建立更难以执行。从市场监管的实践层面来看，越复杂越小众的监管要求，投入的监管成本越高，越难以达到预期效果，加之不同地区的饮食习惯、气候、自然环境不同，即便是相同产品在不同地区的监管技术性标准也很难一致，甚至会出现此地合规而彼地违规的监管窘境。在一定程度上，这种多样性也是云南省食品企业发展面临的瓶颈之一。

4.边贸互市外来食品安全问题存在

云南省有4061公里边境线且都是陆地边境，与老挝、缅甸、越南接壤，有15个国家级口岸、10个省级口岸，造成云南省互市多，边境贸易比较繁荣的现实，有的一个村庄就连接三个国家。边民与境外人民很多是同宗同源，亲戚朋友来往频繁，很多食品属于境内境外共有的民族民间食品。境外食品通过集市、赶街、馈赠等方式，以人背手提等小规模运输途径，既没有通过正规渠道，甚至没有经过检验检疫程序就流入境内，加之包装简易，消耗迅速，很难区别产地，监管难度非常大，考虑到周边国家发展水平比较落后，云南省边贸呈现出工业品输出较大而农副产品输入较大的现状，完全禁止边境食品流入在现实层面难以实施，目前风险防范手段还主要集中在“索证索票”、“加强监测”、“组织送检”等基础手段上，无法实现监管的全面覆盖。带来了食品安全方面的风险。

四、完善云南省食品安全法律监管之构想

(一)抓紧完成云南省监管机构体制改革的后续性工作

为落实经济发展新常态的要求，并促进国家治理体系现代化，目前应深化改革，努力完成机构改革与职能转换的相关后续性工作，使监管体系能尽快高效运转。为此，应不断调整监管思路、创新监管机制，促进监管体系的完善，以适应新时期的要求。在新的监管格局和监管模式下，要充分实现人员、设备等各种监管资源的高效利用与整合，从法律的层面明确部门内部各自的职权、分工与责任，真正实现监管的无缝对接。在监管力量的培植与监管方式的革新方面，应重视基层监管力量与能力建设，保证监管人员、经费等监管资源的充实，具体措施:可以加强工作人员的业务培训，开展轮岗交流工作机制，从而提高执法业务素质，使来工作人员能尽快适应监管工作的新形势、新要求;日常监管工作的规范化建设;并切实强化食品安全委员会在监管工作中的实效;积极培育食品安全监管工作中的共治合力。

(二)监管法律体系的完善

1.现实的情况

健全和完善食品安全领域的法律法规应该是食品安全监管的第一步。改革开放几十年来，我国先后制定了大量的与食品安全相关的法律法规，如《食品安全法》《食品卫生法》《消费者权益保护法》《产品质量法》《农产品质量安全法》及《食品安全法实施条例》等。从2009年颁布的《食品安全法》及《实施条例》看，其规定更加全面、增设了食品安全标准制定及适用条款、首次提出了“惩罚性赔偿规则”、一定程度上扩大了调节面并增强了法律的操作性、更加重视消费者利益的保护与行政职能部门问责机制的建立。可以肯定，《食品安全法》实施六年来，云南省的确通过该法的合理、有效适用，规范了食品生产经营活动，从而有效防范了食品安全事件的发生，食品安全领域的相关法律法规的确为食品安全监管工作的顺利开展提供了有力的制度保障。同时，更加完善的新的《食品安全法》也已经出台，且将于今年10月1日正式施行。

云南省为加强监管工作，正在制定《云南省食品安全条例》《云南省食品加工小作坊和食品摊贩管理办法》，近年来先后出台的相关规范性文件有:《云南省食品安全举报奖励办法》《关于进一步加强食品药品投诉举报工作的指导意见》《云南省食品药品监督管理所工作规范》《云南省食品药品检验机构业务建设指导意见》《云南省乡镇食品药品监管机构建设的指导意见》《云南省餐饮服务许可管理办法实施细则》等，并编制了《食品药品监管系统信息化建设指导意见》《信息化建设规划方案》等，以上工作为云南省完备的监管法律法规体系建设奠定了一定的基础。

2.努力的方向

在依法治国的时代背景下，云南省的立法工作也必须以法治思想为指导，秉持法治的方法，努力推进食品安全监管法律体系建设，具体应以云南省实际情况为基础，以国家法律法规及配套规范性法律文件为依据，借鉴发达省份和地区的立法经验，根据新的《食品安全法》及云南省的经济发展水平、食品产业行业特征及食品安全形势，及时制定、修改和完善地方性法规、规章和配套的规范性文件(如《云南省食品安全条例》)，作为上位法律法规的必要补充;并针对云南省的特殊问题、重点问题，如五小问题、边贸互市的食品安全问题、传统特色食品的安全问题等，尽快制定因地制宜、切实有效、灵活可行的地方性法规、规章或规范性文件，如《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，以完善的法律、制度保障重点环节、重点行业食品安全监管工作的开展，如农村自办宴席的食品安全监管等，以制度化保证监管工作的法治化、规范化，增强法律规范对社会关系的调整实效。

通过建章立制，使得云南省的食品安全监管工作能在完备的法律法规体系下进行，建立一个能切实、长期、有效为市场经济建设服务的完备的食品安全监管法律体系。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

(三)自律、诚信体系建设

鉴于云南省食品安全监管工作面临的新问题，自律体系、诚信体系的建立就尤为重要。食品企业诚信缺失、道德下滑是造成食品安全问题的重要根源。食品安全的第一责任人是企业，是食品安全控制的第一关口，要培养食品生产经营者的依法经营意识、质量意识、责任意识，从源头上管理食品安全。通过企业食品召回机制、自查机制、食品安全可追溯体系等机制的建立，建立健全企业自身质量安全管理规范体系，鼓励食品企业建立严格的标准等，并推行食品安全强制责任保险制度，建立完善的企业自律体系可以引导企业规范管理，推动企业依法经营，从源头上控制食品安全。诚信是社会主义市场经济的重要内涵，诚信体系建设应该是治理食品安全问题的长效机制和治本之策。 ［4］( P119)云南省应学习其他省市的先进经验，通过诚信体系建设，完善相关人员信用信息，建立征信体系，并联合银行、保险等金融机构在贷款审批、证券市场融资、产业政策扶持、承保范围与保费等方面实施奖优罚劣;把具体责任人从业资格、行业准入资格、专业技术职称等方面与信用信息挂钩，形成外部约束机制。［5］( P103)

(四)加快建设行业协会

食品安全的“公共性”决定了社会中间组织参与规制的合理性与必然性。行业协会作为自治性的组织，可以通过制定行业规则、准入办法等规范食品从业者的行为，激励企业及从业者提高生产技术水平、服务质量，发挥行业自律监督的有效性，并通过反应诉求、沟通协调、提供帮助、法规宣传协助行政监管机关实现监管，减轻政府监管压力，发挥好桥梁、纽带作用。

(五)加强农产品食品安全监管

中央农村工作会议已经明确，食品安全源头在农产品， ①云南省是一个农业大省，农产品的安全问题不仅关乎全省四千七百万人民群众的生活，也随着农产品向省外和境外的输出，影响着更多的人健康与安全。为保障民生，加快高原特色农业建设的步伐，提升云南省绿色经济的影响力，必须抓好农产品的食品安全工作。农产品处在安全控制的最前端，众多农产品本来就是人民群众最主要的日常食品，同时，农产品还是其他食品形式的基础性原材料。因此，农产品的安全控制意义重大。特别是近年来，农业生产环节大量存在不科学、不合法、不规范地使用化肥、农药、添加剂、抗生素、激素等现象，致使农产品的安全问题已经非常突出。为此，我们必须加强云南省农产品质量安全监管体系建设，特别是农产品可追溯监管体系的建设，以种养殖为监管源头，以市场进入为监管重点，强化市场准入标准及落实，并配合推出管理规则，健全农产品安全长效监管机制;积极制定、推行云南省“无公害”“有机”“绿色”等高品质农产品的扶持政策，提升农产品品质。囿于农产品跨区域流通的特性，要加强跨地区协作监管平台建设、信息互通机制建设，从而加强跨区域农产品安全监管。

(六)积极完善地方性食品安全标准的建立

要保证人民群众舌尖上的安全，就必需要有“最严谨”的食品安全标准。食品安全标准既是法律规范体系的一部分，也是法律法规得以贯彻执行的技术职称。食品安全标准的有无及标准的科学性、合理性与可靠性直接关系到人民群众的切身利益，制定并严格实施食品安全标准是真正实现食品安全源头治理、防患于未然的重要前提。 ［6］( P7)云南省地方传统特色食品较多，如米线、臭豆腐、普洱茶、牛干巴等， ②它们是老百姓日常生活必须食品，但目前国家标准几乎不可能针对这些食品做出规范，为科学控制和评价这些地方特色食品的安全，提升产品质量，故应积极进行地方标准的清理、整合，以食品安全风险评估为依据，引入行业协会参与制定食品安全标准，加大科技力量的配合，努力制定符合云南省省情、反映地方特色食品实际情况要求的地方性食品安全标准。实现地方食品标准的科学化、规范化，动态化，弥补国家标准缺失的不足，促进云南省优势特色传统食品产业的健康发展。

(七)转变监管思路，变事后查处为主为预防为主

食品安全问题防范于未然至关重要，发达国家皆十分重视食品安全的风险信息分析与预警机制建设。目前我们的监管模式较侧重于事后矫正与处罚。新形势下，我们的监管工作首先应转变监管思路，注重事前预防。为此，云南省食品安全监管工作要加大行政监管部门对风险的监测和评估的力度，转变“有限抽查、委托发证”为主为“主动出击”监管为主。注重事前预防监管的机制建设中，应加强危害分析及关键控制点防控体系建设(该种防控体系已经被日本、美国、欧盟等国家和地区广泛使用)。

(八)落实有奖举报措施

正如科努尔指出而哈耶克也同样认同的，在一个健全的社会中，在商业领域与政府治理领域之间保有一个第三领域——独立部门，是十分重要的。 ［7］( P344)鉴于云南省食品安全监管的特征，应充分调动人民群众参与监管的积极性，形成共治合力。云南省已经按照国家的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，出台了《云南省食品安全有奖举报办法》，目前应建立健全省一级食品安全举报中心，畅通举报渠道、细化奖励机制与标准、设立奖励基金、明确奖金来源及奖励事项范围;明确行政机关工作人员对举报人隐私的保护义务及相应责任等，充分调动广大人民群众参与社会治理的积极性，更好地发挥社会监督机制的作用，落实三中全会确定的社会管理模式由“大政府、大社会”的改革方向。

(九)推进信息化建设，建立信息公开与信息交换平台

信息化建设关系着监管模式的变革，当前食品安全法律规制中信息交换平台与信息公开平台建设尤为重要。首先是职能部门上下层级间纵向的信息交换平台建设及地区间横向的信息交换平台建设。这一层面的建设有助于行政职能部门内部的信息共享与互通，有助于及时发现问题、排除隐患、整合监管资源、扩大监管实效促进业务协同。同时，在国家治理中，信息的公开已经与信任的建立密不可分。因此，在食品安全的规制中亦要加强针对消费者的信息公开平台的建设，做到最大化地向消费者公开食品安全信息，通过知情权的实现保护消费者的利益、促进社会稳定的同时使多元化的公共性最大化地发挥效用。为此，云南省应该在国家的统一部署下，建立健全信息资源共享与保障信息公开的机制与制度，构建权威的由省、市、县三个行政层级为纵向，各职能部门关联为横向的网状食品安全信息平台，并实现与国家、其他省区相关信息平台的对接，使行政职能部门信息畅通、及时、充分，为统一、协同开展监管工作提供强有力的信息保障。并为全省消费者建立便利的食品安全信息获取通道，解决消费者选择中的信息不对称问题，利用“声誉机制”形成食品安全行为的良性制导。因为根据经济学原理，食品安全问题源于“信息不对称”，属于市场失灵之一种。 ［8］( P5)因此，应在以交易、分工为核心的现代社会中“非人格化”的“陌生人交易形式”中注入足以做出理性选择的消费者需求性信息──生产经营者的声誉信息，使其自我决定交易与否， ［9］( P123)实现私人领域的意思自治与风险分配。

可以期待，通过落实上述工作，实现以市场为导向，以政府监管为核心，企业行业自律为必要，社会监督为依托的多层次、有重点的云南省食品安全监管法律体系，实现食品安全监管的社会共治。